证监会简政放权总原则Word下载.docx

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20多年来，我国资本市场发挥后发优势，取得了巨大成就，促进了经济社会持续快速发展。

但是，市场总体处在“新兴加转轨”阶段，服务经济社会发展的能力不足，现有监管模式不适应新形势的要求。

因此，要推进监管转型，让更多市场主体有机会公平参与资本市场，提高市场效率和活力，使市场更加规范有序、公平公正，从而助推经济社会发展。

第二，推进监管转型是促进资本市场长期稳定健康发展的内在要求。

我国资本市场在创造奇迹的同时，也经历了诸多曲折、矛盾和困难，有一些久攻不破、久解不决的难题，市场结构和市场功能存在缺陷，市场效率和公信力不足，新老问题相互交织，决策面临“多难”窘境。

由于资本市场处在改革前沿，参与者众多，利益关系复杂，市场化、法治化、透明化程度的要求比较高，因此，推进监管转型有利于解决我们遇到的种种困难和症结，为资本市场创造有益于长期稳定健康发展的环境。

第三，推进监管转型是全面增强证券期货服务业竞争力的重要举措。

强大的证券期货服务业与充满活力的资本市场是相辅相成的。

加快培育和发展功能齐备、服务优质、竞争力强的证券期货服务业是资本市场发展的重要任务。

推进监管转型，就是要进一步简政放权，放宽准入，扩大开放，鼓励竞争，加大创新，允许更多机构从事证券期货服务业，支持其围绕经济社会发展的实际需要自主创新，依法合规稳健经营。

通过活力充分释放、促进归位尽责、制约激励有效的监管安排，引导有条件的证券期货经营机构提升综合实力，促进形成一批具有国际竞争力的现代投资银行和现代资产管理机构，切实服务实体经济的投融资和风险管理需要。

第四，推进监管转型是提升监管效能、切实履行核心职责的现实选择。

长期以来，我们对监管工作倾注了大量心血，付出了艰苦努力，取得了很大成效，但在实际工作中，监管越位、缺位、不到位情况确实客观存在，一些政策前瞻性、整体性、坚定性不够，“堵窟窿、补漏洞”的现象时有发生，有些监管职责交叉，规则不一，力量分散，效能不高。

随着市场规模快速扩大，市场主体日益增加，上述问题会越来越突出，有限的监管资源越来越难以适应繁重的监管任务，“人盯人”、“当保姆”的模式难以为继。

因此，我们要坚持有所为、有所不为，加快推进监管转型，形成集中统一、优势互补、功能配套、信息共享、协同高效的监管体系，切实把该管的事情管住管好，努力建设市场、社会和群众满意的监管机构。

推进监管转型要实现“六个转变”：

一是监管取向从注重融资，向注重投融资和风险管理功能均衡、更好保护中小投资者转变。

保护投资者就是保护资本市场，保护小投资者就是保护全体投资者。

要把维护中小投资者合法权益贯穿监管工作始终，落实到制度建设、日常监管、稽查执法的各个环节。

二是监管重心从偏重市场规模发展，向强化监管执法，规模、结构和质量并重转变。

正确处理市场发展与监管执法的关系，既要加快发展、改善结构、提高质量，更要加大监管执法力度，维护市场公平正义。

三是监管方法从过多的事前审批，向加强事中事后、实施全程监管转变。

减少前端审批，不是一放了之，必须加强事中事后监管，尽快形成放而不乱、活而有序的新手段、新规则和新机制。

四是监管模式从碎片化、分割式监管，向共享式、功能型监管转变。

切实改变条块分割、各自为战的现状，强化监管信息共享和功能协作，整合监管资源，提高监管效能。

五是监管手段从单一性、强制性、封闭性，向多样性、协商性、开放性转变。

要开展积极行政监管，丰富监管工具，综合运用各种手段，广泛动员各方力量参与市场、建设市场、维护市场，构建伙伴共赢、开放多元、有序互动的监管格局。

六是监管运行从透明度不够、稳定性不强，向公正、透明、严谨、高效转变。

坚持平等对待各类市场主体，实行政务公开，提高决策科学化水平，增强快速反应能力，稳定监管预期。

长期以来，证监会系统各级领导和广大干部职工在加强和改进监管工作中做出了坚持不懈的努力，特别是长期处在市场监管一线的部门、单位和派出机构工作卓有成效，作出了重要贡献，保障了资本市场的快速稳定健康发展，也积累了很多有益的经验，奠定了良好的基础。

去年以来，结合群众路线教育实践活动，全系统充分动员，开动脑筋，集思广益，对当前监管工作面临的形势进行了分析研判，对推进监管转型的必要性和紧迫性形成了普遍共识。

要顺应新形势新任务的要求，在过去工作的基础上，充分利用多种有利条件，抓住机遇，解放思想，加快改革。

客观地讲，推进监管转型面临不少困难和风险，也有不确定性，有些问题现在可以想到，有些问题还预料不到，特别是我国资本市场处在“新兴加转轨”阶段，各方面不健全不配套，外部环境制约很多，对监管转型有疑虑有担心是正常的。

面对现实，我们必须抉择。

不改革，没出路；

要转型，有风险。

但是，只有转型和改革，才有解决问题的机会，才是希望所在。

因此，我们必须坚定不移地推进监管转型，把问题想在前面，把困难和风险估计得更充分一些，把措施想得更周全一些，把工作做得更扎实一些。

二、监管转型的主要任务

（一）进一步精简行政审批备案登记等事项

2002年以来，我会分批次共清理取消了138项行政审批事项。

总体来看，改革力度很大，但目前审批事项还是偏多。

行政审批制度改革是推动监管转型的基本前提。

目前，我会已经确定未来3年将继续取消21项行政审批事项，有些今年就要取消。

下一步，会机关要继续研究进一步取消和下放审批事项，规范审批事项管理。

对派出机构、交易所、协会和会管单位的审批备案等事项，按业务条线列出清单，由会机关业务部门商相关单位进行甄别清理，在今年6月底前完成。

总的原则：

对于清理后继续保留的行政许可事项，要做好评价工作，提出“去、留、改、并”的建议和意见，为深入推进行政审批制度改革提供决策依据。

会机关和派出机构要开展许可事项自我评价，协会、交易所、投资者保护基金要组织开展社会评价，提出每个项目的保留、取消、调整、合并、下放的具体意见，并抓紧研究制定工作方案，认真组织落实。

（二）推进股票发行注册制改革

注册制改革是推进监管转型的重要突破口，牵一发而动全身，必将带动和促进其他方面的改革。

目前对于注册制的内涵，大家的看法不尽相同，不同国家和地区的做法也不完全一致。

但都有一个共同特点，就是股票发行审核以信息披露为中心，监管部门不对发行人进行价值判断，发行人和中介机构对信息披露的真实性和准确性负责，发行时机、价格由发行人和中介机构根据市场情况决定。

当前，我国已具备了向注册制过渡的基本条件。

但实施还需要一个过程，并且要以《证券法》修改为前提。

要抓紧制定过渡期安排，做好今年的新股发行审核工作。

初步设想，注册制改革总的思路是：

证监会依法设定和核准股票发行及上市条件，统一注册审核规则。

发行人是信息披露第一责任人，其言行必须与信息披露的内容相一致。

发行人、中介机构对信息披露的真实性、准确性、完整性、充分性和及时性承担法律责任。

投资者自行判断发行人的盈利能力和投资价值，自担投资风险。

证券监管部门依法对发行和上市全程进行监管，严厉查处违法违规行为。

在过渡期内，要全面落实《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，在现有法律框架内做好审核工作，提高发行审核效率。

优化发行审核流程，清理发行审核中的备案、登记、验收等不必要的环节或前置程序。

增强发行审核透明度，梳理现有的信息披露要求和审核标准并及时向社会公布，公开审核流程及审核意见，发审会过程向公众公开。

（三）确立以信息披露为中心的监管理念

由于证券产品的复杂性、虚拟性和交易方式的特殊性，信息不对称问题特别突出，决定了信息披露在整个资本市场运行过程中处于中心和基础地位。

只有确保信息真实、准确、完整、及时，才能形成合理的市场定价，发挥资本市场有效配置资源的作用；

才能引导市场预期，促进理性的投融资决策和股权文化；

才能及时充分地揭示和评估市场风险，提高市场运行的稳定性。

因此，必须加强信息披露监管，重点打击虚假信息披露、欺诈发行、价格操纵等违法违规行为，确保市场机制有效发挥作用。

强化市场主体信息披露的法律责任。

信息披露是向社会公众作出的承诺，信息披露义务人必须严格履行法律义务，其言行必须与所披露信息一致。

如信息发生变化，应当及时按规定进行持续公开披露。

市场主体要强化公司治理及内控体系建设，建立健全规范化运作流程并有效执行，从源头上确保信息披露质量。

保荐机构、财务顾问、会计师和律师事务所、资产评估机构要勤勉尽责，发挥好信息披露把关作用。

证券交易所全面负责上市公司定期报告、临时公告等信息披露的一线监管，树立信息披露监管权威，加强自律管理。

坚持以投资者需求为导向，使信息披露更好地为投资者服务，而不是以监管自身需求为中心。

信息披露规则是否科学，不仅对投资者决策有重大影响，也直接影响信息披露监管的质量。

要把满足投资者的需求作为出发点和落脚点，建立发行上市、日常监管等各个环节有机衔接的信息披露规则体系。

在股票发行环节，要完善招股说明书的格式、语言和内容，针对不同行业制定适应其特点的差异化信息披露要求，增强信息披露的有效性。

在日常监管环节，要把现行对同业竞争、关联交易、并购重组、再融资、公司治理、财务会计等方面的监管要求纳入信息披露监管。

要根据日常监管中发现的问题，充实和调整信息披露要求，完善信息披露规范制定机制。

在加强市场主体信息披露监管的同时，要加快建设透明证监会。

秘密是公正的天敌，阳光是最好的消毒剂。

证监会要维护“三公”，必须增强透明度。

政府信息要以公开为原则，以不公开为例外，做到规则公开、过程公开、结果公开。

要加大新闻宣传和舆论引导工作力度，强化沟通交流互动，及时解疑释惑，让市场各方充分理解和支持监管工作。

（四）理顺监管与执法的关系

监管与执法既紧密相连，又有所区别。

执法有广义与狭义之分。

广义执法是会机关及派出机构执行法律、法规和规章履行监管职责的行政行为，从这个意义上讲，日常监管属于广义执法范畴，所有监管人员都是执法人员。

狭义执法是指对涉嫌违法违规行为进行专门调查，并对其作出行政处罚或移交公安司法机关的行为。

我们通常说的执法，是指狭义执法，即稽查执法。

推进监管转型，需要进一步厘清和处理好日常监管与稽查执法的关系，证监会行政监管与交易所、协会自律管理的关系，监管措施、行政处罚措施与自律措施的关系。

厘清日常监管与稽查执法的关系。

日常监管有两方面，一个是对市场主体进行合规性与审慎性监管，主要目的是促进市场主体依法合规、稳健运营，防范机构风险和市场风险。

另一个是及时制止违法不当行为，或者发现有关线索后及时移送稽查执法部门。

可见，日常监管和稽查执法不是割裂的，不能两张皮。

日常监管要按照稽查执法的程序、证据标准和认定条件开展检查、核查工作，提高发现违法违规线索的能力。

符合立案条件的，及时立案调查或移送稽查执法部门，并采取相应监管措施，监管措施的实施要与立案调查、行政处罚有效衔接。

制定日常监管和稽查执法协调工作规则，促进派出机构、稽查执法部门、日常监管部门在现场检查、适用各种措施、对外发布信息等方面的及时沟通、有序衔接和协作配合。

厘清证监会与交易所、协会的关系。

行政监管和自律管理都是市场监管的重要方式。

交易所和协会既负有法定职责，也具有自律管理权限，必须严格依照法律法规和自律规则，积极主动、全面及时履行职责，不能以任何理由疏于履责，也不能回避矛盾或上交难题。

证监会要大力支持交易所和协会开展工作，对于依法确需由证监会批准的事项，要明确标准、流程和期限，提高透明度。

积极研究进一步增强交易所、协会权责的政策措施，激发交易所、协会活力。

厘清监管措施与行政处罚措施、自律管理措施的关系。

三类措施在表现形式上存在交叉，但其性质、功能有所不同。

监管措施是对市场主体合规性和审慎性监管过程中实施的矫正性措施，主要作用是防止风险蔓延和危害后果扩散，对时效性要求较高。

依据我会有关规定，监管措施包括责令整改、出具警示函、公开谴责等18种。

行政处罚措施是对违法违规行为实施的惩罚性措施，具有实体性、结论性等特点，主要作用是惩戒。

根据《行政处罚法》，行政处罚措施包括警告、罚款、没收违法所得、责令停业等6种。

这两类措施的依据在于法律、法规和规章授权，具有国家公权力和强制性。

自律管理措施是自律组织基于行业整体利益、依据自律规则对其成员实施的纪律惩戒性措施，具有自治性的特点，其依据主要是自律组织成员的权利让渡。

当自律管理能够发挥作用时，行政监管一般不宜介入；

但当行业利益与公众利益发生冲突、自律管理失效时，行政监管必须介入，以维护公共利益。

会机关及派出机构、交易所、协会要根据自身不同性质和职能定位，严格规范实施监管措施、行政处罚措施或自律管理措施。

需要强调的是，这三类措施各有所适用，并行不悖，可以相互补充但不能互相替代。

要认真梳理现有监管措施，符合适用条件的，要坚决适用；

同时符合立案条件的，还要及时立案或移送稽查执法部门立案调查；

日常监管部门不能因为移送了稽查执法部门，就不及时采取监管措施。

交易所、协会对违反自律规则的行为要采取自律措施，违法违规的要及时移交证监会，不能以自律管理代替行政监管。

同时，要注意解决好同一事项多头监管、同一违规多头查处的问题，建立健全事前沟通会商机制。

对市场主体行为有较大影响的监管措施的实施，要审慎评估，健全审批程序。

（五）强化派出机构职责

派出机构是所在辖区事中事后监管主力军，主要职责是按照证监会的统一部署和要求，做好辖区内一线监管工作，完成全系统协作监管任务。

修订《派出机构监管工作职责》，及时将非上市公众公司、私募业务等纳入监管范围，加强投资者保护、打击非法证券期货活动等职能。

针对不同辖区的市场情况，建立科学的派出机构资源配置和评价体系。

派出机构要重点开展辖区内上市公司、挂牌公司和拟上市公司、证券期货经营机构的监管执法工作，对各类违法违规行为和风险苗头要及时查处、及时制止。

加强与地方党委政府和有关部门沟通交流和监管协调，完善在公司上市、退市、多层次市场建设、稽查执法、相关风险处置等方面的协作机制。

深化与公安机关的协作，探索快捷有效的平行移送模式。

派出机构要依法行使监管权力，提高监管执法水平，及时向会机关报告辖区重大事项，积极建言献策。

同时，增强大局意识和责任意识，自觉维护整个证券期货监管系统的统一性、权威性和公信力。

会管单位是承担公共服务职能的监管支持平台。

要进一步明确定位，把职责之内的事情做好，切实把市场运行保障、投资者服务、风险监测监控、市场教育培训及研究等职能落实到位，努力提高服务水准和运行效率。

会机关要进一步加强与派出机构、交易所、会管单位的沟通交流，从实际出发、合理可行地部署工作。

重大决策要会商派出机构、交易所和会管单位，制定监管规则要充分征求他们的意见，意见不一致的要如实作出说明。

加大业务指导和政策培训力度，精简考核评估、报告报送等事项，为他们履行职责创造良好条件。

（六）促进证券期货服务业提升竞争力

建立机构业务牌照管理体系。

适应综合经营趋势，实施公开透明、进退有序的证券期货业务牌照管理制度。

公开各类业务的牌照准入标准、条件，制定并公示相应业务规范，向符合条件的机构开放，逐步解决大市场与小行业的矛盾。

打破证券、期货、基金等机构业务相互割裂的局面，允许相关机构交叉申请业务牌照。

区分公募和私募，探索建立与私募业务相适应的业务牌照管理方式，明确投资者适当性要求，加强监管协作，支持私募业务创新发展。

放宽证券期货经营机构准入。

扩大行业对内对外开放，支持符合条件的主体设立证券期货经营机构，形成国有、民营、内资、外资并存的多元化竞争格局和优胜劣汰机制。

大力发展专业证券投资机构，支持社会保险资金、养老金、企业年金等长期资金委托专业机构投资运营，拓宽资金进入资本市场的渠道。

按照准入前国民待遇加负面清单的管理模式，推动相关法律法规修改，并在此基础上逐步放宽证券期货业外资准入限制，取消外资金融机构持股比例限制，允许外资证券期货经营机构设立独资子公司或分公司，取消合资公司业务牌照限制。

支持境内证券期货经营机构通过跨境并购和开展跨境业务做强做大。

促进中介机构创新发展。

逐步推进原则监管，增强监管规则的弹性和包容性，最大限度减少对证券期货经营机构具体业务活动和内部事务的管理。

支持证券期货经营机构围绕实体经济和客户需求，依法自主开展业务与产品创新，扩大业务范围、丰富产品种类、提升服务质量和经营效益。

丰富证券期货经营机构组织形式，鼓励特色化经营、差异化发展。

规范发展证券期货经营机构柜台业务，稳步发展机构间市场。

促进会计审计评估机构、评级增信机构、法律服务机构提升执业质量和公信力。

促进证券投资基金管理公司向现代资产管理机构转型。

支持引导证券期货服务业利用网络信息技术创新产品和服务，规范发展互联网金融业务。

（七）提高稽查执法效能

深入落实我会《关于进一步加强稽查执法工作的意见》，全面深化执法体制机制改革，加大执法力度，严厉打击违法违规行为。

优化线索处理、案件快速反应和移送机制。

在线索处理方面，组建线索分析处理中心，建立异动、异常、举报线索快速检查制度，完善交易所线索直接报送标准和机制，建立有奖举报制度。

在立案调查方面，建立快速反应机制，线索基本清晰的直接转立案调查；

线索需要核实的，尽量缩短核查时间。

要切实做好上市公司立案调查、执法处罚的信息披露工作，对案件复杂、调查期限长的，应分阶段持续披露，最大限度让投资者公平及时得到事关投资决策的基本信息，经检查和调查没有发现问题的，也要及时公告。

稽查局不再对拟移送处罚事项进行复核，对于拟处罚的案件，调查部门在移送审理的同时，应报稽查局备案。

涉嫌犯罪案件及线索需要移送公安部门的，原则上报送稽查局统一移送；

确有必要的，经稽查局同意后可由派出机构就地平行移送。

对于重大、敏感、复杂的涉嫌犯罪线索，探索行政调查与刑事侦办同步立案、联合取证机制。

继续深化查审分离体制改革。

建立主任委员负责、审理委员定案的行政处罚工作机制，将案件审理主审合议制度和全体委员参加的审理会制度，调整为5名委员组成的主审合议定案制度，切实提高案件审理效率、质量和权威。

提高行政处罚的独立性，取消案件会签机制，会领导只可以依法对案件提出予以处罚或加重处罚的意见，不允许提出不予处罚或减轻处罚的意见。

各派出机构领导也要比照办理。

建立案件审理监督问责机制，继续推进审理公开，在案件数量较多的地方建立案件巡回审理工作机制。

合理配置全系统行政处罚的执法资源，处罚委负责办理大案要案、复杂疑难案件等重大案件，以及个别派出机构难以审理的案件。

处罚委对派出机构行政处罚工作进行指导、服务、支持和监督。

派出机构案件审理的程序可以适当简化。

（八）推进资本市场中央监管信息平台建设

建设集中统一、信息共享的中央监管信息平台，是推进监管转型的重要措施。

长期以来，全系统信息分散，部门单位之间沟通交流文来文往，函来函去，信息处理方式落后，效率低下。

建设这个平台，既是对全系统数据和资源的统一整合，更是监管业务和流程的集中再造。

要改变会机关、派出机构、交易所、行业协会和会管单位不同信息系统各自为战、重复建设、信息采集不规范、口径和时点不统一的现状，适应“大数据”时代监管工作对信息分类、整合、挖掘的需求，全面提高监管信息化水平。

今年要全面启动中央监管信息平台建设，作为各单位“一把手”工程。

中央监管信息平台由基础设施模块和业务功能模块两部分组成。

基础设施模块包括统一数据报送系统、中央数据库、外部数据交换系统、公众信息发布反馈系统等；

业务功能模块用于支持证监会行政许可、稽查办案、日常监管、宏观监管以及内部管理工作等，各功能模块根据使用层级和权限，为系统各单位、各部门工作提供信息支持。

全力推进业务监管系统逻辑集中，实现监管数据信息的统一、全面、共享。

推进逻辑集中是金融业发展的趋势，是信息科技发展的内在规律，是一条被国内外同业实践所检验的成功道路，也是符合我会实际、促进我会监管转型的必然选择。

逻辑集中即通过统一规划、统一业务需求、统一数据标准、统一数据采集和处理、统一管理信息运行维护，形成一套涵盖数据信息全、服务功能全、数据信息充分共享的应用系统。

坚持统一规划、分工协作、分步实施的原则，正确处理好集中统一与差异化需求之间的关系。

中央监管信息平台是证监会系统各单位、各部门的应用平台，是按照各单位、各部门的需求建设的平台，是我会的最高监管信息平台。

平台建设工作启动后，原则上不再单独建设新的监管系统，新开发的业务监管系统应纳入中央监管信息平台统筹考虑。

已有业务监管系统可照常运行，但数据须全部纳入中央数据库，待系统升级改造时纳入平台。

根据业务需求，按急用先行原则，逐步推进实施。

平台建设将适当考虑监管单位的差异化需求，给部分单位一定自由开发空间。

加强组织领导，力争用3年左右时间全面完成系统建设，时间服从质量。

信息系统建设是一项打基础、利长远的工作，工程复杂庞大。

系统各单位、各部门负责人要亲自抓信息系统需求管理，安排骨干人员参与建设。

2014年底前，完成全系统业务需求的调研，制定平台建设的总体规划、实施方案、管理制度和各项标准；

基本完成统一数据报送系统、中央数据库等基础模块以及公司监管、稽查办案系