行政执法案卷信息的解释与适用以《政府信息公开条例》第16条为中心的初步观察Word下载.docx
《行政执法案卷信息的解释与适用以《政府信息公开条例》第16条为中心的初步观察Word下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政执法案卷信息的解释与适用以《政府信息公开条例》第16条为中心的初步观察Word下载.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
那么，法院在具体审查的过程中，如何解释并运用该信息公开例外规则，就成为新《条例》施行后的重点问题之一。
一、行政执法案卷概念 事实上，“行政执法案卷信息”作为专门概念出现在我国法律规范体系中，新《条例》属于首次。
此前运用更为广泛的概念是“行政执法案卷”，在中央层面，其最早可以追溯至国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称：
《实施纲要》）。
《实施纲要》要求：
“健全行政执法案卷评查制度。
行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。
对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。
”根据这一表述，对行政执法案卷的概念把握可以从形式与内容两个层面入手。
第一，在形式上，行政执法案卷就是与行政机关行政处罚、行政许可、行政强制等执法活动相关的材料。
第二，在内容上，行政执法案卷应当包括监督检查记录、证据材料、执法文书等。
然而，执法活动类型的列举与案卷材料可能涵盖的范围，并非没有可扩张的空间，全国各个地方的实践印证了这一点。
以《实施纲要》为依据，各地持续推进制度化的行政执法案卷评查工作，并形成了多部地方立法。
笔者以“行政执法案卷”为关键词，于2019年10月23日在“北大法宝”法律法规数据库中进行全文检索，共发现19部现行有效的我国地方性法规含有相关规定，梳理它们对行政执法活动的列举和对行政执法案卷内容的规范，可制作出表1和表2。
表1 我国地方性法规中关于行政执法活动的列举
表2 地方性法规中关于行政执法案卷的内容构成
综合表1和表2，可以就既有规范中行政执法案卷的种类及内容形成如下初步认识。
第一，虽然行政执法案卷种类在各地方立法中的列举有所差异，但一般限定于行政机关的执行性行政活动，而具有行政司法性质的行政裁决与行政立法活动形成的案卷材料并未包括在内。
另外，就内部行政行为与外部行政行为的分类而言，行政执法案卷主要指向对公民、法人和其他组织作出的外部行政行为，内部行政行为诸如对公务员的惩戒处分，则一般予以排除。
第二，对行政执法案卷的内容构成并无统一认识，主要的分歧有以下几点。
（1）非纸质的行政执法材料是否属于案卷信息。
表2中只有第1类规定列举了“音像资料”与“声像和电子信息”，但从执法过程全记录制度的推进情况来看，将非纸质材料纳入行政执法案卷信息实践中应无障碍。
（2）行政执法案卷中的意见性材料与事实性材料是否属于案卷信息。
意见性材料如表2的第1类规定中的审核签批材料，在第2类和第3类规定中均未将其纳入，而事实性材料如证据材料、检查记录等则通常包括在内。
（3）行政执法过程中搜集的材料与执法的处理结果是否属于案卷信息。
执法的处理结果体现在表2的第3类规定中，表2的第1类和第2类规定均未将执法处理结果纳入执法案卷的内容。
二、信息公开中行政执法案卷信息的扩张 需要说明的是，以行政执法案卷评查作为观察“行政执法案卷”概念的切入视角，固然能够形成这一概念解释上的参考，但是，作为评查对象的行政执法案卷与作为政府信息公开例外情形的“行政执法案卷信息”并不完全是一回事，制度定位的不同可能影响其在解释上的立场和结果。
毕竟关于什么是“行政执法”，无论是学界讨论或是实践中的概念运用，都未能获得一致性的意见，“它不是一个精确的学术概念，而是人们对广狭不一的行政活动的俗称”。
广义的行政执法，可以指向全部行政机关执行与本机关有关法律的活动。
最狭义的行政执法，有时可能仅仅包括行政处罚。
因此，本文接下来将进一步以新《条例》为聚焦点，观察“行政执法案卷信息”作为例外信息的特殊性。
（一）相关案例检索说明及案件概况 虽然新《条例》施行未久，但在司法实践中，已经逐步开始了针对其第16条中“行政执法案卷信息”解释与适用的探讨。
笔者于2019年10月23日以“执法案卷信息”为关键词在“中国裁判文书网”上进行全文检索，共获得29件案例。
经过筛选，排除当事人主动撤诉的案例1件、未涉及核心争议的案例1件、实际系争议过程性信息的案例5件，共得到行政执法案卷信息争议案件22件。
为了讨论的便利，笔者又将案情一致的关联案件做合并处理，排除了9件重复案例，留下可供研究的案例13件，作为本文具体分析的对象（案件来源及争议信息参见表3）。
表3 涉及行政执法案卷信息的相关案例
在这些案例中，只有案例1是在新《条例》施行以前，对“执法案卷信息”这一概念有所涉及的案子，其余案件则均援引了新《条例》第16条作为答辩或裁判的依据。
对比案例1和其它案例，可以发现关于执法案卷信息在政府信息公开制度中的定位发生了显著变化。
在案例1中，行政机关就申请人举报的违法事项进行核查，形成了相应的行政执法材料。
对此，行政机关在答辩中认为上述材料属于行政执法案卷信息，不符合《政府信息公开条例》第2条对于政府信息的定义，故认为执法案卷信息不予公开的理由，是其不属于政府信息，因其不在《条例》的调整范围内。
在其余案例中，行政机关在对执法案卷信息作界定时，均将其定位于政府信息，但认为其属于不予公开的例外情形之一。
（二）行政执法案卷类型的扩展 如前所述，笔者于本文中对既有规范的考察显示，行政执法案卷在类型上一般指向行政机关的执行性行政活动，且为针对公民、法人与其他组织的外部行政行为。
然而，就新《条例》施行后的12件案例来看，已呈现明显的扩张趋势。
除了典型的被规范所囊括的行政处罚、行政强制与行政调查，部分案例涉及的行政处理决定本身亦存在性质上的争议，如案例5、案例11和案例13。
案例5主要涉及小区业主大会成立的备案以及物业管理区域的划分。
行政机关在答辩中仅笼统地将其表述为行政执法案卷信息，而对于上述处理活动的性质，行政机关与法院并未进行界定。
参考以往的相关案例，可以认为《物业管理条例》第16条中关于行政机关对业主委员会的备案行为，属于行政确认行为。
在案例11中，申请人曾向行政机关提出申请，要求确认其具有某集体经济组织成员资格。
行政机关作出的《行政处理决定书》对其请求不予支持，故当事人申请公开行政机关在作出该决定时向集体经济组织收集的部分证据材料。
该案审理法院认为，根据新《条例》第16条，依政府信息公开途径申请公开行政执法案卷信息的，行政机关可以予以拒绝，从而驳回当事人的诉讼请求。
对于上述行政处理决定的性质，法院并未予以明确，但考察同地区类似案例时可以发现，该省高级人民法院曾审理过关于该地区集体经济组织成员资格纠纷的案件，均将行政机关的处理决定定性为行政裁决。
案例13中的申请人要求公开的信息为县人民政府对其本人作出的行政处分决定的原始调查材料。
行政机关认为该申请系请求公开调查案卷材料，应当按照相关法律、法规办理，同时它属于新《条例》第16条规定的不予公开的信息。
针对该案，一审法院认为行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于法院行政诉讼的受案范围，因此驳回原告的起诉，这显然混淆了行政处分争议与政府信息公开争议的区别。
二审法院的裁判理由则是根据修订前的《政府信息公开条例》，认为行政处分所依据的调查材料不属于政府信息。
不过，从行政机关的答辩理由可以看出，内部行政处分的相关信息在新《条例》的语境下，也可归属于行政执法案卷信息。
综上所述，13个案件所涉及的行政执法案卷类型比较丰富，共有6种（参见表4）。
与行政执法案卷评查工作指向的对象相比，作为新《条例》不予公开事项的“行政执法案卷信息”涉及的案卷类型显然更为广泛，既可以包括行政司法活动的行政裁决，也可能指向内部行政行为产生的案卷材料。
表4 案例中涉及的行政执法案卷类型
（三）行政执法案卷内容的形式化判断 如前所述，对行政执法案卷信息的认定必然涉及两个问题：
一是，哪些行政行为属于笔者于本文中讨论的行政执法；
二是，行政执法案卷应当包含何种内容。
与第一个问题在类型上的扩张带来的不确定性相比，第二个问题则会触及行政执法案卷信息的实质内涵。
换言之，对行政执法案卷信息的判断是否仅仅停留在形式认定的层面——只要是归档在行政机关执法案卷中的信息，便属于行政执法案卷信息？
抑或是，可借概念实质内涵的限缩作用，使得部分即使被“装订”在案卷中的信息，依然可以被排除在新《条例》第16条的适用范围之外？
对于这个问题，现有的13个案例所呈现出的判断标准十分模糊，将来形成共识的难度也不容小觑。
虽然行政执法案卷评查的相关规定显示，不同地方性法规对意见材料与事实材料、过程材料与结果材料加以区别对待，但是在相关案例中，申请人指向的所有申请公开的内容，包括证据、依据、检查笔录、现场照片、内部审批文书、函件、现场录像、处理结果等，都可以被“行政执法案卷信息”这一概念所涵盖。
换言之，对新《条例》第16条的司法适用并没有采用上述地方性法规所体现出的区别处理方法。
值得关注的是，唯有在案例12中，法院隐约表达了行政执法案卷信息的排除范围。
该案中，申请人通过媒体报道了解到其所住小区存在严重的违章搭建现象，且执法部门已经介入调查，于是提起信息公开申请，要求获取“行政执法局制作保存的关于该小区搭建行为的统计清单（包括但不限于楼号、搭建时间、搭建范围等）”。
行政机关在答复中称“仅有6家违法建设正在查处中，且申请公开的信息属于行政执法案卷信息”。
法院并未对该项答复意见作出回应，而是转而指出，“该答复并未涵盖原告申请的该小区有无其他搭建行为，是否属于可公开的政府信息等内容，也未提供证据证明该小区其他搭建行为均处于调查处理过程中”，要求行政机关重新答复。
事实上，若违建统计清单属于行政执法案卷信息，则其记载的违建数量的多少并不改变其性质，法院如此裁判似乎倾向于否定行政机关的答辩理由。
如果上述推测成立，那么违建行为的统计清单与违建行为的查处案卷之区别，或许就在于前者并非具体执法活动依法定程序所形成的材料。
然而，由于目前案例素材十分有限，这个结论还有待检验。
总体而言，对于行政执法案卷信息理应包含的内容，目前的司法判断标准是完全形式化的，并未触及其实质标准。
三、行政执法案卷信息例外规则的构造 行政执法案卷信息在新《条例》中，是作为政府信息不予公开的例外情形之一，需要将其置于新《条例》“公开为原则、不公开外例外”的体系规则中加以解读。
根据新《条例》第13条的规定，除第14条、第15条、第16条所述的情形外，政府信息应当公开。
与修订前的《政府信息公开条例》相比，新《条例》第14条在国家秘密不予公开的基础上，增加规定了“法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开”。
此处的“三安全一稳定”条款（位于修订前的《政府信息公开条例》的“总则”中）在一定程度上弥补了通过我国《保守国家秘密法》界定国家秘密可能产生的漏洞。
显而易见，三者共同构成了新《条例》中绝对不予公开的事项。
（一）行政执法案卷信息属于相对不予公开事项 除了新《条例》第14条国家秘密等相关事项属于绝对不予公开的情形，第15条和第16条中的例外信息均属于相对不予公开的事项，新《条例》为其设定了可能予以公开的情形（参见表5）。
表5 政府信息不予公开的例外情形
综上所述，行政执法案卷信息予以公开的情形包括两类：
第一，法定公开，此即法律、法规、规章规定应当公开的情形；
第二，裁量公开。
在规范表述上，新《条例》对于行政执法案卷信息是否公开，表述为“可以”不予公开，赋予了行政机关根据个案决定是否公开的选择权。
对此，需要在案例中进一步求证的是，执法案卷信息之所以不予公开的实质理由为何，从而分析其在例外地予以公开时可能考虑的因素。
（二）行政执法案卷信息不予公开的实质理由 早在2015年发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》增加“内部管理信息”与“过程性信息”作为例外信息时，关于上述信息不予公开的理由便存在不同的理解。
最高人民法院曾通过案例指出，内部信息、过程性信息之所以不予公开，是因为其“普遍具有内部性和非终极性的特点，属于意思形成的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成”。
这个观点在一定程度上回应与解答了实践中的疑难问题。
在已有的13件案例中，呈现出的情况是，大多数案例的裁判和行政机关的说明中并没有阐明行政执法案卷信息不予公开的理由，而在一定程度上表明观点的案件，在此理由陈述上又有如下的不一致。
一是，行政执法案卷信息需要分析、加工、制作。
在案例8中，法院认为，强制拆除等所依据的法律文书或会议纪要、拆除现场负责人及参加拆除人员的执法证件、强制拆除记录及现场录像等相关信息，明显属于执法过程中形成的行政强制拆除所涉及的行政执法案卷信息。
执法过程中相关的材料需要经过分析、加工、制作等步骤，因此，上述信息不属于新《条例》第2条规定的依申请应当公开的政府信息。
二是，行政执法案卷信息可能包含国家秘密、商业秘密、个人隐私。
在案例2中，申请人要求公开行政处罚所依据的全部证据材料，行政机关则认为“行政案卷材料属于政府信息，又有别于一般的政府信息，许多行政案件中包含有涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容”。
三是，行政执法案卷信息涉及过程性信息。
在案例3中，申请人要求公开下级派出所向其上级公安局递交的《呈请行政处罚报告书》，行政机关认为上述材料属于公安机关内部审查中产生的过程性信息，同时又属于行政执法案卷信息。
在案例6中，申请人要求公开行政处罚案件中执法局向规划局出具的同意不予处罚的告知函。
法院认为该告知函属于新《条例》第16条所指过程性信息中的“磋商信函”，且涉及行政执法案卷信息。
以上，法院或行政机关对于行政执法案卷之所以不予公开的实质理由，或者回避不言，或者用新《条例》中其它不予公开的情形加以说明。
（三）行政执法案卷信息予以公开的情形 根据新《条例》第16条的规范解读，行政执法案卷信息在两种情形下予以公开：
第一，法律、法规、规章规定应当公开的法定公开情形；
第二，行政机关认为可以公开的裁量公开情形。
在笔者筛选的13件案例中，案例4与案例7分别涉及上述法定公开与裁量公开的情形，其余的被判定为行政执法案卷信息的案例均裁判不予公开。
第一，法定公开情形的审查。
需要说明的是，案例4虽然涉及法定公开的争议，但最终法院并未支持申请人认为属于法定公开的理由。
案件申请人曾向市场监管局举报并得知行政机关已对“购物广场销售的染色红糖进行了抽检”，故申请信息公开要求行政机关提供抽检报告。
其理由为，根据我国《食品安全法》第87条、《食品药品安全监管信息公开管理办法》第8条的规定，执法机关应当公开抽检检查的结果。
法院最终认为，上述抽检报告系办理具体案件形成，与监督抽检监管“定期或不定期”形成的抽检报告不同，不适用上述公开规定。
第二，裁量公开情形的适用。
案例7较为特殊，在这则案例中，行政机关说明了涉案执法案卷中包含的全部内容，并指出其中部分属于可公开的执法案卷信息。
该案申请人要求公开“青黄林罚字（2017）第049号的案卷材料”，行政机关在庭审中说明该案卷材料包含的全部内容有“1.林业处罚案件登记表；
2.询问笔录；
3.勘验经查笔录；
4.证据材料；
5.处罚意见书；
6.处罚告知材料；
7.处罚决定书；
8.送达回证；
9.其他材料；
10.集体讨论笔录；
11.结案材料”。
申请人认为其中的“行政处罚决定书、罚款票据、补种林木照片”属于可公开的信息。
法院支持了上述观点，并认为依据新《条例》第37条关于区分处理的规定，“对其中可以公开的部分予以公开，对其中不能公开的部分告知原告不能公开并说明理由”，申请人的申请符合规定。
可见，与案例7相比，案例4的审理法院进一步确认了行政执法案卷信息存在例外公开的可能性，在该案中即为《行政处罚决定书》以及说明处罚决定执行情况的票据与照片可以公开。
在裁判文书中，无论是行政机关的答辩理由还是法院的裁判说理，均未援引新《条例》第16条以外的其它规范内容作为依据。
从形式上看，排除了法定公开的适用。
若进一步考察，我国《行政处罚法》第4条仅规定“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布”，在该案所在地实施的《山东省政府信息公开办法》与《青岛市政府信息依申请公开工作办法》也均未对上述信息应当公开作出规定。
由此可知，案例7公开部分执法案卷信息的决定，系行政机关裁量公开的结果。
不过，仍不清楚的是，行政机关裁量公开时考虑了何种因素，使得这一部分信息区别于其他案卷信息而成为可以公开的政府信息。
四、行政执法案卷信息与卷宗阅览权的关联影响 除了作为政府信息不予公开的例外事项，行政执法案卷信息的确立与卷宗阅览权的行使也存在一定程度的制度关联。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）（以下简称：
《若干规定》）第2条规定：
“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：
……（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。
”根据这一规定，案卷材料的获取不应通过政府信息公开的途径。
新《条例》增加行政执法案卷信息作为可以不予公开的情形之一，对上述规定的适用将带来何种影响呢？
要解答上述问题，需要首先回溯《若干规定》第2条本身在解释上留下的争议。
根据该条规定，不得通过信息公开的方式获取案卷信息的主体为“行政程序中的当事人、利害关系人”。
首先，对于“行政程序中”的理解，是否需要区分行政程序正在进行中与行政程序终结后，并不明确。
其次，《若干规定》并未禁止除了当事人、利害关系人以外的其他申请人通过信息公开的方式查阅案卷。
针对以上情形，实践中有以下三类做法（参见表6）。
表6 《政府信息公开条例》修订前的信息公开与卷宗阅览
第一，就行政程序正在进行中的当事人、利害关系人而言，仅能通过查阅案卷的方式获取相关材料，而在程序终结后，则存在两种不同的观点。
一是，即便行政程序已经终结，当事人、利害关系人仍只能通过查阅案卷的方式，即《若干规定》第2条的“行政程序中”不能做“行政程序进行中”之限缩解释。
例如，在最高人民法院2018年审理的一件关于查阅案卷与信息公开的案件中，申请人要求公开2011年的相关案卷材料，其申请再审的主要理由即为行政程序终结后不得适用查阅案卷的规定。
最高人民法院仍主张该案应当根据《若干规定》第2条的规定获取相关信息。
二是，行政程序终结后，当事人的卷宗阅览权转为政府信息获取权，可以通过申请信息公开的方式获取案卷信息。
这一观点也曾被最高人民法院2016年的一则案例所采纳，即在现有其它法律未明确程序终结后，当事人仍可以申请卷宗阅览的情况下，为保障其知情权，在程序终结后，可以通过申请信息公开的方式来查阅卷宗中记载的相关信息。
第二，对于除了当事人、利害关系人以外的其它公众而言，行政机关依法履行行政管理职责，在此过程中“制作或获取”以卷宗形式“记录、保存的信息”符合新《条例》第2条关于政府信息的定义。
无论是行政程序正在进行中还是终结后，均可以通过信息公开的方式申请获取案卷。
只是在公开的过程中一般需要考察是否属于过程性信息、是否影响第三人权益，这可以通过区分公开的技术获得。
第三，在缺乏体系性规定，卷宗阅览权的行使常常受到阻碍的情况下，无怪乎当事人更偏爱以信息公开的方式获得案卷信息。
与之相随的矛盾是，当事人、利害关系人通过信息公开申请获取案卷的限制，竟比案外的一般公众更为严苛。
在新《条例》第16条增加“行政执法案卷信息”作为例外情形之后，对于卷宗阅览与信息公开请求权竞合问题的判断已经在相关案例中有所体现。
在案例11中，当事人双方争议的焦点问题便是，行政程序中的当事人在程序终结后是否可以通过信息公开获取案卷信息的问题。
该案一审法院支持前述第二种观点：
“行政程序已经结束，在未有法律、法规明确规定的情况下，通过信息公开的方式获取相关的资料，系知情权的行使，该申请并无不当。
”该案二审法院的观点则明确指出了新《条例》第16条的新增规定对上述法律适用问题的影响：
“案件申请公开的内容属于行政执法案卷信息。
申请人在行政程序终结后申请阅览案卷的，当时有效的《条例》并未予以明确。
实际操作中，从不同的角度出发，无论是行政机关还是人民法院，各地均有不同的做法和判例。
但新施行《条例》第16条第2款明确规定行政执法案卷信息可以不予公开；
即申请人依政府信息公开途径申请公开行政执法案卷信息的，行政机关可以予以拒绝，而不论案件是否终结。
” 显然，该案二审法院认为根据新《条例》第16条的规定，关于卷宗阅览与信息公开之间的竞合关系处理，应当采用第一种观点，且鉴于行政执法案卷信息作为独立的例外事项存在，并不区分申请人是否属于行政程序中确认的当事人、利害关系人，这样，可以对表6作如下修正（参见表7）。
表7 新《条例》中的信息公开与卷宗阅览
概括而言，新《条例》施行后，作为对当事人、利害关系人言，无论行政执法程序在进行中抑或终结后，获取案卷材料都不能通过政府信息公开的方式，而应当依据其他法律、法规的规定进行查阅。
对一般公众而言，基本无法通过信息公开的方式获取案卷信息，行政机关不再需要审查其它不予公开的事由，可以直接适用执法案卷信息不予公开的规定拒绝公开。
五、重点问题与初步结论 当前关于行政执法案卷信息公开的司法案件显示，对应当公开的政府信息的例外情形的判断和处理呈现出一种极少受到限制的随意性。
与此同时，司法机关在审查行政机关是否认定和公开执法案卷信息的合法性时，几乎一味地顺从行政机关的处理意见和行为逻辑。
如何认识并解读上述现象，并提高司法审判的可预测性，需要关注以下问题。
（一）行政执法案卷信息的内涵与外延尚不清晰 就新《条例》第16条的规范表述来看，相对于过程性信息与内部管理信息而言，其对执法案卷信息的概念界定是相对缺失的。
该条的表述为：
”对于过程性信息与内部管理信息，新《条例》以列举具体信息的方式实现了两个具有确定其意涵的效果：
一方面，比照已列举的类型，类推判断待决信息是否予以同等适用；
另一方面，归纳列举信息的共同特征，提炼并固定概念的内涵。
然而，对于行政执法案卷信息的表述，因为缺乏必要的限定，使得其在语义上甚至可以作出两种完全不同的解读。
一是，执法案卷信息与过程性信息并列，均属于行政机关履行职责过程中形成的具有“过程性”特征的内容，这两种信息同属新《条例》第16条第2句
升级会员 