中小企业信用担保制度建设的国际经验Word文件下载.docx
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加勒
比海
亚洲
非洲
总计
当前拥有
担保体系国家
数量
23
7
2
3
15
5
11
19
85
百分比
85%
64%
13%
18%
71%
50%
35%
42%
48%
没有
1
14
4%
9%
12%
10%
6%
7%
8%
担保体系
不确定国家
12
4
18
22
76
27%
73%
19%
40%
58%
49%
43%
失败国家
0%
2%
1％
国家总数
27
17
21
10
31
45
177
担保体系总数
32
37
6
146
资料来源：
GB&
PSurvey1995-96andannualreports
出于加强中小企业信用担保机构国与国之间的交流的需要，相应的国际组织也应运而生。
1988年，亚洲首先成立了世界上第一个中小企业信用担保领域的区域性合作组织，即亚洲中小企业信用保证制度实施机构联盟。
1994年，欧洲投资基金建立，总部设在卢森堡，为中小企业提供信用担保服务，刺激投资增长、创造就业机会。
从资金运作模式来看，其资金由欧洲投资银行和欧盟15个成员国的银行以股权形式提供，并且从15个成员国中选择25家商业银行作为协作银行，一旦发生风险，欧洲投资基金与协作银行各自承担50%的责任。
1996年，美洲已经开展中小企业信用担保的国家就相关问题进行经验交流，寻求区域性合作。
总而言之，信用担保制度在各国普遍存在充分说明（如表1所示），它是促进中小企业融资的长期有效形式，而绝非是一种过渡业务[9]。
表2.世界上规模最大和最成功的担保体系（按担保数量排序）
或地区
新担保数量
担保总额
（百万美元）
建立
时间
担保体系名称
日本
1，491，154
136，918
1937
CIC&
NFCGS
台湾
114，294
7，033
1974
SMBCGF
韩国
69，521
7，392
1976
KCGF
美国
53，592
7，800
1953
SmallBusinessAdministration
马来西亚
17，510
742
1972
CGCBerhad
加拿大
13，092
363
1961
SmallBusinessLoansActAdministration
意大利
8，827
1，449
1964
MutualGuaranteeSchemes
英国
7，484
420
1981
LoanGuarantee
法国
7，456
2，987
1982
SOFARIS
德国
6，612
1，383
1954
Bü
rgschaftsbanken
西班牙
6，571
294
1978
SociedadesdeGarantiaReciproca
GB&
PSurvey1995-96andannualreports
各国中小企业信用担保的发展演变
一、欧美国家信用担保体系的框架结构
在欧美国家中小企业信用担保制度中，美国的担保体系不但十分完善，为中小企业的发展带来蓬勃生机，而且也具有一定的典型性，为研究信用担保提供了极佳的案例。
小型企业署（SmallBusinessAdministration）是美国开展信用担保工作的核心力量，并且在全美设有90个区域、地区及分支办公室。
作为美国联邦政府机构，它的使命是向小型企业提供援助和咨询，保护小型企业利益，维护自由竞争的企业生态，促进国民经济全面发展。
目前，小型企业署拥有450亿美元的商业贷款、贷款担保以及风险资金，此外还备有50亿美元的赈灾贷款，是美国中小企业当之无愧最强大的财政支柱。
小型企业署的预算每年由国会拨付。
2003年，其财政预算大约为8亿美元，虽然仅占联邦预算总额的0.06%，但却是联邦5大信贷机构之一，其影响力可见一斑。
按照小型企业署的贷款担保计划，参与贷款机构按照自愿与政府选择相结合原则进行。
一方面，贷款机构自主决定是否为中小企业提供贷款以及是否申请政府担保；
另一方面，小型企业署不干预贷款决策过程，但有权决定是否为贷款机构提供担保。
对无法满足普通贷款条件却符合担保条件的贷款，贷款单位可以申请小型企业署的担保，并在贷款担保申请获得批准以后，为中小企业提供贷款。
统计数据表明，2002财年，小型企业署批准51650项贷款担保，约有6000家商业银行通过SBA地区办公室的协调提供了由其担保的贷款，总额创纪录达到122亿美元，平均贷款额24万美元。
二、亚洲国家信用担保体系的框架结构
在亚洲国家中小企业信用担保体系中，日本最为发达。
除此之外，韩国、印度尼西亚和马来西亚也是较为成功的案例。
日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家。
目前，日本全国有52家信用担保公司（CreditGuaranteeCorporation），分别负责各自地区中小企业担保工作。
这些地区性担保公司的规模与各地经济发展状况密切相关，并且大约设有160多家分支机构。
在全国范围内，日本于1958年组建了信用保险公司。
它们并不直接为中小企业提供担保，而是为地区性中小企业信用担保公司的担保责任进行保险：
当中小企业无法归还贷款发生担保损失时，地区性信用担保公司承担损失总额的30%，而信用保险公司承担损失总额的70%。
也就是说，日本的担保体系实际是地区性担保公司和全国性信用保险公司的统一。
继日本之后，亚洲国家中韩国第二个建立起自己的信用担保体系。
作为全国性的信用保证机构，韩国信用担保基金（KoreaCreditGuaranteeFund）拥有6个地区性总部、7个研究中心以及分布在全国的77个分支机构。
其中地区性总部和分支机构负责为缺乏担保品的中小企业提供信用担保，而研究中心则为提高信用调查的质量服务。
印度尼西亚信用担保的发展与国有公司ASKRINDO的发展演变密不可分。
20世纪80年代，印度尼西亚曾经在全国范围内推行中小企业金融扶持计划（KIK/KMKP）。
负责这项计划的包括6家国有银行、27家地区发展银行和54家私人银行，而国有保险公司ASKRINDO则为参加中小企业金融扶持计划的金融机构提供保险。
在工作职责划分上，ASKRINDO并不处理中小企业的贷款申请，这些工作实际是由其他金融机构推行的。
1990年以后，由于担保违约率高达27%，中小企业金融扶持计划遭受严重损失，不得不为小型企业信用计划（KUK）所取代。
按照印尼政府的规定，所有银行必须以信贷总额的20%为该计划服务，同时不再要求金融机构遵守原先与ASKRINDO签订的保险协议[10]。
马来西亚信用担保制度的发展演变与印度尼西亚十分类似，对贷款中小企业的要求实际经历了一个“由宽至严”的过程。
作为中小企业贷款担保业务的承担者，马来西亚信用担保公司（MalaysiaCreditGuaranteeCorporation）的股东是其本国中央银行（19%的股份）和37个商业金融机构（81%的股份），并没有从政府那里直接接受财政资助。
开始，马来西亚信用担保公司提供“一般担保计划”，在制定信用上限条件下，为金融机构贷款的60%提供担保。
此后，该公司推出“特别贷款计划”，既放宽了中小企业贷款条件，也提高了信用规模上限。
而从1989年开始，马来西亚信用担保公司对过去的信用担保计划进行了重整，引入“资本担保计划”，并在降低担保风险基础上扩大中小企业贷款规模。
三、台湾地区信用担保体系的框架结构
台湾地区成立中小企业信用担保体系意义重大。
1974年，台湾中小企业信用保证基金设立，其目的是双方面的。
一方面，中小企业贷款具有高风险性，信用保证基金的积极参与降低了金融机构的贷款风险，对贷款活动实际起到一种鼓励作用。
另一方面，一些中小企业虽然缺乏担保品，但极具发展潜力。
信用保证基金的出现很大程度上可以化解中小企业的资金困境，进而对繁荣台湾经济作出巨大贡献。
台湾信用担保体系有着很强的公益性。
台湾中小企业信用保证基金由各级政府及金融机构共同捐助建立，受台湾财政部的直接领导并接受其监督。
基金在性质上基本属于财团法人，虽然按市场化原则进行运作，却不以盈利为目的，确保了对中小企业融资活动的有效支持。
从担保活动的数量来看，1974～2000年担保基金共计为126052家中小企业进行了1823499件担保业务，担保金额总量达到21818亿台币，协助中小企业获得29379亿台币资金[11]。
从担保额度的分布来看，2001年担保余额在1000万台币以下的占96%，500万台币以下的占87%，200万台币以下的占68%。
显而易见，台湾信用保证基金有力支持了规模较小的小型企业的发展。
中小企业信用担保体系与政府之间的关系
一、大多数国家信用担保资金离不开政府出资
按照筹集资金方式的不同，信用担保机构分为政策性信用担保机构、互助担保机构和商业担保机构。
由于中小企业信用担保是一种高风险行业，而且与保险公司的运作模式有很大不同。
因此，能够在相当长时段内存在的担保机构，大多都属于第一种类型。
众所周知，当今世界各国政府已经把发展信用担保视为扶持中小企业融资的有效手段，其特征就是信用担保体系往往由政府出资或资助建立。
在美国，小型企业管理署的资金来源主要由联邦和州政府分担；
在日本，信用保证协会的资产包括两大部分，其中基本资产部分通过政府出资、金融机构捐款和累计余额实现，而借入资产部分则通过从国家和地方借入资金实现；
在韩国，中小企业信用保证基金主要由金融机构出资，其余部分则依赖政府出资和累计余额。
表3.银行参与担保体系建设国家银行的出资份额
国家或地区
担保机构名称
银行出资份额（%）
比利时
SCMs
50.0
哥伦比亚
FNG
2.8
40.7
56.0
匈牙利
CreditGuaranteeplc
46.8
印度
DICGC
97.0
CGCs+CIC
约15.0
67.0
KOTEC
61.3
CreditGuaranteeCorp.
至少50.0
摩洛哥
DarAdDaman
接近20.0
尼泊尔
7.0
罗马尼亚
LoanGuaranteeFund
2.0
SGRnetwork
大约10.0
瑞士
TouristIndustryScheme
SMBCreditGteeFund
26.9
泰国
SICGC
44.3（不包括国有银行）
津巴布韦
CreditGuaranteeCompany
PSurvey1995-96andannualreports
为了分散担保活动的风险，大多数国家担保机构资金并不唯一来源于政府。
对于那些担保体系历史悠久的发达国家来说，出资人除了国家和当地政府之外，还包括贷款机构（例如银行）和中小企业，共同分担担保活动的风险。
与之相反，发展中国家担保机构的资金来源相对单一，捐资人和政府资金是最主要的资金来源，银行出资相对较少，而由中小企业或者中小企业组织出资就更为罕见。
除了政策扶持型信用担保之外，一些国家和地区也采用互助担保作为有益补充。
这类担保机构的主要特征是自我出资、自我服务、自担风险、不以盈利为目的。
但是，世界上也有数量很少的国家，其信用担保体系仅具互助担保的特征。
例如，埃及由银行、保险公司及中小企业共同组成中小企业互助担保公司，而葡萄牙则有中小企业协会。
二、政府未必直接从事担保业务
虽然世界上大多数信用担保机构都离不开政府资金的参与，但这并不意味着政府直接出面参与贷款担保业务。
作为政府机构，美国小型企业署同时也是中小企业信用担保的实施者。
换句话说，美国信用担保制度是典型的政府直接操作型。
目前，采用这类体系的国家和地区还包括加拿大、英国和香港等。
与之相对应，包括德国、法国、意大利、奥地利、日本、中国大陆和中国台湾在内的一些国家和地区，采用的是市场操作型信用体系。
其特点在于，信用担保机构由独立于政府之外的法人实体进行操作，政府部门不能直接从事和干涉具体担保业务。
截至到目前为止，政府直接操作型和市场操作型担保制度到底孰优孰劣并无定论。
因此，究竟采取何种操作类型主要取决于本国实际需要。
政府直接操作型和市场操作型担保体系也分别引出了两种不同的担保资金运作模式，即权责制担保体系和实收制担保体系。
就美国小型企业署而言，由于身兼政府职能和担保职能，它对自身的担保活动也必然承担无限连带责任，这是一种典型的权责制信用担保体系。
它的基本特征是担保机构以事前承诺作为保证的事后补偿；
一般对协作银行采取授信管理；
发生损失后由银行向担保机构申请补偿。
由于担保机构以政府身份进行工作，不利于担保风险的事前控制。
但是，它却可以给中小企业申请担保带来很大便利，协作银行的责任心相对较强。
此外，由于政府不必事先出资，减轻了当期财政资金的支出压力。
而日本的地区性信用保证协会及信用保险中央公库是典型的实收制信用担保体系。
它的基本特征是担保机构以实有资金作为保证的事前保证；
将担保资金存入协作银行；
发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。
与权责制信用担保体系相比，中小企业申请担保手续复杂，而且如果责任不够明确，协作银行也有可能发生转嫁贷款风险行为。
当然，实收制信用担保体系的优势也十分明显：
政府仅以出资额对担保机构承担有限责任，担保机构以担保资本金为限承担风险，是否为企业提供担保主要取决于担保机构。
因此在实收制信用担保框架下，政府、担保机构、银行和企业之间的关系比较明确，有利于担保机构独立进行市场化运作和担保风险的事前控制。
显而易见，权责制担保体系和实收制担保体系各有利弊。
一个国家究竟选择哪种体系，关键在于对某种担保体系的优点在多大程度上认可，对其缺点在多大程度上回避。
中小企业信用担保、再担保机构与金融机构之间的关系
一、合理的信用担保比例的选择有助于控制担保风险
从世界各国担保机构的担保范围来看，虽然比例各不相同，但却没有哪个国家的担保机构为中小企业提供全额担保。
一般来说，担保和再担保机构承保的比例越高，银行向中小企业提供贷款的规模就越大，贷款风险也随之上升。
就美国而言，小型企业署总部和地方分支机构在开展担保活动时并非再担保关系。
因此，美国的信用担保体系只有一个层级。
按照有关规定，小型企业署最多为中小企业提供100万美元的短期或长期贷款担保，并且担保比例大约为75%，此外的部分均由协作银行承担。
美国的信用担保制度十分高效，其制度设计一定程度调动了银行的积极性，有利于金融风险的防范。
与美国不同，大多数国家的都具有两层以上的担保体系。
以日本为例，在直接参与信用担保的中小企业信用保证协会之外，还有中小企业信用保险公库，它们一方面为信用保证协会提供再担保，另外一方面也为信用保证协会提供无息或者低息贷款，确保信用保证协会的正常运行。
对于一般贷款，担保限额为2亿日元，担保比例为70%；
特别小额贷款不需要抵押品，担保限额仅有1000万日元，担保比例为80%。
由于存在多级担保，日本初级担保承担的担保责任有限，而且商业银行局限于向中小企业提供贷款，并不承担信用风险。
当经济处于上涨周期时，上述作法容易导致商业银行盲目扩大贷款规模，道德风险随之上升。
一旦经济步入低谷，将给担保公司造成巨大亏损。
通过上面的分析，就不难理解为什么公众对担保制度可能造成的道德风险问题如此担忧。
实际上，一旦清楚贷款损失的相当大一部分将由担保机构赔付，作为银行来说，严格收回贷款的决心就会弱化；
作为企业来说，归还贷款的承诺也经常不被履行。
因此，好的担保体系制度设计必须尽量降低银行和企业的道德风险：
一方面，即使中小企业能够提供的抵押品并不足以使得银行批准它们的贷款申请，也要让它们尽其所能提供；
另一方面，一定要考虑到为中小企业贷款的附加风险，按照常规假定风险低于20%显然是不行的，银行有必要将贷款风险预期调整为25～40%[2]。
但是，信用担保活动过度强调风险控制也不易成功。
20世纪90年代，马来西亚和印度尼西亚的信用担保体系开始关注担保风险，并为此引入新的担保计划。
这使得商业银行努力回避贷款风险，以利润最大化为经营目标。
商业银行利用其负责信用担保计划的便利，主要为规模较大或者已经成型的企业提供担保。
结果，虽然贷款规模大幅上升，获得信用担保的中小企业数量却显著下降。
总而言之，开拓中小企业信用担保，既要适当控制风险，也要兼顾中小企业利益，合理设计担保和再担保机构与金融机构之间的责任划分。
二、合理的担保费用和放大倍数有助于增强信用担保的覆盖面
信用担保的费率和放大倍数也是担保活动的重要参考指标，直接关系到一个国家信用担保的覆盖面和影响力。
从信用担保收费来看，费用过高，中小企业的贷款成本会显著上升；
费用过低，不利于担保机构开展市场化的经营，也不利于担保活动的可持续性。
虽然有些国家担保机构并不直接对中小企业贷款担保收费，但经常是通过银行转嫁给它们。
目前，世界各国担保收费的费率通常在1～2%之间。
在大多数情况下，即使贷款担保申请并未获得担保机构认可，部分申请费用也不返还，这些费用被视为企业筛选和担保项目评估的成本。
当然，费用再高很可能会导致中小企业在担保申请面前望而却步[3]。
从各国担保收费的实践来看，美国和加拿大收费最高，分别达到4%左右和3%。
而法国和中国担保收费较低，分别仅有0.6%和0.5%左右。
虽然美国担保收费显著高于中国大陆，但其信用担保体系远远要比我们成功；
与此同时，目前台湾和大陆担保收费均在0.5%左右，但是台湾的信用担保体系显然更为成熟。
由此可见，担保费率是一个国家信用担保建设的重要参数，但其最终成功与否并不简单取决于费率高低。
从信用担保的放大倍数来看，放大倍数过大，不利于金融风险的控制；
放大倍数过小，不利于提高担保机构的效率，扶持中小企业贷款的作用也相对有限。
影响信用担保放大倍数的因素很多，首先，担保机构成立的时间以及担保机构与银行之间的相互信任非常重要。
在多数情况下，一些国家的担保机构之所以无法达到较高的放大倍数，并不是出于回避风险的考虑，而是因为中小企业对担保需求不足或者是贷款机构在充分利用担保机构问题上表现勉强，此外，一些贷款担保的潜在使用者对担保机构的存在和运转缺乏信息，忽略了它们的存在（见表4）。
随着时间的推移以及担保机构与银行彼此信任的加深，信用担保的放大倍数会逐渐增大。
一般而言，对于一个已经运转5年的担保机构来说，5倍的放大率是一个比较合理的水平，而对于一个已经运转7～10年的担保机构来说，则放大倍数可望达到10倍左右。
信用担保放大倍数的增加是一个渐进过程，过快扩张担保数量和放大倍数，只会使银行积聚更多的风险，造成更大的贷款损失[4]。
表4.一些发展中国家或者转型经济国家担保机构放大倍数（建立三年以上）
放大倍数
菲律宾
10.3
1995
IGLF
厄瓜多尔
5.0
CG
墨西哥
2001
NationalFinanciera
3.5
1994
RAFAD
4.6
DarAdDanmane
埃及
2.5
CGC
2.3
巴西
1.9
SEBRAE
1.8
CGplc
1.5
2000
RLGF
1.4
ACCION-BridgeFund
特立尼达和多巴哥
0.6
SBDC
阿根廷
0.5
FOGABA
Doran&
Levitsky[4]，OECD[6]，Otero[7]
其次，担保机构的放大倍数也与其资金来源和担保层级有关。
目前，世界各国信用担保的放大倍数大约在10倍左右，但是日本和美国担保机构的放大倍数却大大高于一般国家，对中小企业的发展起到强有力的支撑作用。
一方面，日本属于多级担保体系国家，随着担保层级的增加，由于再担保的风险分散作用，最后实现的担保倍数也显著增加。
另一方面，美国属于单级担保体系国家，但是它采用政府直接操作型、权责制担保体系，这实际相当于担保机构有了强大的资金来源作后盾。
信用担保不同于商业保险，属于高风险行业，如果没有政府的积极参与实际很难成功，而政府直接操作型和权责制恰恰有力调动了政府在担保活动中的积极性，从而使担保倍数明显提高。
表5.世界上放大倍数较高的担保体系
规模（百万美元）
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