苏州市公共场所禁止吸烟管理办法模板文档格式.docx

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建议主要改进和完善以下5个方面问题：

一是转变发展理念；

二是调整管理机构；

三是创新管理模式；

四是提升立法等级；

五十是细化管理规范。

一、引言

烟草对人类健康所造成的危害已成为当前世界所面临共同的主要公共卫生问题，是人类健康的一大“公害”，全球每年因吸烟死亡的人数高达600万人（超过因患艾滋病、结核、疟疾导致的死亡人数之和），其中，吸烟者死亡约540万人。

中国吸烟人群逾3亿，另有约7.4亿人遭受二手烟危害；

每年因吸烟相关疾病死亡人数超100万，如不控制，至2050年，每年死亡人数将突破300万。

烟草危害不仅造成微观环境的污染、人体健康的危害，还为后期各种疾病带来高昂的医药费用，烟草行业由原来的纳税大户变为社会负资产已经得到专家们的认可。

造成烟草社会危害最大的是公共场所吸烟。

公共场所是指供公众从事工作、学习、经济、文化、社交、娱乐、体育、观光、旅游、医疗、托养、休息和满足部分生活需求所使用的一切公用建筑物、场所及其设施的总称，是人们日常生活中不可或缺的重要组成部分，也是反映一个国家、地区和民族物质条件和精神文明的主要窗口。

根据地域、暴露、属性及功能不同，公共场所一般又可分为城市与农村公共场所，室内与室外公共场所，营利和非营利公共场所以及各种功能性的公共场所，如：

商场、超市、宾馆、医院、学校等。

它们卫生学的共同特点是：

人员集中，空间狭小，接触频繁，流动性大，空气浑浊；

设备物品重复使用，易污染；

健康与非健康个体混杂，易造成疾病特别是传染病的传播。

其环境的卫生质量与整体人群的健康水平关系极其密切。

苏州市公共场所的主要特征表现为“五个性”：

第一、差异性：

由于我国幅员辽阔，城乡经济社会发展不同，城市外来人员众多，即使在同一地区由于不同阶层人群的经济收入、消费需求、生活方式与风俗习惯也各不相同，因此各种公共场所的档次也有很大的差异性，如：

既有路边小吃店，也有五星级宾馆；

既有单纯理发店，也有高档美容美发厅等。

第二、向心性：

公共场所分布的密度和档次总体呈向心性分布，从边缘农村→普通乡镇→中心镇→县级市城市→中心城市，从数量递增，档次提升，管理强化的角度来看，呈现向心性发布态势。

第三、递增性：

改革开放以来，特别是进入新世纪后，我市各种公共场所的总体数量、分布、类别、档次呈现逐年上升趋势，目前全市总数有近两万家。

第四、多元性：

有别于传统的饭店、歌舞厅、影院、商店，现代的公共场所已发展为五星级酒店，商场超市，商务会馆，期货证券，美容美发，健身场馆，娱乐城，棋牌室、茶馆、会馆等等。

第五、参与性：

随着人们生活水平的提高、生活质量的提升以及大量外来流动人员的增加和对精神文化生活的需求提高，公共场所的平均人流量大幅增加。

这既体现了我市经济社会发展，也反映了精神文明，法制建设和城市管理水平。

但不可否认的是在公共场所快速扩张，人员集聚增加的情况下，对进一步加强公共场所卫生管理，特别是控制烟草危害，改变烟民多年来的生活习惯和个人嗜好具有较大的困难。

为创建国家卫生城市，提升公共场所管理水平，保护市民健康，市政府于1993年制定颁发了《苏州市区公共场所禁止吸烟的几项规定》（以下简称：

规定），苏州市卫生局、苏州市爱卫办根据此规定，通过各种途径与方法，狠抓公共场所烟草危害管理工作，推动并促进公共场所整体卫生管理工作再上新台阶，为我市创建国家卫生城市群做出了积极而重大的贡献。

苏州不仅将城市发展和定位在国家卫生城市，更致力于将其打造成一个集生态、旅游、休闲、金融、餐饮、会展、现代工业、现代商业、现代服务业等融为一体的长三角乃至全国核心的文明城市、健康城市、旅游和园林城市。

它得益于作为国家卫生城市群及WHO授予的健康城市创建与促进发展的理念与管理思路，控制公共场所烟草危害，推动城乡公共场所卫生管理，巩固和发展了国家卫生城市群和WHO亚太区健康城市联盟授予的“杰出健康城市”成果，进一步做好、做大、做强现代服务业，促进经济社会快速发展的同时，其社会的“绿色、生态、健康、文明”效益不断显现，不仅成为苏州城市管理的新亮点，而且更是体现苏州坚持“以人为本”，“幸福民生，科学和谐”发展新理念的一道亮丽风景线。

苏州不仅是贯彻《世界卫生组织烟草控制框架公约》（WorldHealthOrganizationFrameworkConventiononTobaccoControl（WHOFCTC））（以下中文简称：

公约）的典范，更是具体落实的楷模。

早在上世纪九十年代初，苏州的单位行业爱国卫生管理和创建文明城市和卫生城市工作就取得了重大阶段性成果，为规范和提升我市爱国卫生，特别是公共场所的卫生管理，为促进经济社会快速发展保驾护航，为招商引资、休闲娱乐、商务活动的提供了最佳环境。

苏州市政府采用“成熟的举措以立法确立”为指导思想，于1993年12月30日制定并出台了《苏州市区公共场所禁止吸烟的几项规定》。

1997年4月12日，苏州市人民政府以《规定》为基础修改并通过了《苏州市公共场所禁止吸烟管理办法》（以下简称《办法》），并于1997年4月12日开始施行。

苏州市政府在此转型升级阶段，适时地开展对《办法》立法后评估工作，通过立法及时调整公共场所卫生管理和健康城市建设重心与依法管理模式，无疑十分有助于苏州城市建设、经营、管理的后续快速发展。

与此同时，对《办法》进行立法后评估也是按照苏州市人民政府的统一部署，遵循2012年3月1日正式施行的《苏州市规章立法后评估办法》（以下简称《评估办法》）的结果。

《评估办法》第七条第一款第

（一）项规定，“事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的……”应当进行立法后评估。

作为《评估办法》实施后的首批评估活动，《办法》的立法后评估无疑对苏州市政府规章立法后评估工作的全面开展具有一定的示范效应，尤其是对卫生行政部门具有较大的借鉴意义。

就本次苏州市立法后评估活动而言，主要在于实现以下四个方面的目的：

首先，基于文本评估查清并解决《办法》本身存在的问题，提升立法品质以更好地服务于苏州城市建设、经营和管理；

其次，通过绩效评估整理《办法》实施过程中暴露的问题，据此提出补救方案以清除全市公共场所禁烟管理工作后续发展的各项障碍；

再次，通过评估活动全面收集各方意见，完善立法内容，进一步增强立法的可接受性；

最后，针对评估过程发现的全市公共场所禁止吸烟等卫生管理后续工作所面临的各项问题与挑战，提出有针对性的防范化解方案，从而真正实现全市公共场所禁止吸烟的科学、规范、有序、有效管理。

二、评估工作概况

（一）评估启动阶段

1.评估启动的背景说明

本次评估工作直接受苏州市卫生局的领导。

为了统筹协调评估工作，苏州市卫生局专门成立了《办法》立法后评估工作领导小组，具体的评估活动由市卫生局分管苏州市公共场所禁止吸烟的苏州市爱国卫生和健康促进委员会办公室（以下简称“爱健办”）与负责全市公共场所卫生监督执法工作的苏州市卫生监督所组织实施。

这样的评估工作体制安排不仅符合《评估办法》第五条“规章确定的行政主管部门是规章立法后评估的实施机关”的规定，而且充分考虑了多年来苏州市卫生局全权委托苏州市卫生监督所全权负责我市公共场所日常卫生管理与监督的实际情况。

苏州市卫生局对本次评估工作的具体要求主要有两点：

一是根据《评估办法》的要求形成针对《办法》的评估报告；

二是通过《办法》评估这一契机回顾与反思苏州市公共场所禁止吸烟的日常监督管理工作取得的实际效果和经验，找出存在的问题及其原因，并提出相应的对策建议。

为了有效地保证后评估结论的客观性、公正性、专业性和准确性，苏州市卫生局爱健办根据《评估办法》第六条的规定，即“评估实施机关可以根据需要，将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会（商会）、社会中介机构等单位进行”，将此次评估工作的有关事宜委托苏州市基层卫生协会进行，苏州市卫生局还专门下发了（苏卫政法〔2012〕11号）文件，苏州市基层卫生协会专门成立了后评估课题组，课题组组长、副组长分别由苏州市基层卫生协会名誉会长，博士研究生张月林，苏州市基层卫生协会会长，硕士研究生卜秋担任，其成员有苏州市基层卫生协会生物防制分会会长，硕士研究生谢剑峰，苏州市基层卫生协会生物防制分会副会长兼秘书长孙杨帆、苏州市爱健办科员刘俊宾、苏州市卫生监督所四科科长王健，苏州市基层卫生协会副会长兼秘书长刘广德等人员全程参与后评估调研、报告撰写及论证工作。

2.评估启动的准备工作

在评估启动阶段，苏州市卫生局、苏州市爱健办及受托单位——苏州市基层卫生协会立法后评估课题组于2012年5－6月初主要开展了以下准备工作：

（1）苏州市爱健办根据苏州市卫生局领导的意见，与相关专业机构接洽，商谈《办法》评估工作的委托事宜；

（2）苏州市爱健办在其官方网站发布评估公告，并征求下属单位及公众意见；

（3）苏州市爱健办与受托方拟定评估工作的具体计划；

（4）苏州市基层卫生协会立法后评估课题组召开内部工作会议，学习《办法》，研讨《办法》本身存在的问题，并形成有关调查问卷设计的初步方案。

（二）评估实施阶段

1.评估实施的内容说明

根据《评估办法》第十一条规定，规章立法后评估主要依据“合法性、合理性、协调性、可操作性、立法技术性和绩效性”六项标准进行，结合《办法》的规范内容，本次评估活动的内容主要围绕以下六个方面展开：

第一，合法性评估。

主要通过检读法律文本的方式查明作为地方政府规章的《办法》的制定与出台是否符合《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定的立法原则，制定主体是否具备相应的立法职权，制定程序是否遵循《规章制定程序条例》的要求；

《办法》中的管理规范是否符合我国政府承诺，全国人大批准的《国际公约》，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法法》）、《公共场所卫生管理条例》（以下简称《公卫管理条例》）、《公共场所卫生管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）、《江苏省<

公共场所卫生管理条例>

实施办法》（以下简称《省办法》）等国内外相关上位法规范。

第二，合理性评估。

主要通过文本分析与实证调研的方式评估《办法》中的法律规范是否体现了公平、公正原则，《办法》在“管理与执法主体”、“公共场所界定”、“禁烟措施”和“经济处罚”方面规定的管理措施、规范的违法行为是否准确、必要，以及是否确有发生，《办法》中设定的处罚规则、额度是否与违法行为的事实、情节以及社会危害程度相当，是否超越上位法。

第三，协调性评估。

主要通过法律文本的对比分析来评判《办法》中的相关规定是否与同位阶的法律规范或配套的规范性文件以及国家政策相衔接，《办法》中要求建立的管理制度是否完备且相互衔接。

例如，《办法》中的公共场所范围与《公共场所卫生管理条例》

及国家近期宣布取消卫生许可的公共场所项目，如公园、体育场馆、公共交通工具是否保持一致，《办法》还规定了弹性较大的政府认可的其他单位等是否符合上位法。

处罚规定是否符合《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《集中处罚试行办法》）的相关规定，《办法》中罚款500－1000元的处罚规定与额度与上位法《中华人民共和国消防法》、《公共场所卫生管理条例》及其实施细则是否相符合。

第四，可操作性评估。

主要从文义逻辑上观察推敲《办法》中的条文规定是否具有可操作性，从执法经验上检验《办法》中规定的各项管理职责是否可行，各项管理措施的操作成本是否合理，从利益相关者方面了解《办法》中规定的管理程序是否正当、科学、简便。

第五，技术性评估。

通过对《办法》整体文本的检读来评判《办法》的用语、表述是否规范，措辞、条文间的逻辑性是否严密；

通过《办法》的实施情况评判现行条文的表述是否影响了规章的正确、有效实施。

第六，绩效性评估。

通过各类座谈会、现场实地调研获取的情况及调查表的统计数据评判《办法》中的各项管理制度是否落实以及预期的立法目的是否实现。

除了上述标准之外，还应评估《办法》是否具有回应性。

立法的回应性也可称作“适应性”，是对立法内容稳定性方面的要求。

如果某项立法的回应程度高、适应能力强，那就意味着该项立法不仅能够在制定之初的背景下施行，而且还能随着客观情境的变化继续得到适用。

据此，对《办法》进行立法后评估固然需要查明立法本身存在的问题、检验规章具体的实施效果，但为了进一步增强立法工作的前瞻性和涵摄性，还应就《办法》对全市公共场所禁烟管理发展的现实回应性作出评估。

2.评估实施的方法说明

为了保证评估结论的真实、准确和有效性，此次评估活动综合运用了以下四种评估方法：

（1）召开系列座谈会。

在评估过程中，为了全面获取第一手信息资料，市卫生局、市爱健办多方协调，促成并妥善安排评估工作组分别与苏州市卫生监督所、苏州市疾病控制中心、苏州市健康教育所、各市区爱健办、市政府相关部门、市区医疗卫生机构、市区雅都大酒店、苏州会议中心及昆山市的医院、路边饭店、宾馆、歌舞厅等休闲娱乐场所、昆山周市、吴中龙西社区负责人和居民进行了9次座谈，充分沟通了《办法》的出台背景和施行状况、当前公共场所禁烟存在的问题和未来面临的挑战、公共场所管理者、经营者、烟民、非烟民等相关者的利益与工作诉求、全市公共场所禁止吸烟管理和发展状况。

这些第一手信息的获取，为评估结论的形成奠定了坚实基础。

（2）实地调研。

本次评估的实地调研活动具体分为三步：

第一步是苏州市管理层面了解全市公共场所卫生管理的基本概况。

为了掌握全市公共场所的基本总体概况，苏州市卫生局评估组与苏州市卫生监督所领导、办公室、公共场所卫生监督科（四科），苏州市统计局等部门和相关单位进行了座谈交流，初步掌握公共场所管理状况以及卫生监督执法状况。

第二步是通过苏州市疾病控制中心、苏州市健康教育所、市立医院呼吸科、肿瘤科等单位了解全市社会人群对烟草的依赖性、分布结构、健康危害、相关疾病发病概率、死亡率与位次，吸烟对市民健康促进的总体发展趋势的影响，对相关情况进行了实地调研和专业性分析、交流与探讨，并对市政府机关控烟与苏大附一院这两个“行政机关与业务机构”最高权威机构控烟情况作为特例进行剖析研究。

第三步是了解我市基层公共场所禁止吸烟的自身管理状况。

为了掌握和了解全市城乡公共场所禁止吸烟实际执行和真实管理情况，市卫生局评估组除开展大量的显性实地调研外，还在不同地区、不同场所、不同时间，如：

在客人用餐、休闲娱乐等高峰时间段开展了现场隐形调研。

（3）问卷调查。

根据全市公共场所类型、结构、数量、分布与管理的实际情况，苏州市卫生局评估组针对不同层面的相关人员，如：

社区居民、公共场所活动参与者、公共场所法定代表人及经营管理者、卫生行政主管部门与卫生监督执法人员五大人群分别开展了问卷调查，并在城市、城郊、乡村三个不同地域公共场所发放问卷调查表1100份，实际收回有效调查表815份，有效回收率74.09％。

其中，社区居民发放500份，有效回收368份，有效回收率73.6％；

参与公共场所活动人员发放300份，有效回收189份，有效回收率63.0％；

业主及经营管理者共发放200份，有效回收165份，有效回收率82.5％；

监督管理者发放100份，有效回收93份，有效回收率93.0％。

调查人员中年龄构成：

25岁以下占8.6%，25-40岁占35.9%，41-60岁占34.2%，60岁以上占21.3%。

女性：

42.4％、男性57.6％。

职业结构构成：

公务员占3.8%，企事业单位人员占18.3%，公共场所业主及工作人员占7.3%，自由职业者占8.7%，退休人员占35.2%，家庭主妇占5.7%，学生占3.6%，其他人员占17.4%。

对公共场所禁烟认可度，同意48.74％，反对42.34％，未表态8.92％。

吸烟者的烟龄结构：

＜5年28.7%，5-10年32.1%，＞10年占39.2%。

烟草对健康危害性认识：

知道占75.2%，不知道15.6%，未表态9.2％。

（4）资料调查。

通过对苏州市统计局，苏州市卫生局、苏州市卫生监督所等相关部门和单位的统计年鉴、数据报表、工作总结、年度报告等途径了解到苏州市目前共有卫生监督机构13个，其中：

市区8个，县市5个。

镇级派出机构61个；

监督执法人员650人，其中：

市区305人，占46.92％，县市165人，占25.41％，镇180人，占27.67％。

在总人数中，负责（兼）公共场所卫生管理161人，占总数比24.77％，其中：

市区75人，占24.59％。

2011年财政补助经费约7500万元，占总支出100％，卫生监督执法设备配套率100％，设备使用完好率100％。

全市公共场所总数已达18701个，其中：

市区6100个，县市5500个，镇3500个，行政村（社区）3601个。

在总数中：

娱乐型4380个，休闲型2505个，购物型885个，办公型2034个，文教型1165个，医疗型2675个，福利型549个，交通型15个，餐住型543个，其它园林及小型餐饮等3950个，中小型公共场所日均活动人数约35人次，日均活动时间在14小时左右。

2011年来，全市公共场所禁烟监督执法共25670批次，出动执法人员26442人次，执法涵盖9大类型公共场所，公共场所禁烟执法行业覆盖率95％，共执法45865户次，占应监督执法总数的245.25％，平均每个点每年监督执法2.45次。

2011年共立案处罚245户，占公共场所总数1.31％。

主要处理形式：

（1）执法教育：

143个单位，占处理总数58.37％；

（2）警告：

63个单位，占处罚总数25.71％；

（3）限期整改：

39个单位，占处罚总数15.92％；

（4）经济处罚：

个人及单位0；

停业整顿：

0。

3.评估实施的工作说明

此次评估活动的具体工作主要围绕以下三个主题展开（详细工作流程参见表一）：

第一，我市公共场所禁止吸烟发展和管理状况。

公共场所禁止吸烟发展状况和管理状况是形成本次评估报告的基础性素材。

除了通过公共场所的实地调研获取最为直观的评估信息外，评估活动选择从苏州市及各县级市（区）卫生局、爱健办、卫生监督所、疾病控制中心、健康教育所、苏州三级医院（呼吸、肿瘤、心血管科）获取信息，理由是：

首先，《办法》确立的是以市、县（市、区）卫生局、爱健办、卫生监督所为核心的管理体制。

因此，我们通过与作为主管部门的市卫生局、市爱健办、市卫生监督所等部门及单位进行座谈、交流与分析就能较为全面地获悉《办法》实施的现状及未来公共场所卫生管理在建设国家文明城市、健康城市、健康单位中的方向、目标与重要性，通过与作为一线执法人员的市、县（市、区）卫生监督人员交流就能获悉苏州市公共场所禁止吸烟目前具体监督管理所面临的具体困难及问题的根本原因。

其次，通过公安、统计、教育、卫生等相关部门的座谈，了解相关法律法规的边际效应及协同效应，部门对社会控烟尤其是公共场所禁烟等相关监督管理的共性问题与经验。

再次是通过科协、学会、协会、商会等社团组织了解在卫生等行业管理、行业自律方面的理念、思路、做法与经验，如：

无烟机关、无烟学校、无烟医院、无烟商场、无烟超市、无烟宾馆等等。

第二，利益相关者的诉求。

吸收相关人员的利益诉求不仅是一个规范的评估项目中所必备的活动环节，还是确保一个真实而全面的评估结论的关键性举措。

本次评估活动中网罗了城乡市民、经营管理者和外来流动人员这三方主体的烟民和非烟民的利益诉求，不仅是出于人群关系的考虑，而且还是基于苏州市是一个集“开放、商务、旅游、休闲、会展、消费、餐饮等”为一体的综合性社会经济发展定位的思考。

第三，社会全面控烟工作的实施进展情况。

社会控烟工作是公共场所禁烟工作的源头和基础，社会控烟工作不到位，公共场所禁烟工作就难以执行，所以对社会控烟工作的源头治理，降低烟草、尤其是低劣烟草产品消费量，减少社会烟民总人数、下降社会吸烟者的平均烟龄、日均吸烟量，是分析判断未来苏州市公共场所禁止吸烟效果的重要风向标和依据，因此不能唯公共场所而公共场所，唯禁烟而禁烟，必须从全社会角度开展控烟和文明建设、从健康促进的高度和广度来开展《办法》前的预防和管理，才能收到《办法》监督管理的事半功倍的效果。

我们与市、县（市、区）爱健办、健康教育所、医院、疾病控制中心、宣传单位等业务系统进行了详细座谈、交流、分析，并参考、阅读和使用了他们有参考价值的调查数据和学术报告，认真听取专家学者的意见，尤其是对问题查找、原因分析、对策建议和未来的分析预测的判断提供了科学而有价值的参考依据。

表一：

《苏州市公共场所禁止吸烟管理办法》立法后评估

实施阶段工作安排

主题

时间

内容

与市主管部门座谈

2012-6-5

与市卫生局、市爱健办人员座谈了解《办法》颁布实施15年以来的总体贯彻落实情况，主要效果、具体问题、相关措施

与相关行业协会、社团座谈

2012-6-7

了解相关行业管理与《办法》的具体执行的匹配与协同效果。

与卫生监督执法部门座谈

2012-6-9

与卫生执法人员座谈了解《办法》现实客观实施情况与具体执法状况

与市疾控中心座谈

2012-6-12

通过与市疾病预防控制中心座谈，了解我市疾病发生发展，特别是相关慢病与吸烟的相关性。

与市健康教育所座谈

2012-6-15

通过与市健康教育所交流座谈，了解我市居民群众总体健康水平、影响因素，烟草危害与现状。

与市、县（市、区）爱健办座谈

2012-6-20

与县（市、区）卫生局、市爱健办人员座谈了解《办法》在城乡贯彻情况，问题、措施、效果

与公共场所业主座谈

2012-6-22

与公共场所业主座谈，了解公共场所贯彻《办法》真实情况，问题、原因、对策。

与公共场所顾客交流

2012-6-26

与公共场所人员（顾客）交谈了解发生在公共场所吸烟原因，避免和控制的有效措施。

与城乡社区居民座谈

2012-6-29

与城乡社区居民座谈交流公共场所禁止吸烟的现状、问题、原因及解