论行政行为的明确性Word格式.docx
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”基于此，法院撤销了该项裁决。
本案引出的问题是：
房屋调换的行政裁决应当明确房屋的具体位置与价格吗?
从理论上讲，这涉及行政行为的明确性。
行政行为的明确性，在学理上通常被表述为行政行为的内容应当明确。
从学术史上看，行政行为的明确性在我国经历了从重视到忽视的过程。
在行政法萌芽的民国时期，学者们对此命题的重视程度较高。
在当时主流的行政法教材中，均有关于行政行为明确性的叙述。
新中国成立后，行政法学的发展一度停滞。
虽然法学教育恢复后的第一本行政法教材仍可见“行政措施的内容须明确、可能”的表述。
但此后关于此问题的研究基本上处于停滞状态。
除个别行政法教材或专著偶有提及之外，许多主流教材已不见行政行为明确性的表述。
这期间虽仍有个别学者注意到了这一命题的重要性，并对行政行为应当明确的内涵与意义作出了富有价值的探讨。
但总体来看，学界关于行政行为明确性的研究仍然很不充分，停留在对行政行为明确性的简单介绍与意义申明。
对究竟什么是行政行为的明确性、行政行为应当明确到何种程度以及不明确的法律后果等诸多问题，没有提供清晰的答案。
由于理论研究的不足，导致我国现行的行政诉讼制度并未对行政行为明确性的司法审查作出安排。
理论的模糊与制度的阙如使司法实务呈现出诸多乱象，这体现在：
其一，拒绝审查行政行为的明确性。
在一些案件中，原告对行政行为的明确性提出了质疑，但法院并没有在判决书中进行任何回应。
从裁判说理的角度来看，这种做法是不合理的，降低了裁判的可接受性。
其二，行政行为明确性的审查标准不统一。
尽管在一些案例中，法院对行政行为的明确性进行了审查，但审查的标准并不统一。
例如，同样是责令补缴社会保险费的行政行为，有的法院认为需要指明具体的金额，有的法院则认为责令补缴即已明确，无须指明金额具体是多少。
其三，对行政行为的明确性判断错误。
例如，有些行政机关申请法院强制执行的行政行为，其内容实际上是明确的，但法院却错误地将其认定为不明确而宣布不予执行。
这种做法损害了行政行为的公定力与执行力，妨碍了行政任务的正常执行。
欲解决司法实务中的乱象，首先需要在理论上作出回答。
本文试从法教义学的角度，结合有关案例对行政行为的明确性命题展开探讨。
（一）行政行为明确性的理论依据
人类在面对不规则和不可预知的未来时，会本能地表现出无奈与恐惧。
因而，建立秩序并维系秩序安定，乃人类之根本需求。
而法律能够满足这一需求，因为法律不是针对个人制定的，而是具有普遍的适用性，能够对相同的情况反复适用，“人们就能够预见到尚未被起诉的情形的法律后果，进而能够在因此而变得较为确定的未来时间中安排他们的行为”。
由此，法治的核心任务便是为社会提供公共行动与判断的标准，而要实现这一任务，法律必须具有安定性。
法的安定性的一项重要内容就是法律条文所规定的权利义务具有安定性，这要求法律的构成要件与法律效果必须明确。
否则，人民将无法知悉法律的内容规定，无从遵循法律的要求，国家权力也面临被滥用的风险，法院对依据法律作出的国家行为的司法审查也变得不可能。
行政行为亦同此理，如果其内容不明确，相对人即无法知道行政机关对其权利义务作出了怎样的安排，也不知道该如何调整自己的行为，行政机关或司法机关也无法予以强制执行。
此外，欠明确行政行为的内容还存在被行政机关随意解释的风险，相对人的权利义务由此陷入一种不确定的状态，面对这种状况，人本能地会出现逆反与抵触情绪，从而使行政机关与相对人之间的关系变得紧张、对立。
这是法的安定性原则所不能容忍的。
正是基于以上考量，明确性在大陆法系行政法学理上被视为行政行为实体合法性的一个重要要件，与比例原则、信赖保护原则等一道作为检验行政行为是否合法的标准。
（二）行政行为明确性的基本涵义
行政行为的明确性通常被表述为行政行为的内容应当明确。
但这里的内容具体是指什么？
理论上存在一定的分歧。
一种观点认为，这里的内容仅指行政行为的法律效果。
另一种观点认为，这里的内容包括行政行为的主旨（即法律效果）、事实、理由及法律依据。
笔者赞同第一种观点。
理由是行政行为的法律依据、事实根据以及理由说明的不明确分别可能构成其他违法情形，与行政行为法律效果的不明确是全然不同的。
首先，行政行为的法律依据不明确，要么是遗漏了法律依据，要么法律依据错误。
对于前者，行政机关予以补正即可；
对于后者，则构成没有法律依据的违法行政行为。
其次，行政行为的事实认定如果不清楚、不确定，则该行为属于事实认定不清、证据不足。
最后，行政行为的理由说明如果不充分、不明确，则该行为构成违反法定程序。
而行政行为法律效果的不明确是指行政机关为相对人所设定的权利义务不明确，它发生在法律适用中的最后一个阶段，即法律效果的确定阶段。
与以上任何一种违法情形皆有不同，因而应当予以单独评价，不宜与其他合法性要件混为一谈，以免造成现有司法审查标准的混乱。
综上所述，行政行为的明确性是指行政行为的内容应当明确，也即行政机关在行政行为中为相对人所选择的法律效果应当清楚、明确、完整。
行政行为的明确性是相对的，就像是一条由浅至深渐变的光谱。
无论在任何时候，一个行政行为总是存在进一步明确的余地，试图使每个行政行为的内容臻于彻底明确的状态是不现实的。
因此，最易引发争议的是行政行为应当明确到何种程度的问题。
关于这一问题，较有代表性的观点认为，行政行为明确性的判断“毋宁应该是行政机关个案权衡的结果，不过至少要达到令人理解以及执行可能的程度”。
但怎样才算“令人理解”与“执行可能”，同样令人困惑。
要想澄清这一问题，需要从行政行为的内容要素入手，区分实体权利义务与程序权利义务之于明确性的不同意义。
（一）行政行为内容中的实体权利义务应当明确
行政行为的内容是为相对人设定权利义务，一般认为这里的权利义务是指实体权利义务，如人身权、财产权等。
但有的时候，实体权利义务需要相对人实施一定的程序行为来实现，因此，为了保证权利义务的顺利实现，行政机关往往也会在行政行为中指明相对人实现权利或履行义务的程序，如行政奖励的申请程序。
一经行政机关指明，这些程序就成为相对人的程序性权利或程序性义务。
因而行政行为的内容实际上由两个部分构成：
实体权利义务和程序权利义务。
对相对人而言，实体权利义务与程序权利义务的不明确的影响是不同的，这体现在：
其一，从不明确的后果来看，如果行政行为内容中的实体权利义务不明确，那么，对人的权利将面临何种侵害或者将获得何种利益就是未知的，因而行政行为的内容是空洞的。
这样一来，行政行为就无法实现其规制或给付功能，并使相对人的实体权利义务陷入被行政机关随意解释的风险之中。
程序权利义务则与此不同。
程序权利义务是相对人实现权利或者履行义务的程序。
这些程序只是为了规范相对人参与行政行为的程序行为，一般并不会对相对人的实体权利义务产生影响。
例如，行政罚款的额度会对相对人的财产权产生影响，但相对人应向哪一家银行缴纳罚款这样的程序义务，并不会对相对人的财产权或其他实体权利造成影响。
其二，从功能的视角来看，实体权利义务承载着行政行为的主要功能，而程序权利义务仅起到辅助作用。
从行政机关的角度来看，行政行为正是通过在其内容中设定相对人的实体权利义务来调整社会关系和完成行政任务的。
而程序的功能在于保障实体权利义务的实现。
行政行为内容中的实体权利义务如果不明确，相对人基于错误的理解而履行行政行为设定的义务或行使行政行为赋予的权利，那么相对人的行为就可能会偏离行政机关的真实意思表示，从而就会导致行政行为的功能无法实现。
如果程序权利义务不明确，即使相对人基于错误的理解而选择了与行政机关本意不符的程序，行政行为的功能一般仍能得到实现。
例如，行政机关的意图是责令相对人拆除违法设置的广告牌，但行政行为的内容仅表述为“责令相对人改正”，此时如果相对人将责令改正理解为将广告牌的规格缩小，行政机关意欲通过这个行政行为实现的行政目的将会落空，因为广告牌的违法状态仍未消除。
但如果该行政行为已明确为责令相对人拆除违法设置的广告牌，而只是未明确何时拆除，那么相对人只要在合理时间内拆除，均能实现行政目的。
其三，从内容的理解来看，如果程序权利义务不明确，相对人和法官尚可以根据社会常识或行政惯例进行推定。
但是，行政行为内容中的实体权利义务却是不能推定的，因为相对人的推测很可能不符合行政机关的真实意思表示。
例如，某行政行为给相对人设定了缴纳罚款的义务，如果罚款的数额不明确，相对人无论如何也不可能推测出来。
但如果只是缴纳罚款的指定银行不明确，则相对人还可以通过咨询他人或根据行政惯例轻易获知信息。
在通常情况下，基于行政惯例的约束力，行政机关应当尊重并认可相对人基于行政惯例或生活经验而采取的程序行为。
基于此，行政行为的内容必须明确的是相对人的实体权利义务。
相对人的程序权利义务不明确，一般并不会导致行政行为无法履行，因而无须明确。
当然，如果行政机关希望相对人以特定的方式或者在特定的时间内履行行政行为，那么其仍然可以在行政行为的内容中予以明确表达。
但是，如果行政行为的内容中并未规定相对人履行义务的程序，那么就应当认为行政机关赋予了相对人对程序的自由选择权。
行政机关不得在行政行为履行后以相对人履行义务的程序不符合其要求为由否定相对人的履行行为。
例如，如果行政机关仅要求相对人拆除违法建筑但未明确具体期限，那么相对人只要在合理的期限内拆除都是合法的。
值得注意的是，“程序的功能在于实现实体权利，义务性程序的增加必将增加实体权利实现的难度和成本。
当这种义务增加到一定量或者一定难度后，实体权利可能会变得难以实现甚至不可实现”。
因此，对程序权利义务不需要明确的理解不能绝对化，还需结合个案情况进行权衡。
对于那些可能对相对人实体权利的实现造成巨大困难或者给相对人带来不合理负担的程序性义务，仍然应当明确。
而哪些程序性义务会对当事人的实体权利造成影响，应根据行政行为设定的实体义务进行判断。
如果根据生活经验和行政惯例，可知相对人履行某项实体义务的程序对相对人的实体权利并不会产生实际影响，那么可以认为该项程序性义务无须明确。
反之，如果根据生活经验和行政惯例，履行某项实体义务的方式、步骤、顺序和时间可能会对相对人的实体权利产生实际影响，那么行政机关就负有将其明确的义务。
例如，通常而言，行政责令行为无须明确期限，但若责令的内容为将某片林地恢复原状，则责令恢复的期限需要明确。
因为如果期限较长，相对人可以选择种植树苗，再待其长大成林；
如果期限很短，则相对人只能移植成树。
这对于相对人而言，两者的成本显然相去甚远。
（二）不同类型的行政行为应当明确的实体权利义务
学理上一般将行政行为区分为命令行为、形成行为与确认行为。
3种行政行为各自应当明确的实体权利义务存在差异。
以下分而述之。
1.命令行为
命令行为是指设定相对人作成特定行为、不作为或容忍义务之行为。
命令行为应当明确的内容包括两个方面：
一是命令所指向的物；
二是命令的具体要求。
首先，命令所指向的物应当明确。
命令行为之特殊性在于，有些命令指向的是特定的物，而不是特定的人。
例如，强制拆除违法建筑的命令指向的就是特定的违法建筑，没收违法所得所指向的是特定的财物。
在这类对物行政行为中，物的具体所指及其种类、范围等对相对人实体权利义务的实现至关重要，因而必须予以明确。
例如，在“汾阳市国土资源局申请非诉强制执行案”
中，法院认为行政机关作出的责令退还土地的决定，“未明确退还土地的‘四至’范围，未明确违法建筑物及设施的名称、数量以及‘四至’范围等具体情况，申请执行事项不具体不明确”。
其次，命令的具体要求应当明确。
命令的具体要求决定了命令行为将对相对人的何种权利造成侵害以及侵害的程度。
例如，行政罚款的决定必须指明罚款的具体要求，即罚款的数额是多少。
否则，该行政行为对相对人的财产权侵害的程度就是不明确的。
实践中，除行政罚款以外，还有许多命令行为是以财产给付义务为内容的。
例如，责令企业补缴保险金、责令企业发放员工工资、责令赔偿损失等。
这些行政行为均应当明确给付财产的多少。
例如，在“广州市天河安利汽车检测中心诉广州市人力资源和社会保障局等复议决定案”
中，法院即认为，行政机关仅责令相对人为员工补缴社会保险费，但“未明确告知需要补缴的具体金额，所要求相对人履行的法律义务内容不明确、不具体”。
2.形成行为
形成行为是指设定、变更或撤销（废止）法律关系的行政行为。
与命令行为不同，形成行为不直接对相对人设定义务，而是为相对人设定一定的法律地位，通常表现为赋予相对人从事某种活动的资格，如行政许可。
因而，形成行为应当明确的是赋予相对人从事何种活动的资格以及其活动范围。
例如，市场监管部门为个体工商户颁发的营业执照不仅要写明登记事项，还应当写明经营范围；
交警部门为驾驶员颁发的驾驶证不仅要写明持有者，还应当写明准驾车型。
在形成行为中，还有一种特殊的情形，即拒绝行为。
以不予许可的拒绝行为为例，从表面上看，该行为的内容就是拒绝许可，非常明确。
但实际上，在拒绝许可的决定中一般会附加拒绝的理由，这个理由对相对人来说，就是其想要获得许可必须具备的条件。
虽然许可条件在立法上一般都有规定，但由于立法规定的许可条件中存在大量的不确定法律概念，致使相对人难以直接从法条中理解该条件以及其具体要求。
因而，行政机关拒绝的理由就成为相对人可以信赖的行政解释和权威说明。
据此，相对人只能根据拒绝的理由采取相应的补正措施，以使自己的申请符合条件。
从这种意义上讲，拒绝的理由相当于为相对人设定相应义务。
如果拒绝的理由不明确，那么相对人就无法正确调整自己的申请。
因此，拒绝许可的理由不明确也可能会构成行政行为不明确。
例如，在“某网络会所诉绥宁县文广新局不服行政许可案”中，法院认为：
“被告在不予许可决定中认定地址变更申请‘不符合条件（跨区域布局）’，表述笼统，缺乏明确、具体的内容，属认定事实不清”。
在该案所涉的行政许可决定中，行政机关拒绝许可的理由就是不明确的，其后果是导致相对人不知道如何调整自己的许可申请。
3.确认行为
确认行为是指确定某项特定权利或具有法律上重要意义之身份、地位或能力的行政行为。
在确认行为中，应当明确的是被确认的法律关系或法律事实；
如果这些要素不明确，相对人的权利内容或范围就会变得模糊不清。
从司法实务来看，确认行为中最易发生争议的是房屋征收补偿金额的确认与土地权属的确认。
在房屋征收补偿决定中，如果没有指明具体的补偿金额，即属于确认的对象不明确。
例如，在“冯柏祥与南京市栖霞区人民政府行政补偿争议案”
中，法院认为：
“房屋征收补偿决定未明确规定对冯柏祥的房屋采取货币补偿还是产权调换……对用于产权调换房屋的地点、面积、价值等事项未予以明确”。
因而该行为是不明确的。
在土地权属的确认行为中，如果未指明确认的对象，也属于内容不明确。
例如，在“包国燕与北京市东城区人民政府土地权属争议案”中，法院认为：
“被诉决定仅表明以原告房产证附图房屋边界作为争议宗地界线，并未进一步明确具体的坐标点及宗地界线，属于行政行为内容不明确”。
本案所展现的裁判逻辑是：
确认行为应当明确所确认的对象。
作为土地权属确认行为，如果所确认的土地使用权的范围不明确，那么该项行政行为就是不明确的。
行政行为不明确将对行政行为的效力产生何种影响？
对此，不仅理论上存在分歧，司法裁判中也未达成一致意见。
为统一法律适用，亟须从理论上对行政行为不明确的法律后果予以廓清。
（一）不明确行政行为的效力
关于不明确行政行为的效力，存在绝对无效和相对无效两种观点。
两者的分歧在于：
前者认为，不明确的行政行为应当统一认定为无效行政行为；
后者认为，不明确的行政行为的效力应根据个案情形具体分析，只有当不明确达到重大且明显的程度时才应认定为无效，对一般的不明确，应当仅认定为可撤销。
在比较法上，对此也没有形成统一的做法。
例如，在葡萄牙，《葡萄牙行政程序法》（1991年）第133条规定,标的属不能、不可理解或构成犯罪的行为属于无效行政行为。
而在德国和我国台湾地区，内容不明确仅为行政行为相对无效的情形之一。
笔者认为，绝对无效与相对无效的观点都有欠妥当，应当将不明确行政行为的效力界定为可撤销。
理论上一般认为，区分行政行为无效与可撤销的标准在于，行政行为是否存在重大且明显的瑕疵。
若是，则为无效行政行为；
否则为可撤销行政行为。
构成重大且明显的瑕疵需要符合两个标准：
一是瑕疵的重大性；
二是瑕疵的明显性。
所谓“瑕疵的重大性”，是指行政行为存在瑕疵的要件从行政法规范的目的、意义和作用等方面来看是对该行政行为至关重要的要件。
行政行为不明确属于行政行为内容上的瑕疵，行政行为的内容关乎行政行为目的的实现，无疑是行政行为的重要要件，因此行政行为不明确可以构成瑕疵的重大性。
关于瑕疵明显性的判断，理论上存在一定的争议，但一个基本的判断标准是：
瑕疵的明显性要达到毫无争议的程度。
正如德国行政法学者沃尔夫等人所指出的，只有在行政行为如此严重地违反行政法治的各项要求，以至于不能期望任何人接受其具有约束力时，才构成明显的瑕疵。
如果有关合法或违法存在疑义，行政行为的瑕疵就不“明显”。
根据这一标准，行政行为不明确应当不属于明显的瑕疵。
这是因为，不明确的行政行为，并不是没有任何内容，而仅仅是其内容存在一定的不明确性。
但明确性是相对的，明确与不明确之间的界限并非泾渭分明，有些人认为不明确的行政行为，在另一些人看来却可能是明确的。
几乎不可能存在一种情形，普通公众一望即可知该行政行为不明确。
因此，不宜将不明确行政行为的效力界定为无效，而应界定为可撤销。
此外，还须将行政行为不明确与行政行为错误区分开来。
虽然两者都与文字表述有关，但前者主要是由于文字表述的不充分、不明确而导致行政行为的内容产生模糊性，属于实体上的瑕疵；
而后者仅指书写错误或者计算错误，属于形式上的轻微瑕疵。
对于这种技术性的错误，法院在判决书中予以指正即可，而无须对其作确认无效或撤销处理。
例如，在“葛国勤诉邓州市国土资源局等处罚纠纷案”中，原告主张，行政决定书“责令把1926土地退还给原集体”，对土地面积数没有确定单位，不知“1926”指的是什么，因而被诉行政处罚内容不明确。
对此，法院在判决书中指出，“1926土地”的表述明显属于瑕疵，但其并不影响行政行为的效力。
（二）对不明确行政行为的判决理由
在德国和我国台湾地区的行政诉讼制度中，行政行为内容不明确是法院对行政行为作出撤销判决的重要理由之一。
而在我国内地，内容不明确并不是行政行为的法定撤销理由，因为《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第70条所确立的6项撤销理由中并不包括内容不明确。
因此，为了加强对行政行为明确性的司法审查，长远策略无疑是修改《行政诉讼法》，在其第70条中增加一项新的撤销理由：
行政行为的内容不明确。
但在修法之前，法院仍须对不明确的行政行为做出裁判，这就需要在现行《行政诉讼法》第70条中选择一项作为不明确行政行为的判决理由。
在实务中，有的法院选择了“事实认定不清”，
有的选择了“违反法定程序”。
但笔者认为，以上两项理由都不宜作为不明确行政行为的撤销理由。
原因在于：
其一，事实认定不清与内容不明确属于不同性质的问题，而且发生在法律适用过程中的不同阶段。
前者属于事实问题，发生在法律适用中的小前提确定阶段，后者属于法律问题，发生在法律适用中的效果选择阶段。
因而以事实认定不清为理由对不明确的行政行为予以撤销的做法是不妥当的。
其二，违反法定程序与内容不明确的区别明显，前者属于形式违法，后者属于实体违法，因而违反法定程序亦不能作为不明确行政行为的撤销理由。
此外，“超越职权”“滥用职权”“明显不当”等《行政诉讼法》第70条列举的法定理由也难以担当撤销不明确行政行为的任务。
首先，“超越职权”主要审查的是行政行为的权限问题，与行政行为的内容无关。
其次，“滥用职权”强调的是行政机关主观动机的不正当性，即故意违背立法目的，但行政行为不明确并不以行政机关的主观动机为构成要件。
有的时候，行政行为不明确可能是由于行政人员的文字表达疏漏而导致的表意模糊，与行政机关的主观动机并无关系。
最后，虽然“明显不当”与行政行为的内容有一定关联，但其关注的主要是行政裁量是否公正合理，而行政行为的明确性审查的则是意思表示是否清楚。
就目前而言，《行政诉讼法》第70条中唯一可以包含内容不明确的撤销理由是“适用法律、法规错误”。
因为适用法律、法规错误实际上就是指法律适用中的错误，它既可以包括法律适用中法律依据选择的错误，也可以包括法律效果选择的错误。
内容不明确的实质是行政机关未将法规范中抽象的法律效果转化为个案中相对人的确定权利义务，其本质是一种法律效果选择的错误。
因此，将内容不明确归为适用法律、法规错误，在逻辑上是可以成立的。
（三）对不明确行政行为的释明
对于不明确的行政行为，行政机关负有释明的义务。
行政机关的释明行为会改变行政行为的内容，进而引起行政行为变更的法律后果。
所谓行政行为的变更是指行政行为作出以后、消灭以前，在内容、依据和形式上的变化，其中内容的变化是行政行为变更的一种主要情形，如将“处2000元的罚款”变更为“处1000元的罚款”。
由于行政行为的释明将引发行政行为内容的变化，因此其本质上也属于行政行为的变更。
例如，原行政行为的内容为“处以一定数额的罚款”，此种内容显然是不明确的。
如果行政机关将该行政行为的内容释明为“处1000元罚款”，其法律后果即相当于将“处2000元的罚款”变更为“处1000元的罚款”。
因此，不明确的行政行为一旦经过释明，原行政行为即应被认定为不复存在，进而产生一个新的行政行为，行政行为的起诉期限也应自释明之日起重新开始计算。
鉴于行政行为应当明确的内容是相对人的实体权利义务，故行政行为明确性的司法审查即可以相对人的实体权利义务是否明确为标准。
在适用此标准的过程中，涉及两个重要问题：
一是审查强度，即司法对行政行为的明确性应当审查到何种程度；
二是推定规则，即有些行政行为的内容虽未在行政决定书的主文中载明，但通过其他方式能够确定的，也可以视为明确。
（一）审查强度
1.审查强度之观察比较
由于明确性是相对的，因而难以从理论上清楚地划定审查强度的参数。
但在司法审查中应把握的一个基本原则是，对行政行为的明确性审查应当严于对法律明确性的审查。
这主要是因为：
第一，从应然层面讲，法律的不明确具有一定的正当性，但行政行为的不明确则不然。
明确性是与模糊性相对的。
在哲学层面，所谓模糊性，就是人们认识中关于对象类属边界和性态的不确定性。
“关于对象类属和性态的不确定性，在人们认识过程中又有两种类型。
一种是由于主体在把握对象类属和性态时缺乏明晰边界或精确划分所产生的，是被动的模糊认识。
另一种是刻意的模糊处理。
”法律中的模糊性同样存在被动的模糊认识与刻意的模糊处理两种情形。
后者是指立法者在立法
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