四川公共租赁住房保障发展研究报告Word下载.docx

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由此，势必也给城镇住房保障包括公共租赁住房保障发展提出了要求。

2.住房资源配置方式转变背景与要求

长期以来，四川房地产产业及市场发展情况，总体处于健康状态。

据我们的相关测算，多年来，除成都和西昌市等城市的房价收入比，一直处于8～9倍外，其他城镇的房价收入比一般在6倍左右，有的甚至更低，即基本处于合理区间之内。

与此同时，经过多年来的房地产增量增长，目前四川房地产业基本已开始向存量调整阶段过渡，其中，大量旧城、棚户区、危旧房和城中村等的改造，进入了一个关键的发展阶段。

这些都直接预示和推动着房地产业发展和住房资源配置方式的转变。

未来高端住房消费，必将进一步由市场来加以满足，而其中低端住房消费，则可能部分由（政府和社会共同合作的）住房保障来加以支持与满足。

诸如此类的原因，也对发展公共租赁住房提出了要求。

3.城乡统筹协调发展背景与要求

四川属于西部内陆地区的传统农业和人口大省，在城镇化发展中坚持统筹城乡发展，以建设成都国家级统筹城乡综合配套改革试验区为突破口，四川统筹城乡协调发展已取得了显著的成效，由此更带来了相关制度和生产生活方式等的转变，而公共租赁住房保障制度及方式正好是重要的转变路径及方式之一。

其不仅有利于社会管理转型转轨，也可充分发挥“安全网”、“稳定器”的作用。

因之，大有必要让越来越多的包括外来（尤其是来自农村的）务工人员在内的中低收入住房困难群体享受到改革与发展的成果，解决其基本的“食、住”问题，使其同样享受到公共租赁住房保障政策。

由此，这也更直接对公共租赁住房保障的产生与发展提出了要求。

（二）前期发展的简况

1.最初的探索

事实上，四川公共租赁住房保障的兴起，完全可以追溯到2010年建保〔2010〕87号文等公共租赁住房相关政策正式出台以前。

当时，自国发〔2007〕24号文，即《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，出台以后，四川成都等二、三线城市，在此前廉租住房和经济适用住房保障的基础上，针对产业专业技术人员和高级专业人士，实施了“高级员工公寓”等政策援助；

针对创业中的大学毕业生，实施了“大学毕业生公寓”等政策援助；

针对农民工实施了“农民工宿舍”、（剩余及闲置中的）“新房工程”（用房）和新农村建设居住点住房等政策援助；

针对“夹心层”无保障群体，实施了“租赁型经济适用住房”等政策援助。

诸如此类的政策援助及实践探索，实际便是四川公共租赁住房保障的最初原形，更是其以后发展的基础。

2.总体初期发展状况

总体上看，四川城镇住房保障包括公共租赁住房保障发展的历程基本与全国同步，但各地（各二、三、四线城市）却明显存在较大的差异。

这种差异主要表现在：

虽全省所有城镇（尤其是县以上城市）都实行了廉租住房保障政策，但只有在一些经济发展速度较快和商品房价格增长较快、地方财力较雄厚与住房保障需求较旺盛的二线（或部分三线）城市，才实施了公共租赁住房和经济适用住房保障政策，首位城市成都市还推行了限价商品住房保障政策。

按照中央和国家的总体要求与部署，在公共租赁住房保障相关政策和各地“十一五”“十二五”城镇住房保障规划及年度计划指引下，自“十一五”中后期以来，全川逐步加大了城镇保障性住房尤其是公共租赁住房的建设力度。

截至2015年，全省共改造危旧房、棚户区和建设保障性住房约232万套（户），而到2016年底或2017年初还将另增加完成3万余套（户）公共租赁住房。

其中，“十二五”期间完成公共租赁住房173.7万套（户），使21%的人口受益。

而另据规划，“十三五”期末全省住房保障覆盖率将达到25%。

同时，自2013年开展“农民工住房保障行动”以来，全省共向农民工提供公共租赁住房6万余套，使近20万农民工得到了基本住房保障。

二进一步发展的相关因素分析

（一）主要优势

1.四川经济实力和财政能力持续增强

“十一五”以来，四川全省地区生产总值增长速度一直保持在12%以上，生产总值及其增速一直位列全国前10位。

同时，近年来全省产业结构已明显改善，第一产业比重基本减缩至14%左右，第二产业已占据半壁江山，第三产业也稳占1/3。

另外，全省公有制与非公有制经济竞相发展，非公有制经济已成为四川经济发展的重要支柱。

由此，长时期的稳定发展为地方积累了较为雄实的公共财政收入，并且在中央倾斜政策的支持下，全川每年还获得了中央和省级较为稳定的住房保障补助资金。

2.保障性住房建设及运营经验日渐丰富

十余年来，四川以政府投入和直接管理廉租住房为重点，逐步加快了城镇住房保障体系建设的步伐。

全川各地在这一过程中，努力拓展建设资金渠道、加强与规范工程建设质量监管、改善保障准入和公平分配管理体系、完善房屋入住长效管理体制，以及规范管理流程等。

由此，形成了良好的城镇住房保障格局，并积累了丰富的建设及运营经验。

特别是廉租住房保障从资金筹集到建设工程质量管理，再到房屋建成后的分配与运营管理等，与公共租赁住房所需要的建设管理体制非常接近，而廉租住房保障的这些经验为廉租住房与公共租赁住房保障并轨运行后的管理提供了参考和借鉴。

除以上优势之外，在房屋建设与管理方面，四川亦拥有较大的优势。

例如，建筑规划设计、施工、安全质量管理等十分成熟规范；

又如，建材（包括水泥、商品、混凝土、墙体材料等）行业一直保持平稳发展；

再如，近年来，省地、节能、环保建筑技术也逐步在四川得到运用……这些都将十分利于公共租赁住房及其供应体系的建设。

（二）主要劣势

1.建设用地落实难度很大

四川本身便是人多地少的省份，尤其在二、三线城市，土地资源配置难度更大。

从实际情况看，全省大部分城镇，土地资源的稀缺与住房建设的速度已开始形成不协调的发展态势，并带来了房价的普遍上涨，而住房价格的高涨又使城镇居民相对于农村居民购买压力更大。

尽管国家制定了保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地供应量不得低于住房用地供应总量的70%等相关政策要求，但从实际情况看，要使保障性住房用地指标落实到具体地块，的确存在一定或较高的难度。

2.公共租赁住房新建方式面临调整

目前公共租赁住房房源大体有：

新建、改建、收购、在市场长期租赁等。

但从四川的相关条件来看，房地产市场发育并不充分，市场住宅存量总体及结构都存在一定问题与不足，故公共租赁住房房源就不得不主要依靠新建方式。

不过，公共租赁住房新建的方式也将面临新的调整。

其原因主要在于，一是一些地方已建好的公共租赁住房已出现了一定的空置现象；

二是在房地产“去库存”和国家要求2016年各地不再新建公共租赁住房等背景下，住房保障政策思路业已有所调整；

三是危旧房棚户区改造也将大大减轻城镇住房保障的压力，并带来公共租赁住房供应结构及方式的改变。

例如，按照四川住建厅制定的全省2013～2020年危旧房棚户区改造规划，将改造危旧房棚户区170万户，其中，2016～2020年计划改造83.5万户。

这一改造过程，必将解决相当部分潜在住房保障需求，从而可间接起到减轻城镇住房保障压力的作用。

除此之外，目前一些地方保障性住房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用了不合格的建筑材料。

诸如类似的情况，实际都反映出目前公共租赁住房工程管理水平和施工队伍素质相对较低，这就又折射出了另一隐忧，要确保公共租赁住房项目的质量安全，不仅任务繁重，而且难度很高。

（三）重要机会

近年来，国家高度重视城镇住房保障民生工程和发展工程建设，不仅进一步完善了政策支持体系，更突出了对西部省区的倾斜扶持，加大了中央财政的补助力度，国务院各相关部委也分别出台了支持公共租赁住房等保障性住房建设的政策。

尤其是，2016年6月国务院办公厅出台了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，指明了未来城镇住房制度的发展方向，并奠定了公共租赁住房保障发展的广泛而坚实的基础。

与此同时，当前四川正处于工业化、城镇化的加速期，这也是全面建成小康社会的关键期。

同时，四川经济社会发展又进入了一个难得的战略机遇期和发展新阶段。

这是因为，在当前新一轮西部大开发战略加快推进的同时，东部沿海地区向中西部地区的产业转移也明显加快；

作为全国重要的能源资源和工业产品生产基地之一，四川资源优势和后发优势逐渐显现并扩大；

国家将进一步加大对四川的支持力度，对民生、基础设施、特色产业等重点领域的投资有望大幅增加。

由此，必将给四川公共租赁住房保障发展提供难得的机遇。

（四）主要挑战

目前，全省各地廉租住房和公共租赁住房已基本实现并轨运行，但在并轨运行中实际存在大量技术和管理挑战。

例如，各相关重要环节要统一的挑战，其中，最主要的统一包括：

一是房源建设和筹集的统一，具体包含申报建设计划、统筹资金来源和土地供应、建设标准及规范、筹集渠道四大统一；

二是申请受理渠道的统一，具体包含申请受理和审核流程规范统一；

三是配租管理的统一，具体包含保障对象分类及甄别、配租轮候、租赁补贴或租补分离等具体事宜及规定；

四是后期租赁及房屋使用管理的统一。

诸如此类的统一，实际是一个复杂的改革及整合过程，其中，既面临制度和体制等障碍，又涉及众有管理等技术措施难题。

又如，“并轨”中的房屋面积标准确立、建设资金的来源和使用、准入受理审核、租赁和租金管理，以及保障资格复审等，都面临着各种各样的矛盾、冲突及取舍、调整和规范问题。

此外，尽管国家相关政策已奠定了未来公共租赁住房发展的广泛而坚实的基础，但实际上，无论是住房租赁相关税费的征收，还是企业开展住房租赁业务、改建租赁住房等，都存在种种不确定性和面临各种挑战。

三进一步发展的路径选择

（一）目标选择及确立

1.内涵上的目标

在内涵上，四川公共租赁住房保障进一步发展的目标仍然与我国住房保障发展的目标完全一致，即都是保障那些没有能力通过市场方式解决住房问题的群体及个体实现“住有所居”——基本居住。

2.外延上的目标

在外延上，主要分为近期和远期的具体目标及任务。

在四川公共租赁住房保障发展“近期”阶段，其主要目标及任务是：

解决住房供需矛盾（“供不应求”），大力增加公共租赁住房保障供应；

而“远期”阶段的主要目标及任务则是，把控好增量，主要运管和维护好存量公共租赁住房，并尽可能地调整好部分存量公共租赁住房用途（主指“租售”）。

3.目标的具体化

本报告所指的“近期”，主要指的是“十二五”末期至“十三五”初期的公共租赁住房建设与发展时期。

这一时期仍主要是建设时期，但已陆续进入对房屋的运管和维护时期，故其实质是公共租赁住房保障起步后的过渡时期。

在这一过渡时期，明显应有如下几大具体目标及任务。

（1）进一步地规范与优化公共租赁住房建设，使之完全步入常规常态化的发展轨道，增加与保障公共租赁住房（实物）供给及配置总量，尽可能满足保障需求。

（2）广泛深入地探索、规范与完善公共租赁住房运营及维护体系，提高公共租赁住房利用率，在满足保障总量需求的同时，尽可能地调整与满足好其结构性需求。

（3）强化公共租赁住房（前期）建设与（后期）运营管理的联系，形成更好的“适销对路”产品，尽可能促进与保持公共租赁住房的供求均衡，增加有效供给，满足有效需求。

本报告所指的“远期”，主要指的是“十三五”后期，尤其是党的十九大后的公共租赁住房建设与发展时期。

这一时期，公共租赁住房基本已完成从大规模建设到整体运营、从增量到存量调整的过渡，并正式进入正规及常态化的公共租赁住房运营管理阶段。

该阶段的主要目标应是：

与国际接轨，建立起完善的、以市场为主导、政府和社会共同合作的公共租赁住房保障体系，在做好公共租赁住房存量配置及调整管理的同时，掌控好其增量的配置及节奏，并构建正常而良好的政府、企业、个人（包括保障对象在内）责任、义务、利益关系体系。

另外，未来近远期的目标及任务，都应尽量保持与追求公共租赁住房保障发展的均衡性，尤其应当避免公共租赁住房的过度供应及配置，并逐步通过市场化程度较高的“补人头”、“租赁补贴”和“租转售”等途径及方式，充分利用与协调好房地产市场空间及资源。

（二）理想与现实路径

1.公共租赁住房的基本定位

四川公共租赁住房性质定位应是，有政府政策支持、由政府和企业（主指用工企业及单位）建设或筹集，主要面向城镇中低及以下收入住房困难家庭或成员，并逐步扩展至引进人才、来川务工人员、本省新就业职工等特殊群体，解决其住房困难的租赁型保障房。

其制度定位应是，为了解决上述特殊群体的短期或阶段性住房困难而设计的一项政策性住房制度。

其功能定位应是，城镇住房保障的主体力量，主要确保满足上述群体及个人的基本居住需求，并在一定背景或条件下，助力保障对象提升住房消费层次，即实现一定程度的改善性居住需求。

2.体系完善的基本原则

考虑到公共租赁住房具有准公共物品的属性及其配置中的内在（经济、社会、管理等）分类结构关系，并结合四川省现阶段住房保障正处于重要的转换时期以及既有的种种客观基础条件，在公共租赁住房保障体系建设中，应当遵循与坚持：

政府主导与社会参与、统筹规划与市场决定、因地制宜与科学决策、管好存量与控好增量等原则。

3.创新供给模式

从当前的情况看，我国现有公共租赁住房供应模式大体有：

社会型（或称为城市型）或园区型（或开发区型等）供应模式；

政府和企业建设型供应模式；

单独规划建设和配建型供应模式，以及配租和“配转售”型供应模式。

而理想的和创新的公共租赁住房供应模式应是：

以政府为主导，充分发挥市场机制决定作用，吸引（民间）资本投入，整合融汇原有各类发展模式，变各模式间相互封闭为相互支持，形成政府、企业和个人共同参与、协调发展及配置的模式，实现配置主体多元、配置方式多样且可转换融合，确保公共租赁住房建设与营运的可持续健康发展，扩大配置空间，提高配置效率，使更多的住房困难群体获得应有的利益。

4.健全相关的运行机制

为了提高公共租赁住房保障配置效率和水平，必须在改善传统公共物品运行机制的同时，建立健全四川公共租赁住房配置的新型运行机制。

其中主要包括资金筹集机制、房源筹措机制、准入机制、配租机制、房屋使用管理和退出机制，等等。

而诸如此类机制的建立与运行，大多可通过借用和利用公共租赁住房租赁补贴等途径及方式来加以实现。

四相关的政策含义及发展措施建议

（一）一般性政策含义及发展建议

（1）进一步完善相关政策，重点突出与强调投资主体多元化。

投资主体既可以是政府，也可以是社会力量，甚至可以是自然人力量，可逐步推行与扩大租赁补贴；

投资布局方面，可采取集中建设，也可采取配建，尤其在普通商品住宅或棚户区改造安置住房区内配建一定比例（例如10%左右）的保障性住房；

在资金筹措方面，应当结合当地财力编制专项预算、年度预算和融资计划，并实现资金和房源筹集渠道多元化、管理专业化；

在具体保障项目相关规划设计条件限制方面，除要求必须符合住宅建设规范和建筑工程质量安全、节能、环保及绿色等建设标准外，还应适度提高公共租赁住房配套的管理和商业用房比重（一般为12%左右），利于后期运行管理等。

（2）在政策上，应适度鼓励在工业园区、开发区等就业集中区域及其周边，采取统一建设、企业（用工单位）自建和开发企业乃至其他民间非营利组织机构建设并运营等方式，加大公共租赁住房供给力度及规模，并改善其空间结构布局。

具体而言，采取园区统一建设的，应结合各园区拆迁复建点和产业功能聚集区等因素，实施统一集中建设，共享公共服务配套设施，并统一出租给企业；

采取园区企业自建的，应按企业规模及规划要求，确定一定比例（一般不超过10%）的用地自建宿舍，实行内部封闭运行和自求平衡；

采取园区其他建设并运营方式，应留有政策空间，允许社会其他主体探索与试点等。

（3）在公共租赁住房融资模式的相关政策支持上，在继续确定地方政府财政资金和上级政府财政补助及其他转移支付资金的同时，逐步加大银行贷款等间接融资和其他直接融资的比重。

即允许与鼓励银行贷款逐步成为城镇公共租赁住房的主要资金来源渠道之一，允许与鼓励地方和社会探索与试运行中长期债券、房地产投资基金和房地产信托投资基金（REITS）等直接融资方式，确保公共租赁住房建设和运营资金及改善其结构。

（4）在入住公共租赁住房后的物业管理及服务方面，应允许既可由政府房管等部门直接负责，又可采用社会化方式由物业服务企业负责，或由住户（承租人——保障对象）进行自治担当。

同时，针对特别或临时困难住户，还应设计物业费补助政策，以促进住房保障中后期运营管理的可持续良性发展。

同时，对于享受租赁补贴的保障对象，必须纳入物业、社区等统一及协调管理领域。

（二）“并轨”中政策衍接

（1）“并轨后”，总体上必须强调“四大统一”，即以政策规定形式，固化房源建设和筹集、申请受理渠道、配租管理和后期租赁及房屋使用管理的统一。

（2）“并轨后”，公共租赁住房建筑面积标准应统一和简化设定为：

不超过60平方米。

在此标准范围内，给予地方具体的面积标准选择与决定权。

（3）“并轨后”，公共租赁住房保障申请受理审核方面，尤其应明确诸如此类的政策规定：

一是对各级住房保障机构尤其是各实施机构经费、人员配备及管理，提出具体要求及规制；

二是明确相关管理部门的分工与协作，其中，尤其应对民政部门和住房保障部门的收入认定分工提出具体要求，建议低收入及以下收入的认定由前者负责，其他由后者负责；

三是必须制定与实施统一、科学、合理的轮候配租制度。

（4）“并轨后”，公共租赁住房租金管理方面，应在租金收缴方式选择上留有政策空间，既可选择“差别化租金标准”（若干梯度性租金标准或租金补贴标准），也可选择或试行“租补分离”的完全市场租金标准（其后政府予以相应适当梯度性租金补贴）。

与此同时，在租金定价机制上，可以选择政府定价或政府指导价，还可选择市场定价。

-全文完-