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在这个过程之中，财政的职能也相应地不断调整，但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。
随着许多经济学新领域的开拓，特别是随着宏观经济学和福利经济学的发展和成熟，财政学经历了一个从公共财政学到公共经济学的发展过程，与传统经济学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济的影响。
当然，公共经济学仍然是围绕着财政而展开的，是对公共财政学的继承和发展。
当代西方公共财政理论的主要内容
当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。
社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。
“市场失灵”主要有以下几种情况：
第一，公共产品的供给不足。
公共产品是指这样一种产品：
每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。
它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。
也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。
另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。
第二，无法解决“外部效应”问题。
所谓“外部效应”，是指一定的生产者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。
单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。
第三，经济的周期性波动。
经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随者经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。
第四，收入分配不公问题。
由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。
第五，垄断问题。
市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。
第六，信息不对称问题。
所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。
由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。
政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。
基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：
第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品，提供财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；
第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平。
第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。
经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。
公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。
在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。
公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。
中国提出公共财政的历史背景及其意义
中华人民共和国财政的前身可以追溯到革命战争时期根据地的财政，是一种供给型的财政，财政总方针是“发展经济，保障供给”。
基本目标集中于支持前线的战争和使根据地发展成全国政权。
在新中国成立之初，继续在保障供给形态下，支持当时的国民经济恢复、治理战争创伤和支持抗美援朝，并一度实行了真正高度集中统一、统收统支财政。
当大规模经济建设以一五计划为标志展开时，财政转为生产型财政，特点是依靠特定的集中型积累投入机制，支持“156”项为代表的重点工程建设，以求尽快形成自己独立的工业体系，并开始探索分级财政架构。
其后在运行中曾试图通过下放财权改变高度集中统一的状态。
1958年虽然犯了大跃进这样急于求成、违反规律的严重错误，然而，财政方面分权的改革方向并没有错，但在整个经济发展指导思想错误的情况下，财政分权是搞不好的，1959年以后很快再次收权。
1970年曾布置再次分权，但在文革动乱之中也很快就执行不下去。
延续到20世纪70年代后期，改革开放前夜，中国生产型财政主要的、最典型的财政体制被称为“总额分成，一年一定”。
集中体制之下的生产型财政，取得了一些明显的成就，也表现出一系列问题和弊端。
实行改革开放之后，迅速推行了中央和地方“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”体制。
1985年中央书记处曾正面提出财政转型的问题，即由生产型财政转型为经营管理型财政。
20世纪初，邓小平南巡谈话之后，建立社会主义市场经济体制的目标随之确立起来，财政方面也正蕴酿着关于财政转型新表述。
20世纪90年代中期，中央决策层明确地把“振兴财政”写进了中央文件。
1998年末，项怀诚出任财政部长后，重提他在任财政部常务副部长时在中央安排的一个电视讲座中讲到的公共财政问题。
在1998年末全国财政工作会议上，李岚请副总理非常明确地提出了建立公共财政框架的要求，并提出了四个要点：
一是把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管；
二是依法促进公平分配；
三是充分利用预算、税收、国债等经济手段做好宏观调控，并做好转移支付工作；
四是要调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策，对国有资产和国有企业搞好管理。
其后，各个方面对公共财政的讨论得以正面展开，党和国家最高领导层也非常强调公共财政问题，建立公共财政框架正式写入了中央全会文件。
近年，财政部长金人庆特别强调：
“要让公共财政的阳光逐步普照广大农村”，并提出了对公共财政建设总结经验和进一步发展的问题。
总之，中国财政形态的演变已经发展到建立和完善社会主义市场经济新体制的阶段上。
在中国搞市场经济，实行现代化目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和形态？
回答就是建立公共财政框架。
建设公共财政框架的实质性内容，就是要与时俱进地处理好随经济社会转型、政府职能转变而来的财政职能转变和财政转型问题。
由于这个转变和转型是没有先例的，因此，不可能按照一套已经设计好了的严丝合缝的管理体系或施工蓝图来进行，而只能首先理解为一个适应社会主义市场经济体制而发生的基本导向。
这个导向是要在动态之中发展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给型财政、生产建设型财政、转轨工程中探索的“财政振兴”，一步一步转变成相对成熟的能够跟新时期社会主义市场经济新体制和总体社会再生产发展要求相适应、相匹配的财政形态。
显然，不论是对于财政改革还是对于全局配套改革而言，这都是一个需要解决的基本的方向性、战略性问题。
这也就是提出公共财政的重大意义。
公共财政的基本特征和基本要求
公共财政的基本特征和基本要求大体包括四个方面：
1、公共财政首先是以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和财政工作重心。
这就要求财政工作要处理好公共性和阶级性的关系。
经过几十年的发展，我们的内外环境发生了深刻的变化，“阶级头争”的思维应该逐渐淡去，取而代之的是把注意力更多地集中在满足社会公共需要、实现社会公共目标方面。
社会主义初级阶段应该抓住的主导性的东西，具体化在政府理财、财政分配的这个角度，即是要搞公共财政，要体现和强调把满足社会公共需要作为财政体系的主要工作目标和工作的重心。
这是和历史发展的大趋势相符合的。
2、公共财政要求合理地处理和把握政府与市场的分工关系。
我们已经认识到市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放。
同时，市场也存在失灵的领域，因而需要由政府相应的干预、调解。
跟市场失灵相对应提出的政府应尽职责之中，非常突出的就是要从理财的角度，提供出那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。
3、公共财政以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。
这个基本特征的基本要求和实质内容，就是理财的民主化、决策的科学化、以及社会的法治化、宪政化。
这种规范的公共选择，也是政治文明建设的一个基本途径。
在公共经济事务民主化和政治文明互动的提升过程中，在发展法治化、民主化的公共选择，并由这种规范的公共选择来形成财力运用的决策、监督机制。
在中国真正建立一套权力制衡的规范公共选择的制度框架，显然还有一段很长的路。
但必须要正视这个方向，明确地提出这个问题，特别要注意避免在中国社会转型期间由于矛盾的积累和触发，出现不规范的、代价高昂的公共选择过程。
4、公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。
要让公众对政府理财方面的信息有知情权，进而使公众愿意反馈到理财部门和立法机构，再提升和体现到财政预算收支安排中，由立法机关批准预算之后，它便成为有法律效力的执行文件。
公共财政要求预算管理制度具有完整性、公开性和透明度，同时，预算要得到严格的执行，要建立起配套的绩效评估和官员问责制度，以求更好地对公众利益负责尽责。
近年来公共财政制度建设与政策改进
1.建立公共财政框架的重点改革事项
自1998年提出建立公共财政框架，在中国的财政体系内，积极推进了一系列改革措施，以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。
其主要内容有：
实行部门预算改革。
部门预算要求各部门在编报预算时把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。
实行单一账户的国库集中收付改革。
中国大部分地方已经建立了有利于对财政资金实行全程监督、高效运作的国库集中收付制度。
推行“收支两条线”改革。
其内容是行使公权单位的各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另由预算规范地作出安排。
推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。
我国1999年开始在中央单位部门预算中增加了政府集中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度改革，提高了资金的使用效率，明显地抑止了腐败行为，提高了调控水平。
研讨和准备收支分类的改革。
我国政府收支分类改革目的是使预算收支的分类和科目体系与国际通行标准接轨，并适应体制改革带来的诸多变化，也为今后“金财工程”信息处理方案的运行提供前提条件。
研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建。
近年财政部门积极研究制定规范的绩效评价管理办法，力求明确绩效评价的范围、对象和内容，争取初步建立绩效评估体系，并逐步将绩效预算的理念和方法引入到我国的财政支出管理中。
积极实施“金财工程”。
中国财政部门正在组织实施“金财工程”即“政府财政管理信息系统”的建设，旨在建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督的信息平台，以实现中央部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。
2.在财政政策中积极强化公共职能的一些重点举措。
大力加强公共基础设施建设、国土整治和农林水利建设、生态环境保护、教科文卫等方面的需要，突出和强化了财政支出的公共职能属性。
积极促进社会保障体系的构建和逐步完善，实行城镇低保的“应保尽保”，在东北等地进行社会保障制度的改革试点，积极试验新型农村合作医疗。
增加教育投入，着力普及9年制义务教育，明确各级财政对义务教育经费的分担机制和时间表。
大力支持“三农”，实行粮食直补和其他多种惠农政策措施，逐步减征、免征直至全面废止农业税。
增加科技经费投入，支持基础科研和自主创新，以及用贴息等方式促进大型骨干企业技术改造。
为贯彻落实科教兴国战略，财政不仅加大了科技投入力度，也着力优化科技支出结构。
主动安排应急拨款，抗御SARS、禽流感等突发灾害，维护社会稳定。
重点支持西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起和资源枯竭型城市的产业调整。
加强和改进转移支付制度，缓解县乡财政困难，支持欠发达地区扶贫和发展。
通过税收等手段，加大收入分配调节力度。
二、公共财政支持社会主义新农村建设的必然性
公共财政支持新农村建设的必要性
对于公共财政支持新农村建设的必要性，我们可以从两个大的方面来分析：
第一，从公共财政的基本要求来看
1.公共财政存在的前提和基本职能决定了公共财政支持新农村建设的必要性。
在完全竞争市场条件下，市场经济能够依靠自身的力量进行调节，达到社会资源有效配置的状态。
但是，对于具有消费上的非排他性的公共产品和服务来说，难以通过市场机制得到有效供给，这就需要由非市场的力量、通过非私人经济的活动来提供。
在新农村建设中的农村公共产品供给领域，医疗卫生、乡村规划与基础设施、养老与救济等公共产品的特性决定了市场机制本身并不能得到有效发挥，从而无法达到符合整个社会要求的资源配置结果，为了解决公共产品供给领域的市场失灵问题，政府有必要利用公共财政手段进行干预和支持。
2.公共财政的作用对象决定了公共财政支持新农村建设的必要性。
公共财政活动的对象是为市场经济中的家庭和企业提供公共服务，即广义上的公共产品。
从我国农村公共产品供给现状来看，分税制改革使中央政府放弃了对农村公共产品供给的职能，并将此功能转嫁给地方政府，相对于中央政府而言，地方政府的财力不足，所以地方政府将有限的公共资源转向工业和城市。
农民出于生产和生活的需要，不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。
这与公共财政本义上的作用对象是相违背的，所以，应该发展公共财政、使其活动对象“回归”，担负起新农村建设中公共服务职能。
3.公共财政本身的目的决定了公共财政支持新农村建设的必要性。
公共财政的目的是满足社会公众对公共产品和服务的需要，所以，最大程度、最优地满足社会公众的需要是公共财政的出发点和归宿。
在新农村建设中，农业技术服务、畜牧防疫、农田水利、财政金融、医疗卫生等生产性和生活性公共产品对于农民生存和农业发展具有决定性意义，在农村公共产品领域实现公共财政的目的的“回归”，对于促进新农村建设具有重大意义。
第二，从新农村建设的现实需要来看
首先，新农村建设的任务和目标需要公共财政的支持。
新农村建设的任务和目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，其中，大部分属于纯公共产品或准公共产品,因此其所需资金原则上只能来自政府预算资金或预算外资金。
而且，在一定意义上说，,社会主义新农村建设本身在相当大的程度上就是一种社会公共需要,属于公共财政支出的范围,原则上其所需资金理应主要由政府财政提供。
其次，新农村建设巨额资金需求需要公共财政支持。
社会主义新农村建设是一项浩大、繁杂的系统工程,需要巨额、稳定的资金来源。
按照韩国经验推算,未来十几年中国需要投入到农村建设中的资金总量可能超过60000亿元;
如果2020年实现这一议程的最终目标,仅在基础设施方面,从现在开始就需要每年投入大约2700亿元。
新农村建设主要靠农民的自力更生和农村的自我发展,但目前我国农业基础仍很薄弱,农民增收困难,农业和农村发展中存在的问题和困难还很多,仅仅依靠农民、农村自身力量建设新农村是远远不够的,对于广大农村特别是贫困地区来说甚至是不可能的,因此需要国家政策的大力扶持。
发达国家农村现代化的实践表明,农村建设资金主要来源于政府投入。
我国政府工作报告中也提到了要不断增加对农业和农村的投入,扩大公共财政覆盖农村的范围。
由此可见,建设社会主义新农村需要财政资金的大力扶持,否则,新农村建设就无从谈起。
再次，新农村建设需要财政体制保障。
财政体制既是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障,同时也是国家引导和实施发展战略的政策工具和手段。
一定的财政体制总是与一定的发展战略相适应的,一定的发展目标又对财政体制的安排起着决定作用。
财政体制与发展战略之间的关系始终处于一种动态的适应过程中,当财政体制与发展战略不匹配时,发展战略的实现就失去了物质基础和体制保障。
建设社会主义新农村这一全新战略的提出,标志着我国未来发展目标和取向上的重要变化,要求财政体制与保障机制建设适应这种变化,进行积极调整。
特别是当前我国财政分权技术性安排还存在着事权与财权不对称、政府间财政转移支付制度缺少透明度和公平性、财政支出责任划分不明确等问题,导致新农村建设中财政资金使用的低效率,阻碍了新农村建设的进行。
因此,必须推进和完善公共财政体制改革。
最后，农村公共产品供给不足需要公共财政支持。
由于我国长期以来是靠农业支持工业发展，农村支持城市发展，因此，农村公共产品供给存在严重不足的情况。
农村医疗保障短缺，“有病难就医”是农民最为忧虑的问题。
据XX年中国卫生网公布的一项关于中国卫生资源现状的调查显示，在农村，100个人中只有12个人不同程度地享有商业或社会统筹医疗保险，而在大中城市，这个数字为54人。
在医疗资源短缺的基础上又存在医疗资源分布不均的问题，80%医疗资源在城市，20%在农村，与城乡人口分布状况正好形成鲜明对比。
据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的农村养老保险有关统计数据，1998年，全国有2133个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口只有8025万人，仅仅是8亿农村人口的十分之一。
从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少。
“九五”期间，我国预算内教育经费在高等教育中的分配比例逐年增长，但在农村义务教育中的分配比例却呈逐年下降的趋势。
农村公共产品供给不足，一方面造成农民生活质量下降，使城乡差别进一步扩大；
另一方面，医疗、教育、养老由农民自己负担，造成农民负担加重，也从需求方面制约了农村消费品市场的发育。
就农村公共产品供给主体而言，由于收入相对比较低的农民自我筹集资金的能力不足，由社会筹集也存在一些问题，因而在今后的很长一段时间里，公共财政必须加大对农村公共产品的供给。
财政支持新农村建设的可行性
第一，当前我国发展战略的调整为财政支持新农村建设提供了契机。
“十一五”时期是推进现代化农业建设的关键时期,是构建新型工农关系取得突破进展的关键时期,是我国农村全面建设小康加速推进的关键时期。
但从当前我国农村来看,形势并不乐观,面临着众多亟待解决的问题。
由于长期以来我国实行的非均衡发展战略——主要表现为对农业、农村基础性公共产品和公共服务投入严重不足,对基础教育、公共卫生以及基础设施建设的滞后或缺失,工业化和城市化快速发展后,社会、经济与文化发展的“城乡差距格局”正在逐渐暴露出阻碍国家整体可持续、和谐发展的弊端。
现在来看,要从根本上遏制城乡社会经济发展差距继续扩大的趋势,就必须按照统筹城乡发展的要求,贯彻“工业反哺农业、城市支持农村的方针”,加大各方面特别是财政对农村发展的支持力度。
新农村建设正是在这个大的背景下顺应国家发展战略调整而提出来的重大举措,它是和谐社会、均衡发展、全面小康目标下的关键性内容。
公共财政的职能作用、本质特征及经济社会发展新形势的现实需要,决定了公共财政必须自觉地站在调整国民收入分配全局的高度,在统筹兼顾的基础上,向重点支持农业、重点支持农村、重点让农民受益转变,既要大幅度增加财政资金对农村的投入,给予“真金白银”的支持;
也要着力财政体制改革和创新,在社会主义新农村建设中更好地发挥财政职能作用,把国家的优惠政策真正落到实处。
第二，经济实力的增强为财政支持新农村建设提供了可能。
现今,我国经济实力有了显著提高,XX年人均GDP达1700美元,税收收入突破30000亿元大关,而韩国19世纪70年代初开始实施“新村运动”时,人均GDP只有270美元,所以说，目前我国总体上已具备了反哺农业、回报农民、支持农村的实力。
如果能够按XX年一号文件提出的那样,国家财政支农资金增量高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年,那么,我国政府应该有能力动员足够的资金来投入到社会主义新农村的建设中。
三、涪陵区财政对新农村建设的支持及问题
涪陵区财政对新农村建设的支持
涪陵区财政对新农村建设的支持主要是从四个方面展开的：
一是逐步加大对农业农村的反哺力度。
我区财政每年安排600—800万元农业专项资金、200万元小城镇建设资金、100万元小农水资金支持农业发展和农村建设，另安排100万农业综合开发资金。
XX年又新增安排200万元新农村建设专项资金。
今年农业专项资金由XX年的800万元提高到1200万元。
二是对畜牧、蚕桑、苎麻、烤烟等重点产业和种子种苗工程、农机推广、农民工就业培训等重点工作给予倾斜扶持。
在蚕桑发展上，从XX年开始，建立蚕桑产业发展基金，已经建立了400万元蚕桑发展风险基金，准备用3—4年时间累积到800—1000万元。
在种子种苗工程建设中，重点对农作物、畜禽种子种苗在试验、示范、引进、推广等各个环节进行重点扶持。
从1998年以来，我区连续多年狠抓了以粮食、榨菜、果品、水产、蔬菜、蚕桑、畜禽等
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