把权力关进制度笼子里文档格式.docx

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其实腐败的问题和简政放权有着直接的关联，如果政府管得过宽，行政权力过大，那在这个权力运行过程当中，它出现腐败的概率就更大、更高。

所以，简政放权对于反腐败而言是一个基础性的制度建设。

（一）公权力是制度赋予的

首先我们需要回答一个问题，公权力，腐败是主要从公权力当中来的，这个公权力是从何而来是制度赋予的。

无论是行政机关的权力，法院的权力，还是其他国家机关的权力，它都是制度赋予的，这样才具有公权力的属性，通过法律，通过政治的决定，通过法规等一系列建章立制，然后在这个制度当中谁来行使这个权力，谁管谁，上下是什么关系，左右是什么关系，国家机关和相关的相对人、当事人是什么关系等来确定了这个社会的秩序，当然首先是管理秩序。

所以，所有的公权力的来源、母体是制度，否则它就不具有合法性和秩序性。

（二）改革和完善制度

那么既然权力是从制度当中来，所以公权力的滥用就说明一个问题。

这个权力既然从制度当中来，那这个制度是我们自己建的，为什么会出现滥用因为制度有滥用权力的空间和缺陷。

所以，改革和完善制度，确保公权力不被滥用或少被滥用就成了我们制度建设的一个核心命题。

比如我们录取一个学生，这是一个学校的权力，那这个权力是法律给他的，所以他录学生的时候会衡量这个学生是不是符合标准，如果我们不给它权力，它就无法解决学生的入学问题。

但给了这个权力以后，尽管制度上有这个标准，那个标准，但这个学校还是有相当的自由裁量权，这是制度上的缺陷。

当他行使这个权力的时候，应该是按照制度本身的要求去做的，但有可能行使权力的这个人（或这些人）因事因人而异，他就不一定按照制度的要求，他会按照个人的好恶、利益的选择、利益的因素来作出选择，这样就出现了所谓招生腐败、高校腐败、学校腐败、教育腐败等现象。

所以从这个典型的事件我们来分析，是这个制度仍然是存在着缺陷的，它不够完善。

当这个制度在给予公权力的时候，很大程度是建立在这个制度有一个初疏的框架结构的控制就够了。

但真正这个人去行使权力的时候，我们对他的实际控制有多少那未必。

比如最近热议的一个话题，所谓“末梢腐败”，即村官腐败问题。

村官是大家选出来的，他也是所谓上级党委、上级政府监督下选举出来的，这个上下结合的体制造就了几个村官，既然是大家选出来的，那大家就应该放心，大家也就能够监督到他，但事实上经常不是这样，一朝权在手，这个制度赋予了这个村委会主任也好，其他的村委会委员也好，有了几个人决定村里重大事务的权力，这几个人去决定村里的重大事务的权力，比如土地征收、土地征用的补偿款，这个款来了以后怎么用有的地方会作决定，先给大家发上50%的土地补偿款，然后另外50%拿去投资，他还不是说揣自己的腰包，投资了以后我们连本带收获再分给大家，大家就可以分钱了，分钱就越多，就按照这个事情去做，那这个事情就这几个村委会的领导定了，这就是因为他有这个权力，而村民同意不同意，答应不答应，没有人去征求他的意见，即便有人反对，但也是微乎其微的声音，所以可以忽略不计，这在第一关上就出了问题，当农民的补偿款被发下来的时候，如何使用，按照规定应该是如数地交给农民，但他选择了一半交给农民，另外一半拿去投资，这是制度赋予的权力，但这个制度存在缺陷，当村委会把钱不完全发给农民的时候，我们无法去控制他。

所以他把这个钱拿去投资了，投资以后，投资项目失败，最后一个钱血本无归。

那我们来看这个问题，这时候村民没有拿到这50%的款，村民就问了：

我们的钱呢说：

等一等，我们过一段时间会有的。

这个等，一等，二等，三等不来，最后村民火了，村民怒了，村民上告，然后上级机关一查，发现50%的款已经血本无归了，已经去投资打了水漂，那这种制度的空缺是重大的。

这几个村委会的领导，他们可以做到一个屋子里小声地嘀嘀咕咕地把大多数的人的钱就给拿出去用了，既然他可以拿到别处用，那他也可以拿到别处去，甚至是截留，干别的事或贪污、挪用、拿去中饱私囊等。

所以，这个制度是有缺陷的，那这个制度的缺陷是滥用公权力的一个基础。

如果没有这个空子可以钻，那他只能发下来。

比如我们最近几年的改革，单位的工资、员工的工资、公务员的工资是从财政上直接拨到个人的工资卡上的，他不再经过单位的公账、大账，那这是制度的一种完善。

因此你所在的单位它没有办法再把你的工资，财政发别的钱再去挪为他用，把这个漏洞给堵了，当然我们需要很多这样的漏洞需要堵。

这就说明，所谓公权力滥用一定是有制度的空间的，它才可能滥用，所以，改革和完善制度是一个基础性工程。

（三）厘清公权力和私权利的界限

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第三，我们需要厘清公权力和私权利的界限，以防止公权力恣意妄为。

十八届三中全会讲，经济体制改革是全面改革的重点，核心的问题是处理好政府和市场的关系。

所以，需要推行地方各级政府及其工作部门的权力清单制度，包括正面清单和对老百姓的所谓负面清单。

讲这一段话，其实我们就要讲一个核心问题，公权和私权的界限何在。

我们认为，公权力之所以屡屡侵犯私权，是因为界限模糊，界限不清，它可以跨越，它可以从它的领地跨越到别人的领地，它就可以变成一个恣意妄为、为所欲为的权力，尤其是当这种权力被有些人利用的时候。

按照《中央关于经济体制改革的要求》，表面上看或单方面看，它是一个经济体制问题，但经济体制改革，改到今天的核心问题是三中全会讲的，它是要处理好政府和市场的关系。

哪些事情是政府管的，是公权力管的，哪些事情是市场的，是企业个人自己的事情。

如果把这个权力界限不分清，那你的也是我的，我的也是你的，其实最终公权和私权要搅和在一起的话，一定是公权力会去滥用，去恣意妄为地侵犯私权利，因为公权力更为强大。

当两个主体在博弈的时候，没有一个制度在管，一定是这个博弈逐渐地把弱小的一步一步给蚕食掉了。

所以要厘清关系。

（四）还权于社会和市场

第四，当前正在进行的是简政放权，还权于社会，还权于市场。

当前行政机关、政府机关管得过多，过多地干预了社会，过多地干预了市场，干预了企业，干预了经济自身的活动，在这个过程当中就出现了权力寻租，就会出现腐败。

迄今为止，最近几年来公布的大多数的贪官的案件绝大部分的腐败都和一个领域有关，即行政审批。

在这个领域它是腐败的高发领域，因为这个事情不归你管，但是他要去控制你，为什么因为这个事情应该这样管，可是你那样去控制。

比如你抱一个东西上来，那本来该批，但是我就给你拖着，拖着你受不了了，拖着你着急了，你到处找人，四处钻营，最后你给我送一部分钱，那我就给你批了。

这种现象在实践当中，在各位的身边、周围听说的、见到的、看到的，都还是有的。

所以现在的改革，简政放权的核心是还权于社会，还权于市场。

中共十八届三中全会讲要使市场在资源配置中起决定性作用，当然也要更好地发挥政府的作用，关键是决定性作用，我们现在有很多资源配置，有的是归市场的，有的是归政府的，那政府在资源配置当中，如果它去起决定性作用，它会产生的后果是，它会让一个部门，部门会让一个人或几个人去管这个事情，比如国家能源局的几位高官前一段时间纷纷落马就与审批制度有关，比如能源项目的审批，无论是电的资源，还是风力资源、水力资源还是其他资源，这是资源配置，资源配置掌握在个别人手中，他是用一支笔，这支笔是听他的心，而他的心就听从于他的利益，所以最终很大程度上是利益在决定，当他拿到足够的好处和利益时候，他这支笔就可以向左偏，当他没有拿到足够利益的时候，这支笔的审批就可以向右偏，所以不要忘记三中全会讲使市场在资源配置中起决定性作用。

最终能够决定资源配置的是市场，那就是竞争，是企业自身，而不是行政机关。

三中全会确定的这个核心命题是一个反腐倡廉的根本性问题。

我们需要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对于微观事务的管理，市场机制能够有效调节的一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率，直接面向基层，量大面广，由地方管理更方便、更有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理，这是我们确定的三个事项的目标。

第一，凡是市场机制能够调整的，政府就不要审批了，这是把权还给市场，还给企业。

如一个投资活动，它没有使用政府的资金，没有使用财政资金，是企业自有资金，它是投向这个项目，还是投向那个项目，它是在这个地方做，还是在那个地方做，我们为什么要审批这种审批都有几个理由，一个理由是，它是否符合产业政策，我们要进行把关，比如它是限制性的项目，让它来投就不合适，如果是个鼓励性的项目的我们希望大家都去投，这是一个产业政策问题。

第二，如果它要投的话也许会重复投资，会造成浪费，张三在这个地方投，李四也在这个项目上投，王五也在这个项目上投，投多了以后会造成资源的浪费、资产的浪费，造成重复投资，浪费等理由。

这种担心既没有必要，甚至是一个伪命题，只要它没有使用政府资产，政府的资金，财政的资金，它是由企业自有资金去投资，这是属于经济活动，这个经济活动市场不能够调节吗我们假定它去投一个项目，这个项目、这个产业它看好，但是它看错了，那它一投进去就失败了，为什么因为这个项目不挣钱，它没有市场，市场已经饱和了，这是一。

假定这个企业已经死掉了，它就浪费了。

问题在于哪儿当它浪费掉，当它死掉了以后，那后面的企业的资产就不会再来投资这个区域了。

这是市场选择，这个选择是要由千千万万个企业的死死生生来作为选择的标准的。

而不是我们行政机关要通过一支笔、一个脑袋去给它作决定的。

所以市场能够调节，政府就不要去审批。

那政府要去批，这个审批当中就会产生腐败，所以我们这个权力政府就不要掌握了，就放走算了，这是一个很基础的要求。

第二，对于保留下来的审批事项要进行规范，要提高效率。

这个社会、这个国家不可能一个审批都没有，在各个国家都是这样，只不过多与少而已。

既然保留下来了，那你怎么去管那是一个吃拿卡要的手段，还是一个服务老百姓的工具这就是对它进行严格的控制和管理，你要管不住它，它又不会变为一个腐败的温床。

所以未来的制度建设，一个核心建设是在于要解决好保留下来的行政审批我们能否将它管得住，这是第二。

第三，我们从中层、高层，乃至中央的行政管理管了很多，很琐碎，很具体的事务，层层审批，大家“跑部钱进”，都到北京来办事。

三中全会提出，凡是直接面向基层，面大量广，由地方管理更为方便有效的经济社会事务一律下放，下放到基层和地方去。

这是服务功能的体现，这是简政放权的体现，是这三个问题。

这是第一个问题，简政放权。

通过简政放权以缩小政府权力的空间，当然也就缩小了贪污腐化的空间。

通过简政放权，我们还权于社会，让社会、企业、市场自身发挥作用。

这样才能释放改革的红利，你老把它管得死死的，它哪里来的活力。

所以，当然要通过简政放权，我们能够极大地缩小腐败的空间和余地。

通过规范管理，我们更能够约束住很多漏洞，这是我们讲的第一个问题，关于简政放权的体制机制制度建设当中一个最核心、最基础的问题是简政放权。

二、分权和监督制约

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（一）科学分配权力

第二，分权和监督制约。

权力不能过分集中，如果权力过分集中，那就谁都管不住他，所谓监督制约就是虚的。

权力越大，我们就越没有办法控制，这是肯定的。

所以，我们首先要解决的第一个问题是分权，权力必须适当地分开。

集权有什么好处集权是办某一个事情的时候的效率会很快。

一个人说了算或就这几个人说了算，就像军队一样，它是打仗的，它为了适应战争的需要，它实行高度集权，比如营长、团长、军长，他就是一个人说了算，这个体制适合于战争。

并不能说我们要打仗了，然后我们来讨论，然后争论不下。

你的意见，我的意见，最后我们举手表决，那这个仗就没有办法打，多数人的意见说我们应该这样打，但少数人的意见说我们应该那么打，四种意见，八个人最后如何选择我们用投票的方式，这样的仗在全世界的体制当中就是一个失败的体制，但军队战争是这样，但和平时期的国家政权并非如此。

如果行政机关也是权力过分集中，公权力也是过分集中的话，它也会导致腐败，所以我们经常有一句话是绝对的权力会导致绝对的腐败。

所以，我们先要解决第一个问题，科学地分配权力，防止权力过分集中。

我们讲的这个分权不是西方讲的三权分立的立法、司法和行政，那是一种政治体制，我们是反对的。

我们讲的分权是公权力必须科学地进行分配，什么叫科学的分配拿反腐倡廉来讲就是不要让权力过分集中在某些部门和某些人手中。

权力不能出现个别化的现象，高度集中的权力。

所以，在国家机关当中，在行政机关当中我们是需要去衡量的，需要去进行适当的平均分配的，为什么过分的权力会导致过分的腐败。

如“一把手”的权力，大大小小的事情都由他一个人最终拍板了，那这个班子起什么作用这个领导集体起什么作用如果权力过分地集中在“一把手”当中，“一把手”当然拥有更多的权力，但这个权力不能分配得过多，所以我们各级领导都可以把单位的权力做权力清单，看局长办公会是什么权力，省长是什么权力，副省长是什么权力，是不是有过分集中，令人害怕的局面。

如果一个市长手里握着权力多达上百项，最终都是由他一个人说了算，那那些副市长起了一个助手的作用，那这个助手而不是副手，那对“一把手”的权力分配一开始就是不合适的。

那在这个体制下，这个市长他不腐败完全靠他自律，制度没有办法对他进行管理。

比如交通体制，前两年一个大家都知道的故事，在建设高等级公路、高速公路、各种公路过程当中，交通管理部门的权力、“一把手”或主要领导的权力过分集中，它既是一个行政的权力，它又是一个交通建设指挥部的项目分配权，还有一个资金的结算权，所有的权力，行政的和经济的都给了他。

这种体制有什么好处这就是权力的过分集中，权力过分集中了以后最大的好处是路修得特别快，这么多年来，全国的高速公路、高等级公路，各种好的公路，几乎遍布了全国，但它带出了另外一个问题，这种高度集中的权力体制导致了一个又一个领导的倒台。

甚至有的省的交通厅长是连着三任领导都被检察院抓了，腐败方面的前赴后继，为什么这不能不说是有制度的原因，这是权力过分集中，他一个人手里把握着所有决策项目的权力，所有这条建设的发包的权力，他想包给就包给谁，最终还是他说了算。

那这个项目做完了以后，能不能让你验收通过，他说了算。

这个项目最后能不能给你如期拨款，他说了算。

他既是建设者，既是招标单位，又是验收者，又是使用者，还是管理者，集几种权力于一身，这是不科学的权力分配。

在这种体制下，注定是一个不好的结果。

这是第一。

（二）用制度制约权力

第二，我们还必须给一部分权力，我们不能让它过分集中，但你不能一点都不集中，那样的话就没有任何办事效率了。

所以我们必须还要给各个机关、各级领导一定的权力，甚至相对集中的权力，但我们要对他进行制约，这是第二层含义，以防止他独断专行，那这个制约就要从制度上来建设。

比如，副手分管某个行业，主要领导他不管，这是一个相互制约的制度，一种制度，为什么因为你管你这几个处室，这个行业，但你有事情还得给主要领导人汇报，主要领导人想干预这个事情，他也得通过你，这就形成了必要的权力制约，然后重大事情要决定的时候是不是要经过集体讨论集体讨论完了以后就需要经过上级的标准，同级的、上级的等等是防止个别人的独断专行，这是第二。

（三）权力的运行要公开透明

第三，权力的运行要公开透明。

所谓透明度的建设应该是反腐倡廉的一个长期工程，也是一个很有效的抓手。

凡是一种现代化，一种权力制度肯定是少数人拥有的，中国13亿人口不可能人人手里都有一份公权力。

所以，毕竟有少数人会去执掌和行使权力，再好的制度都不可能防止使用权力人去滥用权力，我们只能减少，说完全给他根绝，说你手里有这个权力，但如果他想腐败，从制度建设上来，只能大面积地减少，所以想从根子上铲除他腐败的可能，分权也好，制约也好，都是很难做到完全的。

但有一个方法是一个很有效的抓手，把这个权力运行的过程给它透明了，把它打开，让所有的人都能看到，让班子成员能看到，让机关的成员能看到，让老百姓能看到，让当事人能看到，这是权力运行的公开透明。

在透明之下，在阳光之下，这个权力运行之后就会有所收敛，有所忌讳，有所收手，你就会有害怕之处。

没有谁听说腐败要公开的，腐败都是藏着的，都是在黑箱子里才能操作的。

所以，大力推进信息公开透明化，透明度建设，既是反腐倡廉的一个长期抓手，也是一个有效抓手。

有一句老话“阳光是最好的防腐剂”，权力给你，你去用去，但我把这个过程给打开。

我们举一个很简单的例子，灾后重建国家给了一笔钱，这个资金怎么分这是一个很大的权力了，怎么分有标准、有政策，法律也好，政策也好，标准也好，要求也好，它是有标准的，然后这个标准在运用过程当中你是否符合这个标准。

我们这个村你符合还是他符合，你符合多少，你应该按什么标准，他应该按什么标准，他需要把这个标准用到每一个人头上，这个标准用到每一个人头上的时候就会出现问题。

比如你家的人口怎么算比如你家的房屋面积怎么算这里面有很大的空间，不要小看了人口的计算和面积的计算，给你计算得多一点，那你将来得到的钱就多，如果给你手里抠得紧一点，那你得到的这个钱就少。

那这一增一长，中间就不是几千块钱的差价，可能是几万，甚至是更多的。

下面的老百姓（农民）为了得到更多的好处，那他会不会来贿赂你给你好处那你不是就心安理得地这部分钱就揣在自己兜里，这种事情当然存在。

但问题在于，你有权力，只有你有权去确定他们的人口和土地数量，你该给他多少钱，虽然有标准的，那这个标准用在你头上的时候是怎么个标准，由于担心你要腐败，我们就不让你弄了，不让你弄，换一个人来弄也一样的，他也有这个权力，那我们怎么办那我们就把过程公开，你把张三家的房屋算成这个面积，你把李四家的房屋算成那个面积，我们把这两本账都公开了，张三的可以看李四的，李四的可以看张三的，其他本村所有的村民，王五等人都可以看。

那他们就提出疑问，为什么我们家的面积是这么多，为什么他们家是那么大为什么他们家已经有一个迁到别的地方去了，为什么还要把这个人放在人口当中那你就得去解释，你解释不过去，那就存在问题了。

那这个东西是怎么被发现的是因为公开透明的问题。

所以，只有公开透明，给你权力，让你用，但要把透明度打开，在这种透明度之下，当所有的公民都能看到你的时候，相信你是无法进行腐败的。

所以，权力运行的公开透明是一个有效的抓手。

但这个透明是一个逐步化的过程，因为这个透明度是具有深度且很长的，它一直可以细化到很大的程度，在这种情况下，它有一个随着经济社会发展逐步增加透明度的问题。

一开始只能是基本透明或部分透明，再后来是比较粗犷、原则的透明，比如“三公经费”，我们说我们吃了多少，我们接待费用多少，我们出国费用多少，我们只能知道个总数，那原来你一点都不知道的，那他想怎么吃就怎么吃，现在说不行，必须要将它公布出来，结果就出来了，那人们就不满意了，光看结果看不出来，我们还要看他吃了多少，是什么项目里面吃了多少。

那你就继续公开，然后再下来是，那好是哪个部门吃了多少，哪个人吃了多少，是吃了多少顿饭，那这样下来就逐步细化了，这个才真的越来越具有威慑力，这是第二，关于分权。

三、树立法治的权威，用法律制度管事、管人、管权

第三，要树立法治的权威，要用法律制度去管事、管人、管权，其实中国法治建设的问题，包括反腐倡廉的问题有一个很关键的是是权大还是法大如果权大，那就是人大，那就是人比法律大，那你就管不住他了，只有老大才能管老二，如果他权力大的话。

所以我们要讲一个权威问题，到底谁具有权威，从原则上来讲，要确立反腐倡廉的制度，要进行体制机制建设，一个基本的问题是确立法治的权威，而不是确立人治的权威，更不是确立个别人、个别权力的权威。

（一）维护法治的权威

这就要解决第一个问题，要维护法治的权威，要把权力关进制度的笼子里。

为什么要维护法治的权威，因为法治是党和人民的共同意志，它既是人民的意志，当然也是党的意志，所以无论谁都必须服从他，因此他是老大，他是至上的。

另外一个，为什么要用法治而不要人治要把权力关到法治的笼子里是因为法治是治国理政的长久之道、可预期之道和集体之道，是这三句话。

何为长久之道要保证一个国家，一个政权的长治久安，舍法治其谁你只有走这条路，全世界各国的经历，这么多年以来的历史证明了这一点，如果你不走法治，一朝天子一朝臣，最后就搞得天下大乱，所以把制度摊出来，把法治摊出来，大家都按照这个制度去运转，这是长久之道。

第二，它是可预期的，所以它是一个公平之道，所有的规则我们都是事先说好了的，对谁都公开，你不能出了事再来问。

举一个简单的例子，一个委员会在投一个票，按照规则必须是三分之二以上的人同意才行，那事先这个规则就写了一个三分之二，它是三分之二以上，但一投票，当投到某个事、某个人的时候，因为这个人数是单数才能投票，它一投投出一个按照比例来讲的话，不到三分之二，就差零点几分到达三分之二，那问题就来了，那这个小数点后的数字是要放进去，是要按照四舍五入，还是小数点后面就不能算，如果不能算，那这个投票就没过三分之二，那就没达到，如果按四舍五入，它就成了三分之二。

这时候因为这项投票已经涉及到具体人或具体事背后的具体人，这时候委员会的主席就说我们大家讨论一下吧，讨论让它过还是不让它过，这就存在问题了，这是针对这个人我们来议让他过不让他过，这叫为难大家，这就叫以权谋私了，因为面对着这个人的时候，大家都不好去得罪他，那就过。

什么叫可预期这些制度、这些解释是事先必须说好的，当这些制度，这些问题出来以后，再去针对这个人去做解释就有问题了，所以法治是这种可预期，是事前说好了的，对张三是这样，对李四也是这样，你们根据这个制度去选择自己的行为。

这才叫可预期，而且它是集体之道，是大家的意志，不是个别人的，所以大家的意志当然高于个别人的意志，这是第一。

（二）决策制度建设

第二，我们要解决公权力当中的一个重要制度，即决策制度。

拿政府行政机关来讲，行政权当中一个很大的权力是决策权，重大事项都是由决策权来完成的，这个权力是含金量最高的权力。

这个制度应如何建设它来符合用制度去管事、管人、管权的。

1、决策的科学化

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第一个，决策的科学化制度建设问题，一个行政决策，重大事项的决策，不能在一个没有规律的体制里面去完成，即领导拍脑袋，“三拍”，先拍脑袋，后拍胸脯，最后不行了就拍屁股走人。

其实我们早就提出关于决策的科学化问题，问题是在制度上如何将它建设成一个科学化的决策制度。

比如所有重大问题的决策方案是不是应该有不同的两套方案，不同的意见，以保证它的可选择性，尤其是反对意见，比如说，做方案是不是应该有一个更科学、独立的机构去制定，而不是在没作决定，没做方案以前，领导已经把意图表明了，所有人都按照领导意图去做方案，那这个方案就谈不上科学了。

比如专业性问题，是不是需要请专家给出意见。

你们几个行政首长坐到一起就懂这个事吗这是决策的科学性问题。

2、决策的民主化

第二，决策的民主性，民主化的问题，我们的决策当中有民主决策制度，在当前来讲有两个问题是民主决策的一个重要内容，一个，班子内部的民主，别搞成个别人的家天下，他一个人说了算，无论从党章、从党的制度，从法律上来讲，党政机关做重大决策的时候，它首先是一个决策班子内部的民主问题，大家应充分讨论发表意见，尤其要尊重不同意见，不能一个人说了算，这是第一，在制度上要确保班子内部民主。

第二，公众的参与，行政决策、重大决策老百姓是要参与的，以保证这个决策能够符合，至少不违背大多数老百姓的意志和利益。

比如你要在我们这儿开发一个建设项目，如果从投资的角度而言是好事，从经济发展等方面