强化税务稽查制度是我国税收征管改革的关键环节Word格式.docx

强化税务稽查制度是我国税收征管改革的关键环节Word格式.docx

《强化税务稽查制度是我国税收征管改革的关键环节Word格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《强化税务稽查制度是我国税收征管改革的关键环节Word格式.docx（36页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

　　一、全面、科学地确定稽查工作的目标和任务。

　　以往的税务稽查只是一种反偷漏的手段，总是以查堵税款的数额说明稽查工作的功过。

这样就使稽查成了组织收入过程中的一个“蓄水池”平常征管放任自流，一旦任务“缺口”，即通过稽查取而用之，既完成了税收计划，又突出了稽查成绩，这也许正是造成偷漏欠税年年查、年年补的一个深层原因。

　　笔者认为，走出误区，首先应是观念更新，所以，在新的征管格局中，应全面科学地确定稽查的目标和任务，势必改变长期以来的“粗放型”征管，“突击性”稽查所含有的水份。

衡量稽查工作成效的标准只应是通过稽查是否达到了预防，打击税收违法，优化纳税环境，提高纳税人自觉意识，而不仅仅是查补偷漏税额多少。

通过科学、全面的稽查工作，将涉税犯罪控制在最高限度，促使每个纳税人都依法自觉履行纳税义务，是税务稽查的最高境界。

　　二、建立规范、有效的各项稽查制度

　　这是做好税务稽查的重要保证，笔者认为全国应尽早制定一套统一的稽查制度，它至少应包括以下几个方面：

　　1.推行稽查长负责制和等级制度

　　将稽查人员聘为稽查长、稽查员、助理稽查员三级。

其中稽查长负责稽查事项的实施和处理，稽查员在其领导下负责具体稽查事务，助理稽查员协助稽查员工作。

这样有助于形成良好的工作风气，也便于在不搞职称评定的情况下，对外开展业务。

　　2.严格约束机制，促进廉政建设

（1）建立执法守则和回避制度，确保执法行为的合法性；

（2）坚持公开办案，从速处理；

　　（3）坚持稽查、处理、执行三分离制度，实施稽查须有两人以上，如实稽查，

　　（4）做到集体定案，处罚到位。

　　3.建立、健全税务稽查工作具体规程

　　科学严密的稽查工作规程主要应包括掌握案源、制定检查计划，报告入库、档案管理等环节。

笔者认为应将以下几个原则纳入整个稽查规程之中：

一是科学严密原则，通过各种渠道将纳税人应税活动置于稽查严密监控下；

二是依法办事的原则；

三是监督制约原则，四是协调统一原则，稽查组织内部之间，与其它部门之间应互相联系，协调运转。

　　4.完善执法监察制度

　　由税政、征管、监察等部门组成执法检查组，定期对稽查人员的文书制作，检查行为、处理决定等进行监督考核，俣证稽查质量。

　　三、推行科学的稽查办法，提高稽查功率。

　　1.健全完善信息系统?

　　信息时代的税务稽查各项决策不仅需要丰富的经验，而且同样需要理性、准确预侧。

从这个意义上讲，缺乏完善的信息情报系统导致税务稽查始终无法走出盲目、被动的误区。

　　由于新税制推行了凭增值税专用发票抵扣税款制度，反偷打假防骗的任务更加艰巨。

“金税工程”的推行，既是税务稽查情报信息系统的重要组成部分，也是良好开端。

笔者认为，除应尽早实现我国税务稽查电脑联网，这一系统还应包括：

（1）结合电脑管理，建立纳税人纳税情况资料库，制定各个时期重点稽查对象，借以提高稽查针对性。

（2）建立年度重点检查，专项检查的评价筛选体系。

　　（3）在随机抽查基础上实行全查法，以充分了解税法执行和日常税管情况，强化税务审计。

　　与此同时，要加强同银行、保险、海关、外贸等部门联系，实行电脑联网，建立深层次情报网络，及时掌握涉税动态；

再则，广泛接受群众的举报。

总之，通过以上多种途径，全方位、多层次获取案件信息，为准确、及时、有效地开展稽查工作提供目标和重点。

　　2.讲究科学的稽查技巧

　　富有经验的稽查专家，主要看纳税人串报及有关税收信息（销售额、购进额等）是否正确，为提高稽查准确性和效率，可建立一套可供选择的稽查参数系列。

如经营性质、购进、销售额、年购销率等（反映货物增值税度），凡纳税人串报表中购销率低于同类经济活动纳税人的就应列为稽查对象了。

　　四、加大处罚力度，完善税务稽查处罚体系

　　在一些发达国家税务稽查史上，时常可见官高职要者因偷税而被重罚、判刑、他们的罚则是对人身权、财产权、名誉权的剥夺，其严厉程度可见。

　　而在我国，以补代罚、以罚代刑，造成了违法涉税分子屡查屡犯的被动局面，究其原因，首推现行税法处罚罚则不完善。

　　有鉴于此，笔者认为，有必要对我国的现行税务罚则作一些修正，现提出如下建议，以资参考。

　　1.加大处罚力度，对重复违章应课以重罚，以示与初犯区别；

对偷、漏、骗税数额巨大，严重影响税收经济秩序的，可以提高量刑标准；

　　2.现行税法对涉税违法行为所定处罚弹性过大，有的含义不明，未更多地授予税务稽查机关和人员执法权力和手段，应在立法上予以考虑解决；

　　3.参照国外成功做法，建立判例法制度，借以起到以案释法，并为公正执行和税务司法提供依据；

　　4.要加强与司法、公安、银行制度的协调与合作，保证稽查工作顺利开展。

　　五、加快完善税务稽查保障体系。

　　针对我国公民税法意识薄弱，偷、骗、抗税案件时有发生，应迅速组建税警、税务审判庭、税务检查分队（室），赋予其相应执法权，树立稽查权威感，提高稽查刚性，真正做到保障市场经济公平竞争，国家收入及时、足额入库。

完善税务稽查效能机制

税务稽查的促收促管职能是从其监督职能中派生出来的，主要是指通过对偷逃税行为的查处，从纳税人方面发现征管中存在的漏洞与不足，并将相关信息反馈给征管部门，促进其改进工作，加强管理。

可见，税务稽查通过发挥其职能作用，从征纳两个方面促进了税收执法管理工作的完善。

　　一、提高稽查办案质量和效率的办法

　　在案件稽查方面，稽查部门要做到，一是准确选择调查方向；

二是拟定详细的调查计划或者调查提纲；

三是只对确认的违法事实作出处理；

四是做到处理的证据必须确凿并完好保存；

五是所有的查处材料入卷归档。

　　同时，要重视维护当事人的合法权益。

一是要坚持先调查取证后处理的行政原则；

二是要坚持疑案从无的原则；

三是尽量选择较宽的处理方式。

　　税务违法的主观方面是客观存在的，也是税务违法行为的构成要件之一，应当引起足够重视。

证明当事人有主观过错的调查方法有两个：

一是采取询问的方法，二是搜集客观证据。

　　二、加强稽查工作重要性的认识

　　一要把握稽查职能，转变稽查工作思路。

由收入型稽查向执法型稽查转变，由普查型稽查向重点打击型稽查转变，由全功能稽查向专业职能型转变。

二要完善一级稽查模式，建立专业化加扁平化的稽查机构。

三要积极探索稽查新方法，提高稽查的针对性和准确性，建立稽查选案积分制，提高选案科学性；

建立税务稽查预警机制，加大打击力度；

建立税务案件公示制，充分发挥稽查的警示教育作用。

四要加快稽查信息化建设，提高稽查效率和现代化水平。

五要建立科学的稽查人员管理机制，改善税务稽查环境。

　　三、建立健全税务稽查制度

　　1.税务稽查要以高质量的税收征管为前提。

目前的税务稽查应该建立在高度信息化的基础上，与现行的新征管模式相适应。

现行的征管目标是依托计算机网络和科学先进的稽查管理手段，对纳税人实现全面监控。

　　当前，提高稽查质量有必要从以下五个方面入手：

一是改进选案方式；

二是精心组织检查的实施，提高办案质量；

三是加大处罚力度和案件公告、曝光力度，增强震慑力；

四是密切与公安机关的联系，加大执法力度；

五是加强培训，提高稽查人员的办案能力。

　　2.建立税务稽查与税务管理的信息传递制度。

税务稽查的目的是“外查内促”，即针对检查中发现的问题，及时建议征管部门改进工作中的薄弱环节，提高征管工作水平和效率。

税务稽查不仅是查补税款，关键是通过稽查发现征管中存在的管理问题，改进工作，提高征收管理质量。

一是建立一个广泛的案源渠道，使偷逃税等违法行为置于监控之下；

二是完善内部沟通机制，发现问题及时反馈；

三是税务稽查与管理各部门之间应该建立一套规范的联系制度。

　　3.提高税务征收管理与稽查管理的科技含量。

为最大限度地适应现代化管理的要求，应该认真研究分析税收管理与稽查管理之间相互衔接、相互促进的各项因素指标，并据此开发相应的管理软件，建立科学的运行机制，以减少操作中的随意性和人为因素干扰，形成各方面既相对独立，又互为联系的有机统一体，真正搞好税务稽查与各环节的衔接，更好地发挥税收管理效能，促进税收工作的开展。

税务行政执法危机及化解对策

税务行政执法危机是指由于税务行政执法风险所产生的，对税务机关的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。

从某种意义上说，税务行政执法危机即“危险与机遇”并存的时刻，是税务机关组织命运“转机与恶化的分水岭”，如果处理不当，组织危在旦夕，然而处理得当，则又成为未来良性发展的坚实基础。

一、税务行政执法危机的体现及意义

税务机关在行政执法过程中困难重重，“行万里路，进千家门，受百家气”就是税务人员工作的真实写照。

与此同时，由于税务行政执法风险而导致潜在危机的存在，也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求。

根据有关资料和媒体报道，由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题，引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的，近年呈上升的态势，因此而受到责任追究的税务人员为数不少。

据不完全统计，全国税务行政复议案件1994年至2000年为1035起，2001年至2005年上升到3305起，是前六年的3.2倍；

全国税务行政诉讼案件1994年至2000年为328起，2001年至2005年上升到1081起，是前六年的3.3倍；

在行政复议案和行政诉讼案中，能维持原处理决定的并不多，败诉率比较高，如2005年全国税务机关已办结的复议案件中，复议决定维持和撤销、变更的比率为54：

46；

人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤销、变更的比率为48：

52；

2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次，受行政处分的4597人次，移送司法机关的191人次；

2005年7月至2006年底，全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人，2006年全国仅国家税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为144人。

而去年年底到今年3月份，广州地税干部队伍中接连发生8名基层一线税务人员、一名局属单位的副局长玩忽职守，利用职权谋取私利的问题，先后被纪检、检察机关询问、拘留、取保候审甚至逮捕关押，给广州地税带来了不可挽回的负面影响。

惨痛的教训，不得不敲起警钟，引起我们的注意。

针对上述情况，笔者认为，税务行政执法危机的提出，具有深刻的现实意义。

（一）税务行政执法危机的提出，可以有效维护税收执法人员的切身利益。

科学防范、化解税收执法危机，从而保障税收执法安全，这是保护同志、稳定队伍的基础，也是内树正气、外树形象的关键。

（二）税务行政执法危机的提出，可以树立税收执法机关的良好形象。

如执法人员能够时刻保持税务行政执法危机意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够化解税务行政执法危机，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。

反之，如执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大税务行政执法危机，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。

（三）税务行政执法危机的提出，可以确保税务执法质量和税收收入。

如果执法人员能始终保持税务行政执法危机意识，就能确保政令畅通，提高执法人员的工作责任心，克服麻痹心理，确保尽职尽责，应收尽收。

（四）税务行政执法危机的提出，还可以防治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设。

尽管因不廉洁行为造成税务行政执法危机的是税务干部队伍中的极少数人，但他们的行为严重影响和败坏了税务工作者的形象，损害了税务机关的权威，亵渎了法律的尊严。

二、税务行政执法系统危机成因分析

税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务执法权力的行使。

当前，税收执法危机的产生，并不是一个孤立的社会现象，既有税务机关自身的因素，更有社会经济根源；

既有客观因素，也有主观因素。

概括起来，主要有以下几方面原因：

（一）税务人员执法危机意识缺乏

部分税务执法人员对税收执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，其法律意识淡薄，执法工作中随意执法、执法不严；

部分执法人员素质提升滞后，未能适应经济税收发展的巨大变化，造成执法程序不严谨，导致执法危机的发生。

主要有：

1、工作效率低。

例如稽查部门办案时间过长，造成纳税人失踪、证据资料遗失，导致一些原来能够处理的案件最终因证据不足无法处理；

征收机关超时限办理涉税审核事项，被纳税人质疑；

税源管理信息失真，纳税人骗购发票后失踪，造成税收流失。

这类风险日常表象上不易察觉，容易忽视，而最终造成的后果可能极其严重，甚至要承担法律责任。

2、税务处理不当。

税收执法人员对税法及相关法条理解上的偏差，使其对税法未明确规定的事项，做出补税处理；

对未经批准缓缴税款的行为没按规定加收滞纳金；

对一些应该行政处罚的案件没有处罚；

工作中注重实体，忽视程序，造成因程序违法导致案件不能处理。

据有关资料显示：

1999年至2004年期间，税务部门的败诉率由66%左右上升至82%左右，远远高于全国行政机关40%的平均败诉率。

其中，税务执法案件对法律举证的有效性是执法中最为薄弱的环节。

3、税务执行不到位。

一是文书送达不合法，文书未送达到法定的人员手中，如果涉及到要对纳税人采取税收保全、税收强制执行等措施时，引起争诉冲突，有直接败诉的风险；

二是执行措施不到位，对欠税（费、罚）存在追缴不力的情况，法律赋予的追收税款的措施没有充分运用，造成国家税款流失。

4、制发不规范文件或内部工作流程，一定程度上增加危机产生的概率。

目前各类管理制度对税务人员的要求越来越高，从长远看有利于税收征管的规范和发展，但对税收执法人员的有些要求过高，甚至将本应由纳税人承担的义务和责任要求税务机关和税收执法人员来承担过失；

而且各类管理制度和管理要求交叉重叠，制定频繁且一个要求比一个要求更完美，对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收管理工作的税务人员形成了极大的压力，从而为自己设计了制度性不作为陷阱，增加了执法危机产生的概率。

（二）个别税务人员将手中权利作为牟取私利的工具

基层税务人员工作在第一线，经常与纳税企业、经办人员及中介机构打交道，特别容易成为个别不法之徒拉拢腐蚀的主要对象。

部分别有用心的人通过物质利益“诱饵”千方百计拉拢和“密切”与税务干部的关系，或通过中介机构担当“掮客”，从中谋取和寻求不缴或少缴税款。

而当个别税务人员将自己手中的权利作为牟取私利的工具和手段时，就有可能导致廉政危机产生。

1、稽查选取人情案、关系案。

在目前选案评估尚不健全、选案随意性较大的情况下，个别人员利用选案环节处于案件稽查“入口”、“放水不留痕迹”等便利条件，采取“当立不立”等选择性立案方式，牟取不正当利益。

2、案件稽查实施。

税务稽查员实施案件稽查时，利用证据取舍标准和程序不够统一、证据取舍过程缺乏有效监督等管理漏洞，对发现问题抓小放大、避重就轻，对检查出的税款查多报少或以不熟悉业务、证据不足为借口少处理应追缴的税款，私下牟取不正当利益。

3、案件执行实施。

稽查人员利用案件执行公开度不高、执行监督不严、主观随意性较大等漏洞，采取纵容或指使纳税人转移可执行财物等方式，导致案件稽查处理结果无法执行或部分执行，私下牟取不正当利益。

4、企业所得税汇算清缴及后续管理。

税收管理员利用企业所得税汇算清缴大多由中介机构代理的现状，与中介机构或纳税人达成默契，采取对存在问题视而不见或指定中介机构等手段，私下与中介机构或纳税人合谋牟取不正当利益。

5、税收减免。

无论政策性减免还是困难性减免，实践中减免税具体操作口径往往掌握在税收管理员手中，在申请企业数量众多、实际批准减免额度有限的情况下，税收管理员易利用上级对自身工作、纳税人对减免税条件的“双重信息不对称”牟取不正当利益。

（三）税收立法的缺失及不够完善

税收立法的缺失对于税务行政执法危机的产生也有其深刻的原因：

1、税收实体法有关要素难以准确把握。

我国现行税收实体法主要是由各税种单行法律、行政法规、规章组成，有些税种的征税要素，法律、行政法规和规章并没有作出具体而明确的规定，税务机关在行使税收执法权时自由裁量权过大，主观因素很容易左右最终的征税结果，这就违背了税收法定主义的原则，势必引起税收争议而产生执法危机。

2、税收规范性文件制定不够严谨。

就广义的税法体系而言，税收规范性文件处于最末的位置，其法律效力最低；

而狭义的税法体系则仅指由国家立法机关依照立法程序制定和颁布的法律、法规和规章。

税收规范性文件不属于狭义的税法范畴，一般都是作为对税收实体法的补充和解释而存在。

由于部分税收规范性文件在内容上存在漏洞，制定上不够严谨，以致前后矛盾，衔接性差，影响了实体法的实施效果。

而税务案件一旦进入行政诉讼阶段，人民法院对具体行政行为进行审查时，仅以法律、法规为依据，规章只能作为参照，由此，规范性文件对税收实体法所作的解释或者补充在行政诉讼中是没有效力的，据此作出的执法行为，可能导致执法危机。

3、税收程序法有些规定过于原则，不利于操作。

在税收执法实践中，《税收征管法》仍存在一些模糊空间，如：

对关联交易纳税调整查补的税款是否加收滞纳金；

对纳税人不属计算错误但未足额申报纳税行为，税款追征时效如何掌握等等都未明确，使税务执法陷于执法“乱作为”或“执法不作为”尷尬局面中，并可能遭遇执法危机。

（四）税收征管机制等方面的系统原因

由于税收征管机制及外部干预等方面的系统原因从而导致税务行政执法危机主要有：

1、税收征管机制不健全。

从“征管查”的辩证关系来看，征收是目的，管理是基础，稽查是保证。

但是在实际运作中，存在征管查职权范围划分不清、沟通不畅等问题。

由于职能的分立，征管查之间信息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转，影响了涉税违法行为的打击力度，形成大量走逃户和非正常户，形成执法危机。

另外，税务与工商、银行、金融等部门之间，国、地税之间及不同地域税务部门之间由于同样存在信息不共享、交流不及时等问题，也会影响税收执法的打击力度，造成工作的被动。

2、来自各方面的干预风险。

由于受地方经济发展速度、社会就业等的压力，许多地方政府遵循“惟经济论”、“惟GDP论”这一片面的工作思路，而税务机关与地方政府存在着种种联系，特别是在税源、经费、建设上对地方政府依赖性增强，对政府的“愿望”、“大局”常常采取合作的态度，政府一些走在法律边缘的“保护”、“发展”政策不可避免地给税收执法增添了法律风险，这种风险最终都只能由税务机关来承担。

在这样一个社会大环境下，税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着执法的公平。

3、税收执法行为受到多层次的监督和制约，增加了执法危机。

随着税收收入在国家财政收入中所占比重的日益增大，税收执法作为国家行政执法的一部分，受到各级纪检监察机关、人民检察机关和社会各界的密切关注。

社会对税务机关及执法人员的监督力度增大，要求税务机关及其工作人员的执法水平更高，执法尺度更严。

三、税务行政执法危机化解对策

税务行政执法危机的化解是国家税务管理机制的重要组成部分，也是依法治税、税收法治的根本保证。

对此，美国著名行政法学家怀特指出，由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，容易导致税务行政执法危机，因此有必要发展完善相应的对策机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作，同时也“确保行政官吏之行为，不仅使之与法律相协调，且同样与公民之目的及心理相切合”。

我们可以通过事前沟通、制定完备的危机应急管理预案等方式来将危机带给税务部门的损失降到最低；

此外，危机一旦发生，税务部门更要学会有效沟通、学会应对和化解危机；

将危机转化为税务事业发展壮大的机会。

对策之一：

制定危机应急管理预案

危机管理又叫应急管理，危机管理如果没有事先准备就会在危机发生时容易出错。

制定危机应急管理预案，对我们提高危机反应的质量和效率是非常必要的。

面对有可能发生的税务执法危机，我们可以采取的措施包括有回避、顺应和合作，采取那种措施，决定了我们能否在危机发生的时候，有效地化解危机，解决危机。

在当今以和谐为主旋律的社会中，以沟通、协调的合作态度去解决行政执法危机应该是我们的首选。

我们可以通过与纳税人沟通、与上级有关部门协调、与司法部门协商，以及在一些对自己不重要而于对方很重要的问题上做出一些让步等等来化解执法危机，避免行政败诉以及被追究执法责任的发生。

特别是危机发生之后，面对纳税人或外部监督单位，我们要说什么，由谁来说，用什么样的方法去说，我们又如何去控制或争取最好的传播效果、沟通效果。

因此，制定危机应急管理预案十分必要。

具体而言，制定危机应急管理预案应把握以下原则：

首先应分清责任，然后采取相应对策。

如果税务机关无责任，危机完全是纳税人引起，应采取速战速决策略，尽快书面回复纳税人说明问题。

如果税务机关应负完全责任，应采取以退为进策略，首先书面承诺公正处理问题，其次采取措施制止事态蔓延，最后勇于公开检讨挽回影响。

如果税务机关应负部分责任，应采取社会协商策略，首先邀请公正第三方认定责任，其次选择纳税人的“意见领袖”进行平等协商，最后主动改进不足推动工作。

通过上述应对策略的采取，以理服人、以情感人、以法摄人，最终目的是化解危机、渡过难关、解决问题。

对策之二：

建立危机预警机制

客观上任何一个组织都存在着各种问题和缺陷，这些问题和缺陷如果得不到妥善解决，量变到质变，在一定的诱因引诱下，就会成为危机的易发部位、频发部位。

我们可以通过日常的制度化管理，事前监控加以控制，即令所有的税务人员对危机的频发部位、易发部位保持高度