创新治理体系提高治理能力Word文档下载推荐.docx

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改革开放是亿万人民自己的事业，要紧紧依靠人民推动改革。

学习贯彻讲话精神，就要深刻理解全面深化改革开放的重大意义、正确方向，坚定信心、凝聚共识、统筹谋划，全面推进各项林业改革，进一步激发林业发展内生动力。

　　第四，要深入学习领会关于生态文明建设的重要论述。

习近平总书记有很多这方面的重要论述，去年在合肥召开的全国林业厅局长座谈会上我们进行了专题学习研讨。

近期，习近平总书记又多次指出，既要绿水青山也要金山银山，宁要绿水青山不要金山银山，绿水青山就是金山银山；

要把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，努力建设美丽中国。

习近平总书记还特别指出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。

这些重要论述把林业放到了更加突出的位置，强化了林业的社会生产力功能，强调了林业的公共产品属性，突出了用制度加强林业生态建设和保护。

学习贯彻讲话精神，就是要牢固树立科学发展和生态文明理念，更加重视生态保护和民生改善，充分发挥林业的多种功能，推动经济社会全面协调可持续发展。

　　第五，要深入学习领会讲话贯穿的立场观点方法。

习近平总书记反复强调，马克思主义和共产主义信仰是共产党人的命脉和灵魂，是安身立命的根本；

人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标；

空谈误国，实干兴邦；

领导干部要有天下为公的宽阔胸襟，摒弃私心杂念，夙夜在公、勤勉工作。

学习贯彻讲话精神，就是要准确把握讲话贯穿的坚定信仰追求、历史担当精神、真挚为民情怀和务实思想作风，坚持讲实话、办实事、求实效，奋力推进各项林业工作，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

　　李克强总理、张高丽副总理、汪洋副总理等国务院领导同志也高度重视生态文明建设和林业改革发展，多次专题研究部署生态保护和建设问题，对林业工作作出重要指示、提出明确要求。

各级林业部门学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，重点是要学习贯彻对生态文明建设提出的新理念、新论断、新举措，深刻领会新一届中央领导集体关于林业改革发展的重要思想，切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，大力推进生态林业民生林业建设，为建设生态文明和美丽中国贡献力量。

　　二、科学把握我国林业发展的阶段性特征

　　加快生态林业民生林业发展，既要把握中央的新要求，又要把握林业的新特征。

2011年以来，我们完成了第八次全国森林资源清查、第四次全国荒漠化和沙化监测、第二次岩溶地区石漠化监测、第二次全国湿地资源调查和第二次全国野生动植物资源第一批调查，为科学判断我国林业发展水平提供了重要依据。

综合分析调查监测数据可以看出，现阶段我国林业发展呈现出八个基本特征。

　　第一，森林资源增长与木材供应不足并存，木材供需矛盾十分突出，对森林资源的压力日益加大。

清查结果显示，我国森林覆盖率由上次清查的20.36%提高到21.63%，增长1.27个百分点；

森林面积达到31.15亿亩，增加1.84亿亩；

森林蓄积量达到151.37亿立方米，增长14.16亿立方米，森林资源保持连续增长态势。

同时，我国木材消费量急剧增长，由2002年的1.83亿立方米猛增到2012年的4.95亿立方米，木材对外依存度达到45%以上。

到2020年我国经济总量将再翻一番，木材年需求量还将大幅度增加。

要用占全球5%的森林面积和3%的森林蓄积，来支撑占全球20%的人口对木材的需求，我国森林资源面临巨大压力。

　　第二，森林资源总量提升与森林粗放经营并存，提高森林质量潜力巨大，加强森林经营势在必行。

清查结果表明，我国每公顷森林蓄积量达到89.79立方米，增长3.91立方米，每公顷森林年均生长量达到4.23立方米，增长0.28立方米。

近成过熟林比例上升3个百分点，混交林比例上升2个百分点。

这说明，我国森林资源总量逐步增加，森林经营效益开始显现。

清查结果同时表明，我国单位面积森林蓄积量仍不足世界平均水平的70%，中幼林面积占65%，纯林面积占61%。

过密的中幼林达5.3亿亩，占中幼林的33%；

过疏的中龄林和近成过熟林达3.6亿亩，占乔木林的14%。

林木年均枯损量达1.18亿立方米，中幼林蓄积量占森林蓄积量不足40%，而枯损量却占枯损总量的46%，人工林枯损量增加135%。

这些数据显示，我国森林经营十分粗放，森林质量和林地生产力处于较低水平，提升森林质量的潜力很大，应继续加强森林经营。

　　第三，生态改善与生态退化并存，自然生态系统依然十分脆弱，生态资源总量依然严重不足。

监测结果表明，全国森林年涵养水源量达到5807亿立方米，森林植被总碳储量达到84亿吨，森林生态服务功能年价值量超过13万亿元；

国家级公益林生物量增加3.37亿吨，增长8%；

湿地保护面积达到3.5亿亩，湿地生态服务功能年价值量达10万亿元；

沙化土地减少8587平方公里，石漠化土地减少9600平方公里；

国家重点保护野生动植物数量稳中有升。

这些数据说明，生态保护与建设的成效是十分显著的，生态得到逐步改善。

同时，监测结果还表明，质量好的森林仅占19%，生态功能好的森林只有13%；

自然湿地面积严重萎缩、功能退化，过去10年湿地面积每年减少510万亩；

土地沙化和石漠化危害依然严峻；

野生动植物依然面临严重威胁。

自然生态系统仍然十分脆弱，严重退化的局面在短期内难以根本扭转。

　　第四，生态需求增加与资金投入不足并存，资金短缺依然是林业生态建设重要的瓶颈制约。

生态需求是人们的基本需求之一。

随着人们生活水平的提高，社会对青山绿水、生态产品的需求日益增长。

以生态建设为主的林业发展战略实施以来，特别是建设生态文明和美丽中国上升为党和国家重大战略后，发展生态林业民生林业的政策体系不断完善，林业投入大幅度增加。

但与日益增长的生态需求和繁重的生态修复任务相比，林业投入依然严重不足。

我国林业肩负着近80亿亩林地、湿地、沙地的治理保护任务，按目前的国家投入水平测算，平均每亩每年投入不足20元。

清查结果显示，近5年来森林面积增速放缓，仅占上个清查期的60%，这与退耕还林等造林任务减少密切相关。

实现2020年23%和2050年26%的森林覆盖率增长目标有相当的难度。

　　第五，林业产业快速发展与林区民生问题突出并存，发展绿色富民产业、改善林区民生的任务仍然十分艰巨。

近年来，我国林业产业快速发展，为促进农民就业增收作出了重要贡献。

同时，地处深山老林的林区职工、林农群众收入水平依然很低，林区水、电、路等基础设施十分落后，民生问题非常突出，已经成为我国全面建成小康社会的难点。

目前，全国592个扶贫重点县中约480个在山区林区。

我国有用材林10亿亩、经济林3亿亩、竹林9000多万亩，还有森林公园2800多处、湿地公园300多处。

要充分发挥这些资源优势，做大做强绿色富民产业，尽快改善林区民生。

　　第六，林业科技进步与生产技术落后并存，提升林业发展质量效益还有很大空间。

进入新世纪以来，我国林业科技队伍不断壮大，科研能力明显提升，取得了近万项科技成果。

但是，我国林业生产技术水平仍然很低，应用传统落后的生产技术十分普遍，林业科技进步贡献率仅为43%，不仅低于农业53.5%的水平，更低于林业发达国家80%的水平，直接影响到林业多种功能的发挥。

我国林地平均产出率只占耕地50%左右。

加强林业科技创新，加快科技成果转化，用先进技术替代落后技术，任务还十分艰巨。

　　第七，社会高度关注与生态破坏严重并存，增强生态意识、遏制生态破坏依然任重道远。

生态问题从来没有像现在这样与人们的生存联系得这样紧密，从来没有像现在这样受到党和国家的高度重视，从来没有像现在这样受到全社会的密切关注。

同时，生态系统也从来没有像现在这样受到经济活动的巨大影响。

特别是我国正经历着世界上规模最大的城镇化进程，侵占林地、破坏湿地的现象十分严重。

清查结果显示，5年间已有1.2亿亩林地转为非林地，每年流失林地高达2418万亩，其中，经过批准的正常占用近170万亩，非法占用200万亩，毁林开垦等其他名目占用超过2000万亩。

一些地方乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱挖滥采野生植物屡禁不止。

全国每年发生林业行政案件近30万起，每年发生森林火灾几千起，每年林业有害生物造成的损失上千亿元，不仅对生态造成了巨大破坏，也对经济发展造成了重大损失。

生态破坏与人民群众对良好生态的新期待形成了强烈反差。

　　第八，战略机遇与严峻挑战并存，用好机遇、应对挑战已成为各级林业部门面临的重大考验。

随着我国综合国力的显著增强，发展生态林业、增加生态产品的条件日益优化；

随着人民生活水平的显著提高，发展民生林业、增加民生福祉的愿望日益强烈。

同时，林业国际化全球化的深入发展，既为我国参与国际林业事务、制定国际林业规则提供了新的舞台，也为我国发展林业产业、壮大绿色经济提供了广阔的国际市场。

依据这些基本判断，我国林业发展正处于十分难得的战略机遇期。

但同时，林业发展面临的挑战也非常严峻，国内经济发展对生态带来了前所未有的压力，国际社会对生态问题的特别关注也给我国带来了前所未有的压力，要求我国履行国际生态义务、承担国际生态责任、加强林业对外援助的期望越来越高。

一些国家还借助二氧化碳排放、木材非法采伐以及象牙、犀牛角、老虎、雪豹、高鼻羚羊等国际社会高度敏感的生态问题和物种保护问题，诋毁我国形象，挑唆发展中国家与我国的矛盾，必须引起我们的高度重视。

　　这八个“并存”的基本特征表明，我国林业发展正处在一个各种矛盾互相交织、正能量与负能量相互博弈的恢复发展阶段。

森林总量不足、质量不高、功能不强、分布不均的基本林情没有根本改变，生态资源不足与日益增长的生态民生需求之间的矛盾仍然十分突出。

林业发展成绩很大，机遇很好，困难很多，任务很重。

要抓住新机遇，迎接新挑战，切实把落实和严守生态保护红线作为基本底线，把转变林业发展方式作为战略重点，全面提升生态林业民生林业发展水平，充分发挥林业在推进生态文明建设中的最大正能量。

　　三、全面深化各项林业改革

　　进入新世纪以来，我国林业改革已经取得三项重大成果。

一是以实施以生态建设为主的林业发展战略为标志，我国自然生态系统保护与建设的体制机制初步建立。

二是以集体林权制度改革为标志，赋予了亿万农民真正意义上的财产权利。

三是以加入世界贸易组织为标志，我国林业产业市场化全球化发展格局基本形成。

我国林业发展取得的巨大成就主要靠改革，解决林业发展中的困难和问题还要靠改革。

目前，全面深化林业改革的任务十分繁重，要按照十八届三中全会精神和习近平总书记关于改革的系列重要讲话精神，加快推进林业改革，分类推进林业改革，有序推进林业改革，不断为生态林业民生林业建设注入强大动力。

（一）加快完善一批改革措施。

对已经推行的改革措施要继续深化，完善各项制度。

一是完善集体林权制度改革。

实现集体土地所有权和承包经营权分离，是农民的伟大创造；

实行承包权和经营权分离，是又一重大创新。

要紧紧围绕赋予农民更多的财产权利，坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，进一步放活经营权、落实处置权、保障收益权。

要在确保不改变林地性质的前提下，规范林权流转。

允许农民以林地承包经营权入股发展林业产业化经营。

鼓励林地承包经营权在公开市场上向家庭林场、农民合作社、林业企业流转，培育多种市场主体，推进林业规模化、集约化和专业化经营，使农民获得更多的林业财产性收入。

二是完善林业补贴制度。

提高补贴标准，扩大补贴规模，逐步实行普惠制。

加大对森林抚育、木本粮油、特色经济林、林下经济、木材战略储备的扶持力度。

尽快出台《关于加快木本油料产业发展的意见》。

建立健全林业基础设施建设扶持政策。

三是完善森林生态效益补偿基金制度。

建立补偿标准动态调整机制，逐步提高补偿标准。

探索建立市场化生态补偿机制，多渠道筹集补偿资金。

对生态区位极其重要、非国有的国家级公益林，探索建立由国家出资征收、赎买或置换的机制。

四是完善林权抵押贷款制度。

认真落实中国银监会、国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》，健全林权抵押贷款机制，畅通贷款渠道，扩大贷款规模。

完善林业贷款贴息政策，推进林业贷款据实贴息。

探索建立国有林业融资平台和机制。

五是完善森林保险制度。

扩大森林保险覆盖面，提高保费补贴标准，推动建立巨灾风险准备金制度。

总结国有林保险保费补贴试点经验，逐步建立国有林保险制度。

六是坚持谁破坏、谁治理，完善森林植被恢复费征收制度。

提高征占用林地成本，大幅度提高森林植被恢复费征收标准，规范资金使用和管理。

七是完善育林基金征收制度。

落实好基层林业部门行政事业经费纳入同级财政预算的规定，健全育林基金全部用于林业生产经营的政策。

八是完善林业产业市场化改革。

大幅度减少政府对资源的直接配置，充分发挥市场在林业产业发展中的决定性作用，使林业产业依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。

九是完善林业统计制度。

加快制定与《林业及相关产业分类》相适应的林产品目录，建立到基层、到企业的数据巡查制度，切实提高林业统计数据质量。

十是完善考核党政干部的林业指标体系。

森林覆盖率和蓄积量已纳入国家“十二五”规划纲要考核指标体系，防沙治沙目标责任也纳入了中组部考核省级政府和领导干部的指标，要继续完善考核办法，做到科学、规范、简便、及时、有效，并力争增加权重。

（二）扎实抓好一批改革试点。

对已经看准并经过批准的改革措施，要精心组织试点，为全面推进改革积累经验。

一是抓好国有林场改革试点。

明确国有林场生态公益功能定位和公益事业单位属性，建立相应的财政预算、社会保障、劳动人事管理等制度。

加强森林培育和生态保护，强化森林资源监管，妥善分离林场办社会职能，安置富余职工，化解历史债务。

认真总结试点经验，尽快完善《国有林场改革方案》，报党中央、国务院审批。

二是抓好林木采伐管理机制改革试点。

探索既有利于保护森林又有利于经营森林、既有利于木材生产又有利于森林增长的林木采伐管理新机制。

改革的方向是，进一步放活对集体林区商品林的采伐利用管控，尤其要放活对速生丰产用材林、短周期工业原料林和竹林的管控，减少审批环节，简化审批程序，方便林农自主经营。

推行科学采伐作业方式，严格控制皆伐作业，天然林主伐要以择伐为主，逐步实现“越采越多、越采越好”。

三是抓好沙化土地封禁保护制度试点。

在沙区开展封禁保护是大面积防沙治沙、改善生态的有效途径。

要按照财政部、国家林业局的要求，精心组织试点，加强调查研究，及时解决问题，建立相关制度，逐步在沙区推开。

四是抓好湿地保护制度试点。

今年财政部和国家林业局将开展湿地生态效益补偿、退耕还湿、湿地保护奖励试点。

各试点单位要高度重视，尽快调研，制定试点方案，并认真总结试点经验，为完善补偿标准和管理制度提供依据。

五是抓好森林认证制度试点。

森林认证是国际上运用市场机制促进森林可持续经营和绿色消费的一种制度安排，也是林产品进入国际市场的绿色通行证。

要通过试点，逐步建立国际上认可的指标体系和运行机制，促进森林可持续经营和林产品国际贸易。

　　（三）精心谋划一批改革顶层设计。

对涉及面广、情况复杂、需要中央决策的改革措施，要整体谋划，搞好顶层设计。

一是搞好国有林区改革顶层设计。

要明确国有林区功能定位，理顺政府管理林区社会职能和森林资源管理体制，实行森林资源管用分开，完善政策支持体系，逐步停止重点国有林区天然林商业性采伐，建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态改善民生、有利于增强林业发展活力、权责利相统一的国有林区经营管理体制。

二是搞好森林经营制度顶层设计。

对森林实行科学经营，大幅度提高森林质量，实现森林资源可持续利用，是我国林业发展的永恒主题，也是转变我国林业工作重心的基本方向。

要深入研究，统筹谋划机构职能设置、政策支持体系和监督考核机制，为推动实现这一重大转变提供制度保障。

三是搞好自然生态系统保护体制机制顶层设计。

保护自然生态系统，扭转生态系统严重退化的局面，是建设生态文明、维护生态安全的根本基础。

要从有利于自然生态系统保护、实现中华民族永续发展的战略高度，研究完善自然生态系统保护管理的体制机制。

深入研究国际上国家公园体制的模式，提出我国国家公园体制建立方案，抓紧与有关部门沟通，力争早日开展试点。

四是搞好森林资源资产产权制度改革顶层设计。

深入研究集体林、国有林、湿地、沙化土地和野生动植物产权管理制度，为理顺产权关系提供依据。

抓紧研究森林资源资产化管理、核算和有偿使用问题，为建立森林资源资产化管理、有偿使用制度提供量化标准和基础条件。

　　（四）深入研究储备一批改革措施。

对必须推进、中央尚未作出具体部署的改革，要及早介入，提前研究，掌握主动。

一是研究生态文明制度体系建设问题。

深入研究系统完整的生态文明制度体系，特别是适应生态文明建设的行政管理体系、目标体系、考核办法等相关制度设计。

二是研究林业混合所有制经济发展问题。

探索林业混合所有制经济发展模式，为做大做强林业产业、壮大绿色经济提供更广阔的空间。

三是研究林业法制问题。

围绕加强生态文明建设的新要求，抓紧研究提出修改林业相关法律法规的建议。

研究提出《湿地保护条例》、《森林公园条例》等立法草案。

四是研究林业重大战略问题。

抓紧研究如何在林业上让市场发挥决定性作用和更好地发挥政府作用、如何在保护好生态的同时加快发展林业产业、如何充分发挥两个市场两种资源的作用等重大问题，提出具体的改革举措。

　　四、切实抓好各项林业重点工作

　　加快发展生态林业民生林业，增加生态资源总量，提升生态系统功能，支撑经济社会可持续发展，是我国林业的核心任务。

当前，林业改革发展中有一些重点、热点、难点问题和薄弱环节，需要我们高度重视并认真研究解决。

（一）关于严守生态保护红线问题。

去年，我们根据国务院赋予的职责在自然生态系统中率先划定了森林、湿地、沙区植被、物种保护4条生态红线。

下一步，要把划定的红线落实到省、市、县，落实到地图上、地块上，并向社会公布，接受社会监督。

同时，要制定最严格的生态保护红线管制原则和管理办法。

对具有法律保障的森林、自然保护区、野生动植物、沙区植被红线，要加大执法力度，严格依法管理，坚决守住底线。

目前，全国省级林地保护利用规划已经批复实施，2900多个县级规划也已经基本完成编制和批复工作，要抓紧批复其余的263个县级规划，全面强化林地用途管制。

对湿地保护红线，要加快地方立法，推进国家湿地保护条例立法进程，尽快做到有法可依。

（二）关于干旱半干旱地区造林问题。

全国近6亿亩宜林地中，67%分布在干旱、半干旱地区，这是今后我国造林绿化的重点难点地区，增加森林面积仍然是这些地方的主要任务。

要认真总结推广干旱、半干旱地区造林绿化的成功经验，确保造一片活一片成林一片，今年适当时候要召开专门会议进行部署。

同时，对全国8.4亿亩灌木林地要加大封育保护和飞播造林力度，有条件的可补植补造，增加目的树种。

对1亿亩未成林地要加强经营管护，确保成林。

对6000万亩疏林地要进行补植补造，培育目的树种，确保转化成森林。

对平原地区1亿多亩隙地要充分利用，加强农田、道路、河渠和村庄绿化。

要坚持封育结合，注重利用自然修复功能，科学恢复森林植被。

除地势平坦的商品林地和林农间作外，禁止全垦整地，避免造林时造成新的水土流失。

　　（三）关于森林经营问题。

科学合理的森林经营措施是加快培育健康稳定森林生态系统的必由之路。

德国通过100多年的近自然森林经营，平均每公顷森林蓄积量高达320立方米，用仅占我国6%的森林面积，实现了相当于我国60%的林业产值。

我国有16亿亩中幼林，是提高森林质量的潜力所在，只要长期坚持科学经营，完全能够达到林业发达国家的经营水平。

各地特别是南方地区要科学制定长期森林经营规划和具体经营方案，确定森林经营目标，逐步推行以森林培育为目的的采伐方式。

要制修订不同树种林种的森林经营技术规程和检查验收办法，将森林经营纳入制度化、科学化轨道。

　　（四）关于实施生态修复工程问题。

改革开放以来，特别是1998年以来，我国实施了一系列重大生态修复工程，对改善生态改善民生发挥了重大作用。

今年，国家将启动新一轮退耕还林，开展退耕还湿、重金属污染耕地治理及退化防护林改造试点。

在实施生态修复工程中，要把发展生态林业与民生林业有机结合起来，以改善生态推动民生改善，以改善民生促进生态改善。

要进一步加强生态修复工程制度建设，实行生态修复工程精细化管理，修订完善造林、抚育和更新规程，健全各项标准和绩效评价体系，使每项生态修复工程都有科学的指标体系。

　　（五）关于森林防火问题。

森林防火不仅事关森林资源和人民生命财产安全，而且事关林区社会和谐稳定，始终是林业工作的重中之重，也是党中央、国务院高度重视和全社会普遍关注的重点问题。

1月9日上午，汪洋副总理专门视察了武警森林部队，对加强森林防火工作提出了明确要求。

各级林业部门要认真贯彻落实，切实把森林防火工作摆到更加突出的重要位置，全面落实森林防火行政首长负责制，做到主要领导亲自抓、分管领导重点抓、责任部门全力抓。

要认真实施《全国森林防火中长期发展规划》，继续加强森林防火物资储备库、林区防火道路等条件能力建设。

要加强森林防火队伍建设，充分发挥武警森林部队防火突击队、专业队作用。

要完善森林防火应急预案，加强隐患排查，严格火源管控，科学扑救火灾，最大限度减少火灾发生和灾害损失。

　　（六）关于发展绿色富民产业问题。

我国林业产业总产值已由2002年的4634亿元