《协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费上》文档格式.docx

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新的经济发展模式出现体现了我们价值观的变化，比如我们的发展不仅需要数量，更需要质量，不仅需要工业和城市物质方面的发展，也更加重视人本身的幸福指数、社会和谐程度的发展。

不仅需要大量制造业，更需要创新。

现在李克强总理强调万众创新，这也是由中国制造进入中国创造，是很多科技创新的制度创新。

总结来说，就是从物质生产为核心转向精神满足、精神经济、人的幸福感提升、环境质量提升这样一个角度。

刚才讲了，这些价值观的变化、发展结构的变化体现在统计图表上就是第三产业比重超过第二产业。

从2013年出现这个趋势以后，去年2014年，第三产业的比重又增加了两个百分点，第二产业进一步下降。

这说明什么？

我们现在讲的新的四化：

城镇化、信息化、农业现代化这些过程中，过去我们依赖于工业或者制造业推动城镇化，已经逐步变为服务业推动城镇化，发生了城市化驱动力的变化。

这个变化从顶层设计来讲，中共十八大和三中全会《公报》、《决定》这几个文件都一再强调经济发展方式要转变。

在这个转变过程中，我们会面对一些社会变化，比如农村人口大量向大中城市聚集，也就是乡村向镇、镇向县城、县城向地级市、地级市向省会城市、省会城市进一步向一线城市。

这样一个变化过程中，我们不可避免地要回答一个问题：

农业转移人口如何市民化？

谁来解决进城人口的就业问题？

大家知道，过去很长一段时间里面，工业或者是办一个工厂能够大量吸收农村劳动力的转移，比如我们过去炼钢或者纺织厂可以吸纳大量男工、女工，但是现在随着自动化、机械化或者信息化的进步，工业越来越集中，大规模的跨国公司，同时工业本身对居民人口的素质要求越来越高，如果没有经过良好的教育，农村人口进城以后，直接进入工厂，很多工厂新的劳动力不能符合现代化工业的要求。

同时，由于自动化和信息化，工厂需要的人本身也在大量下降，也就是生产效率提高了。

这个时候自然而然人们把注意力转向现代服务业，包括旅游业。

应该说旅游业最近一段时间，十八届三中全会以后，农业现代化以后，农村具体种地的人需求在减少。

所以你看到大量农村剩余劳动力，村子里面的人基本上只剩老人和小孩，青壮年进城打工，因为种那几亩地不需要那么多人了。

工业面临的挑战就是大量制造业工人下岗，这个有很多原因。

中国制造的竞争力跟前几十年相比，我们的劳动力价格、中国的土地价格、各种成本都在增长、增加，已经到了很多发达国家的水平，所以很多制造业由中国的沿海城市转向泰国、越南这样一些国家。

这就是我们说的产业转型，在这个过程中，中央政府已经注意到服务业的重要意义，同时也会面临政策或者过去制定的法律方面的不适应，所以国家层面推出了一系列举措。

比如最近国务院发了一个文件，叫做《关于促进旅游投资和消费决定》，这里面讲了很多，等一下会具体详细谈这个问题。

再比如2015年全国旅游工作会议上，李金早局长提出来“515”战略，里面也系统地提到了如何促进中国旅游产业的发展。

应该说旅游发展的很多交通不是很方便，或者说没有非常强的能源或资源优势的一些城市。

很多地方政府发现抓来抓去，就像过去那样地方的土地条件非常发达，把农民的地征来以后，然后通过召开化让给市场，通过土地财政地方政府积累大量资金，但是现在土地财政也受到抑制，而且很多地方的政府在地方的压力很大。

这个时候怎么办？

自然而然转向旅游业，这就不难理解很多地方、省市自治区以及很多城市，都把旅游业作为政府的一个抓手，这是一个特征。

另外一个特征是社会就业，跟现代工业相比，旅游业是一个涉及面非常广的创造就业机会特别明显的行业，对社会就业的推进作用非常明显，为此国家旅游局和劳动人力资源方面的部门专门做过研究，发现旅游业对促进、创造地方更多就业机会是很重要一个部门。

另外一个社会现象是随着改革开放，党和政府在经济方面取得的成就以及居民个人收入水平的提升，家庭收入在增加，中产阶级或者说中等收入家庭的比例越来越多，中产阶级的形成是中国服务业、旅游业发展的一个经济或者说市场基础。

我们今天的话题是讲旅游发展需要政策法规的配合和支持，我们解释一下或者探讨、观察一下，会发现原有的政策框架、法律制度比较适应工业化或者说制造业为主的经济结构，而对于服务业、旅游业发展可能还有很多不适应，包括中产阶级形成以后它的不适应，现有的框架要突破改革难度。

大家知道，改革涉及到利益的重新分配，这会有一定的难度，或者说难度非常大，这是我们面临的一个变化。

另外一个，大家知道，城镇化并不意味着对行政区域里或者整个乡村都进行城镇化。

所以我不太同意或者比较明确地反对一种说法叫做全域城镇化，全域城镇化是所有地方都城镇化了。

这个第一没有必要，第二没有可能，第三可能还跟我们发展最原始的目标背道而驰。

因为发展的目标是让人们过上更加美好的生活，更加幸福的生活。

而田园、乡村不管从生态环境的城乡平衡来讲，还是从经济结构来讲，特别是从人的生活空间来讲，城和乡两个应该阴阳平衡，中央的城镇化工作会议上也注意到了这个问题。

在城镇化过程当中，要保护绿色文化和自然景观，特别是要加强小城镇和村庄的规划管理，让这个城镇各具特色，宜业宜居。

我们现在在城镇化过程当中，由于一部分地方政府对农村的宅基地作为集体建设用地，拆村并镇以后可以腾出更多建设用地用于土地财政，在这种行政或者为政的驱动力驱使下，拆村并镇导致大量传统村落消失。

这个应该引起我们高度重视。

当然在现代化过程当中，城市吸纳越来越多的人口，出现空心村，乡村出现凋敝，出现衰弱，这不是中国所特有的，我们从欧洲、日本、韩国的发展经验当中都可以观察到这个现象。

当然现在欧洲也好，日本也好，都出现了乡村保护运动或者乡村重振运动，也就是说，我们从一开始城镇化就要考虑到如何保护好古老的乡村和传统的田园特色，这是我们一个需要注意的问题。

应该说新型城镇化并不是鼓吹全域的城镇化，而是城和乡平衡发展，在这个过程当中，如何让乡村从原来的第一产业逐步转向第一产业加上乡村旅游等这样一个现代服务业，1+3这种模式会遇到不少法律方面的问题，等一下我会具体讲产权、土地的权属问题，宅基地能不能入市等问题。

总的来说，在整个产业结构调整当中，对于乡村来讲，应该说乡村旅游或者传统乡村能够保护的一部分乡村能够用于旅游，那么乡村旅游实际上起到了保护传统村落的作用。

有时候我们听到一部分可能不是很全面的看法，搞旅游把古村商业环境或者安静的环境破坏了。

旅游是破坏古村落保护的一个原因，而我要说的一个观点是什么呢？

如果没有乡村旅游，这些古村落可能早就被拆村并镇，社会主义新农村建设把村民赶到镇这样一个运动冲垮了。

所以实际上乡村旅游保护了传统村落，这是我们讲的第一个话题，也就是说旅游业逐步成为国家层面、地方政府层面、乡村发展层面这三个层面一个非常重要的战略问题，这是旅游的重要性。

二、旅游投资和旅游消费呈现双向增长

第二个话题想跟大家沟通的一个角度是，旅游投资和旅游消费，在过去十多年里，出现了令人欣喜的一个局面，就是双增长。

投资在增长，消费需求也增长，当然是因为消费需求促进了投资，如果投资以后没人来买单，那谁也不会投。

不管公共的投资还是自由的资本市场，都会有这两者的关系。

（一）投资：

产业资本争相进入旅游业

首先，我们看看投资这个问题，投资问题可以说在计划经济时代或者在工业化为主的城市化过程中，国有资本或者说大资本基本上集中在工业化这块，大家知道，办一个化工厂或者大型工业项目都是几十个亿这样一个规模。

而旅游开发特别是乡村旅游这块，可能几十万、几百万就能够搞定，最大的规模也就是一些主题公园，可能花20个亿这样一个范围，但那并不是普遍现象。

随着城镇化这样一个路径的改变，地方产业结构调整，越来越多的资本，包括能源，从煤老板、房地产以及其他一些民间资本，最近几年可以观察到越来越多地转向旅游投资。

这对于产业结构调整、对于旅游产业的政绩来讲，是一个好事情。

但是当中也会观察到一些问题，我们观察产业资本进入旅游行业的情况，最近几年来，应该说这是一个普遍现象。

举一个简单的例子，原来靠商业地产为主，当然商业地产是个核心的竞争力，但是不排除或者说比例比较大的是住宅地产，这形成了万达的模式。

最近大家注意到，万达已经在逐步转型，王健林在不同的场合都公开宣布，万达准备变成世界上最大的旅游商。

他为什么要从房地产行业转入到旅游行业？

他已经注意到利用房地产赚了很多钱，这个钱如果继续在地产里面做，第一，他的边际效益在下降，更多的是风险。

大家知道，关店潮不仅万达出现了，很多商业的关店潮普遍出现，因为电商的出现，线上跟线下结合这样一个商业结构的出现挤压了传统店面、店铺的生意。

万达在王健林的布局下，最近几年可以说在很多城市都在投资几百亿的规模，做所谓的万达文化、旅游综合体，这个综合体的基本结构无非就是一个主题公园，一个大的销品茂就是购物中心，然后加上电影院，旁边配套一大批房地产。

它的这个项目与其说是项目不如说是造城，造一个城市新区，像最近我去的合肥巢湖新区，基本上是万达开发的一个大的万达城。

这个规模应该说是一个很典型的传统产业资本进入旅游投资的案例，数一数万达宣称的一个武汉的汉街、长白山国际度假区、西双版纳、南昌、合肥、哈尔滨、无锡、桂林、广州、青岛，都投资两百亿到五百亿资金这样大的资本，从11年到17年，这几年里万达要打造旅游业的巨无霸，而且宣称要超过迪斯尼。

这个是它对土地开发的一个投资。

同时它对旅游产业链也在不断进行并购，最近万达造了那么多文化旅游城，需要引进客源，因为光靠本地人是不行的，本地人的市场只是一部分市场，更多的依赖于外来客源。

当然我个人判断万达现在做的文化旅游城基本上是本地的商业消费，我相信多数万达项目很难吸引外地游客，因为这个并不是差异化很强，很多是同质化。

最近我们看到万达为了解决客源问题，它在很多地方收购旅行社，在浙江、江苏、广东、北京、江西、安徽都在收旅行社，它宣传要在2016年成为中国最大的旅行社集团，大家知道，原来它是做房地产的，比做了六七十年的，像中旅时间更长，许多年前就有了，这些传统的旅行社辛辛苦苦干了几十年，革命一辈子，不如万达几年里形成的规模，为什么呢？

万达是靠资本的力量，而传统旅行社是日积月累。

当然我们对万达文化旅游综合体到处复制，实际上我在我的微博里也讲过这个观点，万达模式对于万达本身来说是一个很成功的商业模式，对于接受万达投资的地方政府来说，也是个很成功的招商引资项目，但是对于城市本身常年的发展，我认为是一个灾难。

为什么呢？

大家知道，你去每个城市都有万达城，现在每个城市都有万达广场，当地人到万达去买东西，这没有问题。

但是作为旅游就不是这样，旅游的目的是吸引外地人，可能你去每个城市都是同样一个投资商，同样一个商业模式，你会觉得很反胃。

所以我给地方政府的建议是不要搞那么多万达城，而应该引进不同的投资商，搞不同的旅游项目，这才是我们旅游发展、开发模式应该走的道路。

这是从投资角度看。

（二）消费：

旅游的消费需求稳健增长

从消费角度来看，中国人均GDP的收入水平、人均旅游的人次数、旅游总收入数、每年平均出游次数等等，都在增长，这几个数据我就不一一读了。

从这几个数据来看，我们国家旅游增长的消费需求在稳健增长，中产阶级的形成，我们拿人均GDP来讲，从2005年到2013年，大家可以看出来，从人均1700多美金到2013年已经到超过6000美金，6629美金。

国际上有一个经验参数，人均GDP达到6000美金的时候，对于旅游的促进作用是非常强的，当然人均GDP和人均收入是不同的概念，尤其是中国，应该说人均很高，但是实际分配并不平衡。

大量财富集中在少数人的手里面，这也是我们改革开放、反腐败需要解决的问题。

我相信随着调整，国民收入的合理化水平通过反腐、通过商业环境的净化，能够让更多的老百姓或者普通国民的收入整体上提升，比较均匀地提升。

这是从收入方面来看，总体上，大家口袋里的钱在增加。

另外，有了家庭收入以后，用于吃饭的钱比例占多大？

这也是很重要的一个指数，就是恩格尔系数。

从2001年到2010年，我们统计，不管是农村还是城市，居民家庭的恩格尔系数都在逐步下降。

也就是说，收入增加了，同时钱用于吃饭的比例在降低，这意味着你用于娱乐、旅游或者其他方面消费的可支配收入在增加。

这也是我们国家旅游和度假为什么逐步增长的一个消费市场的条件。

旅游市场的规模急速增长，应该说消费的群体已经形成，为什么人们的收入增加，旅游业就一定能够增长。

当然我们的答案是一半是对的，就是说你光有钱，没有时间还是不行的。

我们现在来看看时间，1999年西方的研究者发现或者说预测，2015年是世界上发达国家和一些发展比较快的发展中国家进入休闲社会。

什么叫休闲社会？

用通俗的话来讲，随着技术进步，自动化、信息化、生产效率提高，有一半具有劳动能力的人不需要从事种地或者挖煤这样的生产。

即使你上班了，双周末现在我们强调星期五下午也鼓励大家放假，再加上一些其他的节假日，那么一个人的上班时间一年中近一半的时间是放假，这么一来，60岁以后不管是60岁还是65岁退休，退休以后人口的平均寿命（期望寿命）还有很长时间，而且越来越长的时间。

用非常通俗的话说，退位以后很多年还不死，这个情况下，社会上的休闲人口就越来越多。

在这样一个情况下，政府发现，为具有劳动能力的人创造就业机会要花很多成本，还不如给他放假，像欧洲出现了社会度假村，什么意思？

蓝领的人也鼓励他去度假，因为社会没有那么多就业机会可以提供，所以北欧特别像社会主义，蓝领的工人也有非常好的稳定的假期保障，你可以贷款，甚至你不要花多少钱，政府给你造好了度假公寓。

你可以提前预定，非常低的租金，再出去钓鱼、滑雪、度假。

从这个角度来看，中国的社会发展已经逐步进入到休闲社会。

但是目前，我们国家的带薪休假制度虽然在法律上已经有了，但实际上真正要度假还是有很多困难、很多阻力。

比如现在，国务院在促进旅游消费的一个文件里面要求各地方尽快落实带薪休假制度，但实际上如果一系列的制度不改革，比如政府不放权，政府是权能政府，政府不放权就是我们经常说的5+2，并且还24小时要开手机，政府官员是很累的。

所以政府官员第一要放权，第二自己也要好好地度假，我非常鼓励政府带头实行带薪休假制度，别天天那么累，弄到天天不回家。

但是真正的压力在什么地方呢？

在不在政府？

还是企业？

大家知道，中国的企业分成两大类，第一类国企，用个不恰当的比喻演示，大老婆生的，这个是长子，各种优惠。

那么民营企业融资难、融资贵，办一件事情要盖很多图章，要送礼。

过去没有八项规定，送礼送得进去，企业能好好地运转，现在可以说送礼不好送，单位不给你办事，更加不好过，所以企业的压力很大。

税收也是中国的企业税，如果100%的按照法律不去避税，或者不想办法逃点税，企业根本活不了。

所以企业要减负，这才使企业能够实现带薪度假。

因为你想想，企业那么多压力，之后统统转化到职工的头上，私营企业、民营企业的职工就不敢休假，你想休假，那么你不用再来了，永远休假了。

所以工人或者员工，国家层面不给企业减负，最后压力层层往下传递，最后就压在职工头上。

所以我说要真正实行带薪休假制度，那不仅仅国务院假日办或者布置旅游假日的布置办公会议，或者汪洋副总理签个字就能解决问题，是一整套社会改革配套的。

另外一个，我们现在谁签国定假日？

除了春节、国庆节放假以外，还有几个假期，都是农业文明的表现，比如清明节、端午节，这些叫内向特征，都回家。

但是现在后现代的社会假期主要是让人们出门，离开家去外地，到外国去旅游或者是去度假，这是我们国家假期基于农业社会传统与现代生活方式不呼应，这也是需要增加的一个供给。

另外一个，全国统一放假，就是几个假期全部一起放，它的弊端我们已经看到了，比如高速公路特别拥堵，所有的热点景区很拥堵，我的建议：

可以把假期的权力交给省级政府，省人大来立法，举个简单的例子，北方冬天多放一点假，然后不要开那么多煤气，叫做供暖系统。

北方人去哪儿呢？

譬如东北三省，像新疆这些地方冬天放上一个月，到三亚、厦门、南方，到贵州、云南，不要开空调，就是很低碳。

同样的道理，夏天非常热，像海南、广东、广西，就放一个月假，到哪儿呢？

到哈尔滨、长白山，到北方宁夏内蒙草原上呆一个月，这样就不增加开空调的成本。

通过制度安排能实现低碳发展，也就是说，我们休假制度要进行改革。

为了进一步消除过去旧的体制对旅游投资和旅游消费的束缚，前两天2015年8月4号国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，在这个意见里面，可以说关于旅游投资和旅游消费的环境、制度建设、法治方面的提升、改善都提出了具体的意见，比如基础设施要提升，大家知道旅游需要出门，铁路、机场、高速公路、旅游道路，这是基础设施，政府要投资，当然基础设施也可以引进民间资本，现在搞PPP，公私合营。

在旅游投资这块，很多新的旅游产品需要资本进入，旅游商品的研发、乡村旅游提升，刚才讲的假日制度的安排等等，其他的改革创新力度也就是改革过去不合理的制度，都需要我们进行综合检讨，不合理的地方推进一下。

三、学习利用《旅游法》，建设旅游目的地

从旅游消费、旅游投资以及其他跟旅游相关的制度改革创新方面，首先我们从《旅游法》这个角度来看，应该说《旅游法》的学习、宣贯、法律的使用，对我们每个地方、每个城市建设旅游目的地的作用非常大。

我下面先从《旅游法》这个角度来讲旅游投资和旅游消费一些相关的法律问题，《旅游法》是一部新的法律，它的立法时间不长，特别在立法过程中，还经历着非常多的曲折，花了近20年时间才终于在2013年4月25日全国人大通过了这样一个法律，并且于2013年11月1号开始实施。

这部《旅游法》面对一个大的环境，应该说在一个互联网+的时代、旅游+的时代，特别需要法律的协调，调整各种关系。

大家知道互联网+的本质是什么？

我们可以讲很多它的特征，但是我讲的一个角度，互联网+实际上是市场的民主化，也就是说，市场需要消费什么？

并不是政府，也不是企业，也不是广告来引导。

过去大家知道，信息、资源的配置权力更多地集中在政府和大家资本手里以及新闻媒体手里面，但是互联网扁平化了，导致我们政府的治理结构要变化，导致市场企业的生产和服务的提供方式要转化，如果不转化，你就会死掉。

比如我们现在传统的电视台，传统的报纸媒体，如果不和互联网呼应，那很难有新的发展空间。

所以互联网+我的解释是：

市场选择的民主化，每个人都有选择的自由，充分的信息选择，充分的信息搜索。

然后做决策，到那儿去旅游，选择什么产品。

另外，现在越来越多的圈子，大家知道，过去我们有几个信息来源，但是现在不同爱好的人可以形成一个微信圈子，形成一个互联网领域的圈子，这个圈子本身它自己的旅游产品或者服务业的需求，针对这个圈子定制的产品可能更能满足市场的需求。

所以我们要理解旅游发展，首先要理解市场选择的民主化。

有了民主化以后，它的各种利益关系就非常复杂，就不是从上到下，也不是有某个垄断控制，而是充分的、多样化的、复杂的关系，复杂的关系很难靠政府机构盖图章来解决，签字来解决，而要靠法律来调整。

因为法律协调各个利益，政府和居民、居民和居民、市场和消费者、生产者和消费者、老百姓和老百姓之间各种关系都要通过法律来协调。

我们《旅游法》在中国发展进入工业化和客户工业化并举的时代，在城市化和乡村现代化时代，在信息社会、休闲社会到来的时候，在人们既强调收入水平，也强调幸福指数的时候，出现《旅游法》协调各种关系，叫生逢其时，顺应社会的发展需求。

《旅游法》的立法，它的一个宗旨当然是保障旅游者和旅游经营者的合法权益，协调这两者的关系。

另外要强调可持续发展，从政府、公共管理部门来讲，它要强调经营者、旅游者、旅游资源之间一种可持续的发展。

首先一个问题就是要保障旅游者和旅游经营者的合法权益，要规范旅游市场的秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康的发展，这是我们制定本法的一个宗旨。

大家知道，中国存在的问题非常明显的就是门票过高，像云南导游老出问题，零付团费造成。

当然我也要说一个观点，零付团费不要全部怪旅行社，我认为也要引导消费者，譬如从北京到云南，光机票就好几千块钱，然后吃住三星级酒店，一个晚上要几百块钱，你花一块钱就到云南旅游5天、7天，你不去买东西，可能吗？

所以要教育消费者，引导消费者，你买零团费或者超低的不符合市场规律的，任何一个旅行社都需要有利润，没有利润不赚钱的公司是不道德的。

旅行社雇了很多导游，不给导游发工资，不给他买社会保险，那么这个公司没有利润，也就不能运转，不能运转企业就不能够吸纳、创造就业机会，最后不能为社会做贡献。

所以从这个层面来讲，我们要引导消费者不要买超低价的旅行社产品，如果你买了，对不起，应该说法律本质上不保护你了，因为你违反了市场经济规律，不尊重自然规律，就很难得到道义、法律的保护。

所以我们《旅游法》既要保障消费者的权力，但同时《旅游法》里面非常清楚同时强调要保护旅游经营者的合法权益，也就是旅行社要赚钱，要有利润，这也是它的合法权益。

所以我们制定《旅游法》两个最根本的目的，保护消费者，同时也保护经营者。

当然还有一点也要强调，要保护旅游资源，因为如果旅游资源不好保护的话，你这一代人用完了，下一代人用不着了。

法律要协调代继之间的关系，就是这一代人和下一代人甚至下下一代人之间的关系，所以我们非常强调经济效益、社会效益和生态效益的统一，强调旅游的可持续发展。

从整个《旅游法》的结构来讲，一共分成十章，从总则讲到旅游者，讲旅游规划和处境、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理以及法律责任。

应该说《旅游法》这十章的内容比较具体，大家可以相应地在网络上或者是