土地征收制度改革建议文档格式.docx

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Since2000,alongwiththeeconomicgrowth,thecitybuilt-upareacontinuestoexpand,itshowsthattherearealargenumberofrurallandexpropriationtocityconstructionlandinourcountryeveryyear,includingalargenumberoffarmland.Alargenumberoffarmlandtothecityland,causinggreatinfluencetonationalfoodsecurityandecologicalenvironmentprotection.Atthesametime,inalargenumberoffarmlandtothecityconstructionland,citylandidleandinefficientuseoflandphenomenonisveryserious.Expropriationofthemainreasonofthelowandthehighpriceoflandexpropriationpolicymonopolyandmadeahugeprofitspace,landrequisition,moregovernmentinterestsmoreincentivemechanism,greatlystimulatedthegovernmenttouseadministrativecoercivepoweroflandexpropriationdesire,plusalargecollectionefforts.Landexpropriationsysteminourcountryisnotperfect,landacquisitiontargetgeneralization,lowcompensationstandardoflandrequisition,landtheconfusionofinterestrelations,theinterestsoflandlesspeasantsnotfullyguaranteed,causingtheaseriesofsocialproblems,exacerbatedtheantagonismoftherelationinurbanandruralareasandhinderthedevelopmentofurbanization.

Therefore,thispaper,inviewofthecurrentsituationofChina'

slandacquisitiondecision-makingisnotscientific,sustainabledevelopment,thestudyofthebestlandacquisitionscale,landacquisitiontimingandlandacquisitionstrategy,toprovideatheoreticalbasisforthegovernment'

srationallandacquisition.

Keywords:

Urbanization，Landexpropriation,Systemdefect,Perfectsystem

目录

序言1

一、农地征收制度血案频发---云南昆明富有村惨案2

二、城镇化过程中农地征收制度的现状3

（一）我国农地征收制度的概念3

（二）外国或地区农地征收制度及补偿制度3

1.日本农地征收制度及补偿3

2.台湾地区农地征收制度及赔偿4

3.若干国家的土地征收制度比较4

三、城镇化过程中农地征收制度当下村中的不足5

（一）征地制度宏观上的缺陷5

1.征地主体性存在缺陷6

2.征地的目的性缺陷6

3.征地存在程序性缺陷6

4.被征地农民受损权益存在救济性缺陷6

5.征地补偿性缺陷7

6.保护性缺陷7

（二）征地制度的具体缺陷7

1.征地过程中农民无参与权和决策权7

2.补偿范围窄，补偿标准低8

四、城镇化过程中农地征收制度改革的对策建议8

（一）建立有效的征地费用管理和监督制度8

（二）相关部门要严格遵循法定程序9

（三）建立征地项目立项审批前的预通告制度9

（四）针对农民申诉难的问题，可以建立征地争议仲裁制度9

1.从整个法律体系上对征地争议裁决制度加以完善9

2.扩大争议受理范围9

3.要明确征地争议裁决的法律地位10

4.设立专门的机构来受理征地裁决争议案件10

结语11

参考文献12

致谢13

序言

因此，本论文通过对比各个国家的土地征收制度从而得出我国征地制度还有许多不完善之处，并就不完善制度给出相应的对策和建议。

1、农地征收制度血案频发---云南昆明富有村惨案

2014年10月14日，位于云南省昆明市晋宁县晋城镇富有村村民与征地方泛亚工业品商贸物流中心的拆迁人员发生大规模的冲突，最终导致了8条人命的惨案。

这一切矛盾的源头都是从2012年的泛亚工业品市场征地开始的，当时泛亚工业品市场在富有村征地1730.469亩，涵盖了富有村80%的农地。

在征地之前，富有村村民依靠种植蔬菜为生，每年依靠卖菜可获得2万至3万元的收入，村民的生活自给自足，祥和安稳。

但自从征地开始，村民的噩梦也开始了。

2012年2月开始，泛亚工业品市场联合公职机关公职人员做村民的思想工作，当时给的征地补偿款是每人4.3万元，对于失地的农民来说，这点钱买断了他们收入的全部来源。

村里50岁以下的还可以外出打工谋生，但对于岁数大的一没文化二没体力只能待在村中。

这种状况一直延续到2014年5月，多数失地村民补偿款已经花完，富有村村民开始拦阻泛亚工业品市场的施工车辆，这直接导致了6月3日的第一次大规模冲突，双方各有数十人受伤。

这件事发生之后没人过问，矛盾加剧，一方“早有预谋”，另一方已有准备，直至10月14日，惨案发生。

泛亚工业品市场雇佣一批穿制服的人，准备“强制驱散”富有村村民，在踩点的过程中被村民发现，于是村民将踩点的8人挟持殴打，直接引发了大型冲突，20分钟内，8人丧命，18人不同程度受伤。

惨案发生，震惊全国。

事件的始末浮出水面。

1.泛亚工业品市场未批先建

公开资料显示，泛亚工业品市场开工于2011年7月4日，原本预计于2014年春节前投入使用。

但在昆明市国土资源局网站上显示，该项目涉及的6宗地块（JN2013-42、43、44、45、51、92号地块）均是于2014年3月才开始拍卖。

而2014年5月6日《泛亚工业品市场项目土地供应情况》中显示：

“取得市政府供地方案批复的297.64亩面积目前尚未进入交易程序。

”

2.富有村惨案”是多年征地矛盾的总爆发

惨案发生之前，征地矛盾多次发生，当地农民从2012年就开始上访，案发前6天还到昆明市国土局信访。

更早前的2010年前后南车集团征地，已经发生过村民与征地方的激烈冲突，警方当时抓获9人，多名村民被传唤。

此后，村民“不敢再反抗，地就被占了”。

从2008年至2012年间征地9次，共计被征地2648亩。

也许每一次高压下的强行征地都最终得手，当地政府部门某些工作人员以为农民的“抗争”也没有什么了不起，忘记了“最后一根稻草压死骆驼”的谚语。

甚至在惨案发生之后，政府高层仍然用这样的话来总结“此次事件的发生，存在群众路线践行不到位，做群众工作能力不强的问题”。

从上可以看出当地多部门政府工作人员严重失职，根本不作为。

村民上访，倘若受到一个部门的认真对待，或许就可能挽救8条生命，不使商业征地酿成流血惨剧。

村民每次上访，似乎并无过分要求，只是要求公开征地手续。

直至惨案发生，仍然没有向村民公开征地手续。

农村土地归村民集体所有，这是《宪法》明确规定的。

村民要求看到自己集体所有土地被征的手续，这个要求过分吗？

当地国土部门难道认为只能用人命来换取看到征地手续的权利吗？

或者说，征地手续比人命更为值钱吗？

到底又是谁给了泛亚工业品市场未批先建这样的权力？

法律真的只是摆设吗？

从这一典型案例可以看出，征地制度不完善，急需改革。

二、城镇化过程中农地征收制度的现状

（一）我国农地征收制度概念

土地征收与土地征用，都是近现代各国土地法的两个极为重要的概念，属于限制土地所有权或使用权的行政行为。

根据我国的习惯，土地征用是国家基于一定的目的而有偿或无偿地取得土地所有权的措施。

如我《宪法》第9条规定：

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征用；

《土地管理法》第2条规定：

国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

综上，土地征收是国家依照法律、行政法规的规定，可以无偿地将集体或公民手中的土地收归国有的措施。

但是依照我国的实际国情，以及大多数国家和地区的规定，公认的土地征收，指国家公共需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。

（二）外国或地区农地征收制度及补偿制度

土地征收制度在各个国家或地区都存在。

在研究我国农地征收制度以及补偿制度之前研究外国货地区的农地征收及补偿制度能够让我们学习到一些借鉴性的经验。

我国台湾地区以及日本在农地征收及补偿方面做得比较好，因此在本课题中选择这两个地区作为案例研究借鉴下它们的优秀经验。

1.日本农地征收制度及补偿

日本在1951年制度了《土地收用法》。

根据该法规定，重要的公用事业都可以运用土地收用制度，如根据城市规划法确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防建设，根据港湾法进行的港湾建设等。

称为“起业者”的公共事业营业者，在需要使用土地时，首先必须向建设大臣或都道府县知事申请。

得到批准后，起业者便可登记被收用的土地及其以上的建筑物，然后与土地权人商定购买协议。

达不成协议的，可以申请由收用委员会裁定。

对收用的土地，要用租税和公用事业利用费形成的公共财产进行赔偿。

收用土地的赔偿有以下五种：

收用损失赔偿。

即按被收用财产正常的市场价格赔偿，一般参考较近地区的交易价格确定。

损失赔偿一般要遵循以下原则：

起业者支付原则；

分别支付原则；

即对每个权利者分别支付与他们损失相符的赔偿金；

现金支付原则；

赔偿金支付原则，即被收用者失去权利之前就支付赔偿金。

通损赔偿。

即权利者因土地收用而受到附带性损失的赔偿。

土地被收用后，土地上面的建筑物、设备、树木等搬迁到别处，就会产生搬迁费用、歇业和停业损失、营业规模缩小损失等，因此要支付搬迁费赔偿、歇业赔偿、停业赔偿、营业规模缩小赔偿、农业赔偿和渔业赔偿等。

少数残存者补偿。

水库等大型公共事业建设，使建设地区的社会本身遭受破坏，多数人要搬迁，但少数人残存下来。

对这些残存者因脱离生活共同而造成的损失，给予适当赔偿。

离职者赔偿。

土地权利者的雇佣人员因土地被收用而失业，对失业者给予适当的赔偿金。

事业损失赔偿。

即对公用事业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损害进行适当赔偿。

2.台湾地区农地征收制度及赔偿

台湾省依据《土地法》设置土地征收制度。

《土地法》规定政府“因下列公共事业的需要可依本法的规定征收私有土地，但征收范围，应以其事业所必需为限：

（1）国防设施；

（2）交通事业；

（3）公用事业；

（4）水利事业；

（5）公共卫生；

（6）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；

（7）教育、学术等慈善事业；

（8）国营事业；

（9）其他由政府兴办以公共事业为目的的事业。

”台湾除了一般征收外，还有附带征收、区段征收和保留征收三种类型。

附带征收是对兴办公共事业所必须的土地范围之外的连接土地一并征收。

《土地法》规定，征收土地的残余部分，面积过小，或形状不整，不能适当使用时，所有权人可要求一并征收。

其目的在于减少所有人损失。

区段征收是将一整个区域内的土地全部征收，重新整理，再行支配使用。

保留征收是就举办公共事业将来所需用的土地，在未需用以前先呈请批准并公布为征收范围，禁止建筑等妨害使用的行为。

可施行保留征收的场合主要为开辟交通路线、兴办公共事业，新建都市区域、国防设施等。

保留期间不得超过3年，开辟交通路线和建设国防设施的可适当延长，但最多可再延长5年。

土地征收者应详细拟定征收计划书，呈报“行政院”或“省政府”批准，并通知土地所有人及相关权利人。

台湾地区的土地征收补偿有四种：

地价补偿。

台湾省“宪法”规定，“私有土地必须以地价为基准纳税，政府可以按地价收买土地。

”《土地法》规定的地价补偿标准：

已依法规定地价，其所有权经过转移者，依其最后转移时的地价；

未依法规定地价者，其地价由市县地权机关估定。

改良物的补偿。

被征收土地的改良物，除所有权人要求取回并自行迁移外，应与土地一并征收，并给予补偿。

其中建筑物以重新建筑所需的费用，扣除折旧后的价值为补偿标准，农作物按成熟时的孽息为标准。

改良物的迁移费。

所有权人愿意自行迁移改良物时，需用土地者应赔偿迁移费。

连接地的损害补偿。

因征收土地而影响连接地的正常利用或利用效能时，需用土地者应给予补偿。

土地征收补偿金通常以现金支付，举办国防设施、交通事业或水利事业而征收的土地，可呈报“行政院”以土地债券搭配补偿。

补偿费由需用土地人负担，并交给市县地政机关转发。

3.若干国家的土地征收制度比较

为了全面地比较国外土地征收制度，在本课题中笔者编制了以下表格：

国家

征收主体

征收范围

补偿价格

备注

英国

中央政府的部和厅，地方政府，新城镇开发公司等公共团体

开发、再开发以及改良公共利益的事业所需要的土地

以市场价格为标准

以民间开发为主，较少进行土地征收

德国

地方公共团体及法律规定的公共事业的实施主体

公共福利事业，实现地区规划所进行的事业用地，合理利用空闲地、用于补偿的调配地、文物保护用地

以鉴定委员会调查的市场价格为标准

法国

国家和地方公共团体、公共法人、混合型经济公司

一般性社会利益事业用地、住宅地、协议开发区、保留地、换地等

以征收公布前一年市场价格为标准

较少征收土地，以市场收买为主

美国

州、市等地方公共团体

公共设施建设所需要的土地

较少征收土地，以民间开发为主

荷兰

公共团体

公共利益事业所需要的土地

很少征收土地，以市场收买为主

瑞典

实现地区性土地利用规划所进行的事业用地

马来西亚

州政府

州政府认为属于公共用途的矿业、住宅、农业、工商业等用地

政府确定的合理补偿

资料来源：

柴强：

《各国（地区）土地制度改革》，北京经济学院出版社1993年版，第173-197页；

张瑜：

《各国（地区）土地制度比较研究》，《经济研究参考资料》。

1989年第96期

从上面的比较可以看出，各个国家或地区的土地征收制度不仅普遍存在，而且有许多共同之处。

土地征收的实质是政府强制购买而取得所有权或使用权，但它不属于一般的土地交易范畴。

土地征收制度的建立的原因，是因为：

一部分土地要用于发展社会公益或公用事业，或用于住宅建设以改善低收入者的居住条件，或进行城市建设再开发等。

由于这些用地的经济效益很难评价，投资难以收回，所以多由政府或政府职能部门进行投资开发。

同时，由于许多土地被私人或其他团体占用，这些需用于公共目的的土地，很难通过市场转为政府所有。

于是，为了保证社会公益或公共事业的发展，各国都建立了土地转为社会公用的征收制度。

无论各国土地征收制度的形式如何，实质上都是土地征收权的行使。

土地征收权的原意是国家或政府行使土地的“最高权力或统治权”，即“最高统治者在不需要同意的情况下，将财产用于公共目的的权力。

”尽管各国土地征收制度的理论表述不同，但基本特征是一致的，表现在：

这是政府特有的权力；

只适用于“公共目的”用地；

对征收的土地给予合理补偿。

三、城镇化过程中农地征收制度当下存在的不足

我国的征地制度所存在的问题，主要从宏观和具体两个方面来分析：

（一）征地制度宏观上的缺陷

1.征地的主体性存在缺陷

一方面，我国现行土地征收制度，对征地主体确定性的基本特征没有给出应有的法律表述，或者说给出的现有法律表述还不足以强调征地主题确定性的特征，因而导致征地主体的泛化，这已成为引起国家土地征收权被泛用的一个重要原因。

例如，近年来一些地方违规设立的各类开发区、大学城、工业园成为征地的事实主体，暗借土地征收的手段强制性、权属转移性、收益社会性的基本特征，大肆圈地，低进高出，以地生财，突出反映出我国现行土地征收的制度在征地主体设置上存在缺陷。

产生这一缺陷的法律根源，在于《土地管理法》第2条第4款虽然规定了国家征地权，即“国家”为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收，但未对“国家”这个行使征地权的主体的内涵和外延做出明确的立法规定。

其必然结果，是各类开发区、工业园区、大学城纷纷“准政府化”、“小国家化”，有意无意地混淆和回避经济成分多元化、投资主体多元化、收益主体多元化的市场经济的本来面目。

另一方面，我国现行土地征收制度，对土地征收的受偿主体确定性的基本特征没有给出应有的法律表述，或者说给出的法律表述还不足以强调土地征收的的受偿主体确定性特征，这也是导致征地受偿主体的泛化及引起农民土地征收受偿权被损的一个原因。

最普遍的案例是，各级基层政府层层克扣、截留、挪用征地补偿安置费用，与民争利，这也是我国现行土地征收制度在受偿主体设置上的缺陷。

产生这一缺陷的法律根源在于《土地管理法》第10条同时规定了农民集体土地的所有者（农民集体）和经营管理者（乡村组织等），而在其后的征地补偿条款中又未对征地受偿主体在这两者之间进行明确区分，使得实际上处于弱势群体的土地所有者难以与实际上处于支配地位的土地经营管理者争夺应该属于农民集体所有者的土地补偿费的分配权和使用权。

2.征地的目的性缺陷

我国现行的土地征收制度，对土地征收的目的公益性的基本特征也没有给出清晰的法律概念，以致征地范围界定模糊导致土地征收的范围扩大。

一些非公共利益用地单位乘虚而入，例如上市公司、私营企业等完全属于经营性的单位的非公共利益用地项目混迹其中，甚至是房地产、金融、商业、娱乐等那些完全属于经营性的项目，混入公共利益目的的国家建设批次中进行土地征收，假国家建设之“公”，行乘机圈钱之“私”。

成为引起国家土地征收权事实上泛用另一个重要原因。

产生这一缺陷的法律根源，在于我国《土地管理法》地2条第4款规定了国家为“公共利益”的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收，而在其后的建设用地条款中又未对那些属于公共利益项目作出明确的规定。

与此相反，《土地管理法》第43条第1款又规定，除乡镇企业、农民宅基地、乡村公共设施外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；

其第2款接着又规定，所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

正因为在逻辑上将非公共利益目的的建设用地项目纳入了国家征地分范畴，因而使得现行征地制度的目的性陷入了法律上的悖论。

3.征地存在程序性缺陷

审查报批

拟定征用土地方案

征用土地方案公告

国家设定法则，除了实体性的规定外，程序性规定也必不可少，在我国当前正从人治走向法治的过程中程序法显得尤为重要。

但是这几年通过各地普遍反映了，其程序性存在着严重的缺陷：

一是程序种类繁多，交叉复杂；

二是流程冗长，步骤繁杂；

三是盖章奇多，搭车收费；

四是资料量大，报件复杂。

目前我国征收土地的行为一般需要经历六项程序，如图所示：

制定征地补偿安置方案

补偿安置、方案公告

补偿安置实施

4.被征地农民受损权益存在救济性缺陷

针对有关地方人民政府未按照规定公告征地补偿安置方案，或未依法听取被征地农村集体经济组织和农民合法意见，1998年全国人大常委会修订通过的《土地管理法》做出了规定，但这一规定在含义上比较模糊。

该法48条规定：

“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民意见”，但对此问题在于征地补偿安置方案的合法性或对农村集体经济组织和农民的合法要求，未作出明确的救济性规定。

其后，国务院发布的《土地管理法实施条例》虽对此做出了救济性规定，但有明显不合理之处。

该条例第25条第3款规定：

“农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；

协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

”这样，就不可避免地出现了三个方面的救济性缺陷：

一是规定中的“县级以上人民政府”实际上就是实施具体征地行为的主体，其作为当事的一方来协调自身的被当事的另一方质疑的行政行为，不符合一般法理的基本原则；

二是规定中的“批准征收土地的人民政府”在现行征地审批制度下实际上为省级人民政府或国务院，对被征收土地