人口老龄人口老龄化背景下社会养老服务体系构建研究Word格式文档下载.docx

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（2）人口流动性增强，老年“空巢化”现象凸显

随着我国城镇化进程的日益加快以及地区之间开放程度的日益增强，我国劳动力人口流动性逐渐扩大，特别是农村富余劳动力进城务工人数迅猛增长。

因而在中国社会转型的大背景下，传统的“养儿防老”正在逐步走向解体，加之城乡差距与大批青年外出打工，老人“空巢化”问题日益复杂。

据全国老龄办的数据显示，我国城市老年人“空巢家庭”比例已达49.7%，接近一半，农村老年人“空巢家庭”比例达到38.3%，上升速度超过了城市[1]。

老人空巢化规模的增大及增长速度的提升对老年人的养老问题提出了迫切需求，因而完善社会养老保障服务体系，有利于进一步促进养老问题的解决。

（3）传统“居家养模式”功能不断弱化

改革开放以来，随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型。

家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。

传统的家庭养老方式，存在的不确定性的交易费用，“老养小”能够实现及其兑现。

然而，计划生育所产生的“4-2-1”家庭结构，都使得“小养老”却具有长期不确定性，人口结构的转变以及社会转型发展时期家庭结构的变化导致我国传统“养儿防老”的家庭养老模式功能不断弱化。

这对专业化养老机构与社区服务的需求与日俱增。

发展社会养老服务，加强社会养老服务体系建设成为构建与谐社会的内在要求。

1.1.2政策背景

老年人的养老问题关乎社会的与谐稳定，为促进养老产业的发展，进一步实现“老有所养”，我国于2011年出台了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，进一步加强对老龄事业的政策指导、资金支持、市场培育与监督管理，促进了社会养老服务体系的进一步完善。

党的十八大报告也提出，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业与产业，实现“老有所养”，并且认为养老问题需要政府、市场与社会的共同努力，可见政府已经意识到人口老龄化背景下老年人的养老问题的严峻性，并进一步的努力促进社会养老服务体系的建立与完善，不断实现“老有所养”，提高老年人的生活质量。

2013年刚发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》中对于老龄化调研结果的展示，提到很多城市老年人所住房屋质量较差，不符合老年人的身体要求，并称其为“问题城市”，可见老龄化带来的养老需求以及社会化养老服务体系的构建已经成为当前现实且紧迫的问题。

1.2研究意义

1.2.1理论意义

“老有所养”问题关乎每个人的切身利益，与社会的稳定密切相关，因而研究人口老龄化背景下社会养老保障服务体系的构建，在理清构建社会养老服务体系必要性的基础上，总结目前社会养老服务体系存在的诸多问题，并针对性的提出相关的对策建议，可以进一步完善养老保障，特别是社会养老服务体系研究的理论体系，为有效解决养老问题提供有益的探索。

1.2.2现实意义

我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、城乡与区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的，因而加强社会养老服务体系建设迫在眉睫，这将有利于应对日益严峻的老龄化趋势，弥补传统家庭养老模式的不足，满足老年人多元的养老需求；

完善养老体系的构建有利于进一步扩大老年消费、增加就业岗位，促进社会的与谐稳定；

而本文通过理清目前社会养老服务体系存在的诸多问题，进而提出切实可行的对策建议，进一步完善社会养老服务体系，真正实现“老有所养”，提高老年人的生活质量。

2.研究方法：

2.1文献法：

通过利用图书馆与网络上能搜集到的资源，收集大量有关本研究的文献资料，论文与相关定义，通过对其分类整理与归纳，对其相关实例，数据，文字资料等进行系统全面的分析与认识。

2.2比较分析法：

在收集归纳大量文献资料的基础上，结合论文研究的具体问题与情况，通过对比国内外的相关理论，实证经验，为最后探索出一条适合我国国情发展的社会养老服务体系提供理论基础与详实论据。

2.3归纳总结法：

通过对国内外养老服务体系的实践活动中的具体情况，进行归纳与分析，使其理论与系统化，为国内完整的农村养老服务体系的最终建立总结先进经验。

3.研究综述与相关概念界定

3.1.文献综述

社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援与社会参与等设施、组织、人才与技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制与监管制度。

目前，学者从各个方面探析了社会养老服务体系的问题及对策：

程娟[2]认为应该通过建立可靠地资金筹集渠道、完善多样化的养老保障事业、加大养老保障设施投入等方式来完善功能完备的社会化养老保障体系。

张本波[3]提出应加大资金筹集、加强服务机构的开发与配置、加快养老服务人力资源的开发，进一步建立多支柱的养老服务体系。

王碧红[4]以农村居家养老为切入点，论述了人口老龄化、城镇化、家庭小型化、土地功能弱化等现象对农村养老的冲击，并针对性的阐释了养老服务体系的构建问题。

田中禾,马雪彬[5]以人口老龄化背景为基础，阐述了其对社会养老保障服务体系的影响，主要包括对社会养老保险制度、国有企业负担、社会福利体系三方面的影响。

李晓慧[6]以城市老年女性为研究对象，通过实地深入的调研，从养老体制、养老政策、养老制度、资金支持等方面提出了具体的保障措施。

王美香[7]指出目前社会养老服务体系存在以下问题：

政府财力支持不足、事实上对民办机构的歧视、单位养老到社会养老转型缺乏过渡、社区养老能力不足、相关政策制约等。

张晓霞[8]通过对江西省养老工作的分析，认为目前社会养老服务体系存在保障能力不足、养老机构举办主体单一、养老机构服务水平低且价格高、社区居家养老起步晚等问题，并针对性的提出了一些对策建议。

郭艾[9]认为政府在构建养老服务中应该加快转变政府职能,明确政府在养老服务中承担的职责,加强养老保障制度统筹规划,从公共财政的视角完善养老服务的构建。

虽然大量学者对社会养老服务体系做了深入且全面的研究，但仍存在不足：

第一，大量学者从城乡、性别等特殊群体出发，研究其养老服务需求，但较少从全局、战略层面进行研究；

第二，学者们的研究基本着眼于解决老年人口的养老问题，研究较为深入，但未与目前的产业发展相联系。

因而本文在人口老龄化背景下，总结社会养老服务体系存在问题及弊端，从宏观与微观两个层面提出针对性的对策建议，以期完善目前的社会养老服务体系，真正实现“老有所养”以及产业的良性发展。

3.2.概念界定

社会养老服务体系：

养老服务体系是指老龄人在生活中获得的全方位服务支持的系统，它包括家庭提供的各种服务，也包括政府、社会提供的有关服务的形式、制度、政策、机构等各种组成部分。

社会养老服务体系的主要构成要素有：

第一是有养老服务需求的老龄人；

第二是有主导养老服务开展的政府及其相关制度、组织与人员等；

三是提供的养老服务内容，匪是提供专业养老服务设施。

[10]

4.社会养老服务体系存在的问题

4.1养老保障水平较低且发展不平衡

我国的养老保障制度至今仍然不尽完善，虽然社会养老保险制度已经基本实现了城乡全覆盖，但由于地区、人群以及制度间的差异以及坚持的“保基本”原则，导致目前我国养老保障水平较低，且发展严重不平衡。

农村地区相对于城市来讲，在家庭功能逐步弱化、社会化养老保障缺乏的背景下，老年人的生活质量难以保障。

而西部地区与东部沿海及部分中部地区相比，养老保障事业发展缓慢，服务体系建设滞后，加之劳动力的转移带来的此类地区老人“空巢化”现象盛行，养老问题的解决迫在眉睫，急需针对不同人群，加快建设社会化养老服务体系，实现“老有所养”。

4.2养老服务供给能力不足

4.2.1硬件设施

目前，我国养老模式包括居家养老、社区养老、机构养老三种基本的形式，鉴于我国老人传统观念的根深蒂固，居家养老仍然为养老模式的主要选择，但社区养老由于其“离家不离土”的优点，逐步的受到独居、生活不能完全自理等老年人的青睐，而机构养老的价格相对较高，且老年人一般需要面临离土的养老，因而在我国发展较为缓慢。

具体来讲，我国居家养老服务难以满足多样化的需求，社区养老服务与养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务，家庭、社区、机构养老的环境仍有待提高，因而使老年人难以享受天伦之乐、安度晚年。

此外，机构养老应该是未来老年人养老的主要模式，但目前其供给能力有限，依据国家统计局与老龄办公报显示，2012年末，全国共有养老服务机构4.2万个，床位381万张，2011年末，全国有养老服务机构4.09万个，养老床位342.3万张，这距离每千名老年人拥有养老床位30张的目标尚有较大差距，“排队”，已经成了老人面对养老机构时经常会遇到的问题，制约养老问题的有效解决。

4.2.2软件设施

第一，我国目前的社会化养老服务缺乏专业的人才。

由于养老服务涉及家庭照料、心理辅导、医疗看护等诸多服务，一般的工作人员难以准确、有效的了解老年人的需求，并为之提供专业的服务，特别是一些失能、半失能、生活不能自理的老人，其更需要专业的医疗照顾，因而我国养老服务专业人员的严重缺乏，不利于社会化养老服务体系的建设。

第二，社会化养老服务体系缺乏信息网络平台。

我国的养老服务体系布局不尽合理，区域之间、城乡之间、各类模式之间发展不平衡，因而需要能够实现资源、信息共享的信息网络平台的建立。

而目前，城乡之间、区域之间、各类模式之间的老年人需求差异明显，且保障水平不一，农村、西部地区等相对落后，但这些老年人的信息缺乏统一的记录，难以进行相关的数据统计，以便及时了解不同层次的不同需求，以利于社会化养老服务体系的科学规划与发展。

4.3老年产业发展缓慢

随着我国人口老龄化进程的加快，老年人的养老需求日益呈现多样化、多层次的特征，在这一背景下，老年产业应运而生，主要包括养老服务设施、日常生活用品提供与社区服务、娱乐业等新型产业。

虽然我国老年产业获得了一定程度的发展，各种产业形态相继出现，一定程度上满足了老年人的养老需求，但仍然存在诸多的不足：

第一，行业发展缺乏后劲。

民间资本投入较少，另外，国家出台的优惠政策落实不到位，导致其积极性不高；

第二，行业发展规范度低。

服务规范、行业自律与市场监管有待加强，国家相关的规范与标准不完善，包括养老服务准入、退出与监管制度及养老服务的建筑设施、人员配备、分类管理、安全卫生等方面的标准，不利于行业的持续发展，真正有效满足老年人的多元养老需求，提高老年人的生活质量。

4.4养老保障体系特别是养老保险尚不完善

养老服务体系是指老年人在生活中获得的全方位服务支持的系统，既包括农村家庭中提供的各种服务与条件，也包括政府与社会提供的一切有关服务的政策、机构、行驶与制度等条件。

养老保障体系是以基本的养老保险为重点，以国家政策上统筹为辅，保障农村老人的正常生活水平与医疗水准。

前者侧重服务，后者侧重的则是保障，是从经济与物资上来保障老人的正常生活物资的来源。

完善的养老保障有利于构建养老服务体系。

[11]养老保险金是社会保障体系重要的组成部分，也是老年人养老重要的经济支持，目前我国的养老金制度山不完善，1992年改革之后养老保险制度的“双轨制”的问题日益暴漏，养老保险金在城、乡不，职工、居民之间差别待遇，是社会不公平现象；

受我国人口老龄化的影响，我国养老保险基金的负担日益加重出现的养老保险金短缺问题；

近年来我国的养老保险覆盖范围逐渐加大但是养老保险的深度不够，现在仍然是一种范围广低水平的状态；

做好我国养老保险当前与未来统筹的平衡发展仍存在一定的困难。

[12]

5.完善社会养老服务体系的建议

5.1微观层面

5.1.1加强财政资金支持

目前，我国的社会养老服务体系处于建设初期，虽然《规划》中明确指出各级财政要加强资金支持，但事实上尚未形成对整个体系的总体规划性投入安排，没有建立稳定的投入机制，制约了社会养老服务体系的构建。

因而为应对人口老龄化的挑战，满足日益增长的老年养老需求，提高老年人的生活质量，应逐步建立公共财政的稳定投入机制，加大资金支持，并依据经济发展水平与物价水平进行适当的调整。

此外，地方财政也应该加大支持力度，提高社会养老服务体系构建的资金支持比例，真正为养老保障事业提供坚实的物质基础，最终实现“老有所养”。

5.1.2建立专业化的服务队伍

机构养老：

专业化的养老服务人员直接影响养老服务的质量，而目前我国缺乏专业化的养老服务工作者，因而应通过多种方式培养人才：

第一，鼓励高校增设老年学、心理学、老年护理学等专业，培养专业技能型人才，国家给予适当的补贴，使其直接用于日益扩大的老年服务业中；

第二，在社区及其他养老机构内增设定期的培训课程，使工作人员掌握基本的护理知识，加强思想道德建设，提高服务的质量。

5.1.3加强社区信息平台的建设

家庭养老与社区养老相结合：

老年群体需求日益呈现多样化的趋势，且老年人由于传统观念不愿远离家乡，因而社区在老年养老保障中应发挥更为积极的作用，进一步建设社区信息平台，记录社区老年人的相关信息，包括子女情况、自身健康状况、养老模式选择意愿以及特殊的需求等等，以便全面真实的了解老年人的多元养老需求。

在此基础上可进一步实现社区养老服务机构与政府相关部门、其他类型养老服务机构以及其他地区之间的联网，达到资源共享，及时供工作人员学习相关经验、指导实践工作。

此外，信息平台的建设可供老年人及其家属进行信息、资料的查询，以便选择适合自己的养老方式，充分发挥社区乃至社会的养老功能，并进一步可实现社会对养老服务体系构建的监督（通过网上留言、评论、意见箱等手段），真正保障老年人的养老权益，实现“老有所养”。

5.1.4引导与规范老年产业发展

第一，积极促进多元化的养老服务机构经营模式。

目前，公办的养老机构与社会养老机构之间在资金筹集、人才配备、硬件设施等方面存在着不平衡的状态，公办机构效率低下，但与此同时却出现了“公办养老机构一床难求”、“民办养老机构无人问津”的现象，这是养老服务体系建设的主体定位不清、责任不明的后果，一些地方政府投资建设了公办的豪华养老机构，本应为高龄、困难老人提供，最终却变成了为年轻、经济条件好的老人服务，浪费了资源，这一系列公办与民办的矛盾说明政府应转变职能，充分发挥市场的作用，自身只负责规划、监督等一系列问题。

为此，政府应该通过各种政策、法规，鼓励民办养老机构的进入，创新多种服务方式，满足多元的养老需求。

但由于养老服务产业属公益性服务行业，投资回报率不高，对社会资本的吸引力不强，民办养老服务机构多是保本或微利经营，因而相关部门要落实优惠政策，在建设用地、减免税费、提供信贷等方面给予支持，扶持民办养老机构发展；

第二，推动养老机构规范化发展。

目前相关部门针对养老机构的资金、场所、建筑规范、工作人员条件等方面做出了一些规定，但是仍不够全面，且可操作性不强，因而在养老机构规范运作方面，应当依靠政府与行业协会双重力量推动，加强养老机构管理规范的制定与执行，对护理员的资格、服务内容、老年住所的要求，周边环境是否适合老年人居住、老年人用品的规格都应该给予清晰、详细的规定。

此外，明确监督管理责任与方式，政府部门应在政策上进行硬性的监督，提高处罚力度，同时养老机构行业协会作为行业自律组织，也应当通过发挥协会会员间的沟通交流合作与监督，提升行业质量水平，在促进养老服务社会化过程中发挥灵活多样的服务优势。

5.2宏观层面

5.2.1政策法律

第一，明确老年人的养老权益。

老年是每个人一生都必须经历的阶段，养老是每个公民的基本权利，国家有责任保障老年人的养老权益。

但当前国家层面的老龄政策主要局限于部委规章与规范性文件层面，上升到国家法律与行政法规层面的较少，且至今没有独立的老龄产业政策，因而为了实现“老有所养”，提高老年人的生活质量，国家必须进一步完善《老年人权益保障法》的相关规定，制定独立的老龄产业政策，并针对性的开展相关的普法宣传与法制教育工作；

第二，进一步完善社会保障制度。

不断的完善社会养老保险制度体系没进一步扩大覆盖面，提高养老待遇水平，此外，完善并落实城乡居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度等社会救助政策，保障老年人的养老来源，保证其基本的生活；

第三，不断完善职工基本医疗保险、农村新型合医疗、社会医疗救助等多层次医疗保障体系，切实解决老有所医问题。

并进一步探索老年人养老与医疗之间的衔接问题，真正解决老年人最关心的“养老”、“看病”两大问题；

第四，探索老年服务行业的法制规范建设，加大对涉老服务行业的监督与维权力度，切实保障老年人的合法权益，并保证老年行业的健康发展。

5.2.2经济发展

国家投资兴办公立的养老机构或其它养老服务设施，通过税收优惠以及其它补贴政策引导民间资本的进入，按时足额向退休老人发放养老金，以及对困难全体进行相应的社会救济等都离不开坚实的财政基础；

同时民间资本的陆续进入、子女物质供养老人水平提高、社会养老服务质量提升等也离不开资金基础，归根结底要提高养老人生活质量、满足老年人的多元需求、保障养老权益需要不断的发展我国的经济，只有经济发展了，中青年的收入增加了，政府财政能力增强了，才能在实际上保障老年人的利益。

5.2.3文化舆论

我国传统的孝文化观念根深蒂固，尊老爱幼一直是我们的传统美德，但是在今天物欲横流、经济竞争加剧的情况下，很多传统文化已经流于形式，家庭赡养老人的观念日益弱化，因而需要重拾文化舆论的力量。

通过相关性的政策、法律进行硬性约束，开展法制教育以及尊老爱老教育，弘扬全社会的良好风尚，并有效的利用媒体（如报纸、影片、电视剧、新闻等）渠道形成社会舆论，引导公民尊老的价值观念，鼓舞全社会参与到养老服务的大环境中来，特别是挖掘社会志愿者进行各类公益性服务。

此外，尽管家庭养老功能弱化，但并不代表家庭将责任完全推给社会，政府应通过各种文化舆论措施鼓励家庭仍然发挥赡养老人的作用，毕竟家庭养老是老人最能接受的方式，且需求能够清楚的被知晓，心理及精神也能得到慰藉。

5.2.4观念进步

老年人“养儿防老”的思想仍然占据着主流地位，特别是文化程度较低的老年人，对家庭的依赖较为强烈，这与目前子女较少、赡养能力有限形成了矛盾。

此外，一些学者的研究显示，大部分老年人在迫不得已的情况下是不愿意去敬老院等养老机构的，他们较多的倾向于家庭养老，这不利于养老功能由家庭向社会的转移，因而一方面政府应该鼓励发展多种类型的居家养老服务方式，鼓励子女尽赡养义务，但另一方面，老年人应不断的转变传统的观念，培养自养的观念，在家庭赡养出现困难时自主选择养老机构养老，这样也可较好的缓与代际矛盾，与谐家庭生活。

5．3进一步统筹、完善养老保险：

针对我国养老保险金存在的问题，可以结合我国的实际国情，找到适合我国的养老保险制度的发展道路。

根据不同方面的问题，可以从以下方面入手解决。

首先，改革不公平的“双轨制”。

改革初期养老保险的“双轨制”已不能适应现在经济的发展，迫切需要改革。

需要进行改革，实现城市、农村、居民、职工养老保险的并轨统一。

实现整个养老保险的社会统筹。

第二，从短期来看，为了解决当前的养老金缺口问题来看，可以动用国有企业利润补充养老金账户的不足。

也可考虑向美国学习，开征税率比较低的社会保险税。

第三，从中长期来看，为了养老保险事业的可持续发展，可以改革我国养老保险基金制度的现收现付制改为部分基金制，同时避免个人账户空帐运行。

由于人口老龄化的加剧与养老保险范围的不断扩大，现收现付制会导致当代人的负担沉重。

为了避免这种状况持续发展，可以改变现收现付制为部分基金制，所谓部分基金制就是个人养老金的一部分用作社会统筹，采用现收现付，另一部分留作备用，个人累积下来。

第四，慎重对待养老保险金的投资营运问题，建立健全养老保险基金的管理与投资制度。

最后，做好最低社会保障的基础上强调公平，切实做好农村养老保险问题。

改革养老保险制度，必须要把农村的养老保险问题作为考虑的重要方面。

政府应发挥管理者的职能，规范农村养老保险制度，做到有法可依，通过一定的投资办法使养老金增值，不断深化农村养老保险制度的改革，从而使每个农民都有可靠的养老保险，解决农民年老时的后顾之忧。

参考文献：

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