监外执行社会共管模式探讨Word格式文档下载.docx

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一是监外执行的监管制度不完善，存在脱管、漏管情况。

检察监督发现，公安机关法制部门和基层派出所对送达文书的收录登记、部门衔接、数据核实没有及时到位，也没有严格规范的信息反馈，造成应当执行的罪犯和实际在档的罪犯不一致，部分罪犯脱管、漏管。

检察监督过程中发现，公安机关提供建档的监外人员146人，比检察机关掌握的人员少6人。

如龙湾区法院【2007】龙刑初字第1**号故意伤害案件中，郑**、陈**被判处有期徒刑并缓刑4年，该罪犯户籍所在地蒲*派出所与公安法制部门由于文书交接不规范，法制部门有备案但负责具体执行的蒲*的派出所没有建立相关人员档案。

二是监管制度缺乏对罪犯的改造评价机制。

监外执行不是免于刑罚，“刑法的确立就是有罪必罚，只要发生了犯罪必然受到刑罚的处罚……刑罚的确定性可以降低刑罚的严酷性，以较小的刑法代价换取较大的阻止犯罪的功利效果。

”[①]监外执行具有非监禁性和附条件性，监外执行的罪犯应当要履行法定义务，参加相当的改造活动。

但检察监督工作中发现，监外执行的改造功能未能充分发挥作用。

以缓刑为例，根据刑法、刑诉法规定，被判处拘役、3年以下有期徒刑的罪犯，符合法定条件，可以判处缓刑，在考验期内暂缓刑罚的执行，但要参加执行机关的改造活动。

从实际情况看，公安机关的执行工作多限于档案建立和定期的报备，没有组织罪犯参加改造自新的活动，罪犯除外出报告执行机关，没有受到更多的约束，执行强度甚至不及劳动教养等行政处罚措施，不能准确体现对犯罪分子必要的惩罚性。

“罪行根据何种方式给予惩罚，这种惩罚只有在能够修复社会受到的伤害是才有价值的”。

[②]因为没有执行效果评价机制，这种监管模式缺乏改造的功能，削弱了刑罚的权威性和威慑力。

二、二元模式的试点与存在问题

2003年7月10日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于开展社区矫正试点工作的通知》,决定在上海、江苏、浙江等地区进行社区矫正工作的试点,将社区矫正作为我国监外执行的主要形式。

试点地区实行公安机关与司法行政机关共同对罪犯进行监管的“二元监管体制”，2011年5月1日实施的《刑法修正案（八）》进一步明确了管制和缓刑都适用社区矫正。

“二元体制”的社区矫正模式有其突出的优势：

其一，充分利用了司法行政机关在乡镇街道司法所的行政资源。

如龙湾区司法行政机关在主要乡镇街道都设置了司法所，按区内10个街道（镇）行政区划设置，实行一镇（街道）一所，统一建立区司法局派驻司法所。

司法所配备工作人员不少于3名，根据社区矫正工作的需要，又招聘1-2名司法协理员。

完整的人员机构配置有利于完成社区矫正的日常监管任务，节约了司法行政资源。

其二，基层司法所有自身的有利条件。

司法所原本承担人民调解和安置帮教等职能，能深入社区工作，比较了解社区结构、人员流动和组成等情况，有利于对监外执行罪犯的日常管理。

其三，司法所和派出所、乡镇街道长期以来工作环境相同，工作交流频繁，能够步调一致，协同配合。

“二元体制”的社区矫正模式存在两方面问题。

第一，司法行政机关和公安机关的权责不清晰，存在制度漏洞。

《关于开展社区矫正试点工作的通知》第3条第4款规定:

“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作,会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。

街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。

据此，司法行政机关被确定为监外执行罪犯监督管理主体，但无法对违法情形采取强制措施，也没有直接提出变更执行方式建议的权限，有责无权的现状极大制约了司法行政机关的执行能力。

另外第5款规定:

“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察,依法履行有关法律程序。

对违反监督、考察规定的社区服刑人员,根据具体情况依法采取必要的措施;

对重新犯罪的社区服刑人员,及时依法处理”。

公安机关作为法定机关，可以对违法违规做出行政处罚或者建议撤销监外执行决定，但只是配合社区矫正工作，没有明确责任分工，公安机关有权无责，难以在社区矫正中正确定位和发挥监管作用。

第二，外地户籍的常住人口和在外的本地户籍人员的社区矫正无法完全落实。

检察工作中发现，由于现有制度所限，龙湾区法院判决的区外户籍的监外执行人员没有在龙湾区社区矫正机关接受备案登记，司法行政机关无从得知这部分人员是否回到户籍地，是否参与户籍地的社区矫正，存在较大的社会隐患。

另外，本区户籍的部分监外执行罪犯长期在外经商，由于现有的社区矫正没有统一的立法规范，这部分人员在异地接受社区矫正没有相应的效果评价机制，司法行政机关只是做了备案登记，对这些罪犯参与矫正活动无法落实监管。

户籍地派出所的监管档案只能说明去向，而没有具体监管信息，由于区域间社区矫正的数据信息不共享，异地监管基本属于空白。

为改变异地监管不力的情况，山东省曾发布了《监外执行罪犯监督管理规定》,以居住地确定监外执行罪犯的社区矫正主管部门，罪犯只能在居住地接受社区矫正，目的是把监外执行人员约束在一定区域，方便监管。

但该制度过于简单化，忽视了劳动力大量流动的现实，没有看到罪犯参与社会活动的需求，“犯罪行为固然是犯罪人实施的，但是，理想的是根除恶行本身而不是根除实施恶行的人……适当的刑罚会使犯罪人觉得自己罪有应得，而改过自新。

”[③]单一的限制政策不符合刑罚制度人性化、科学化的改革方向。

刑罚执行要考虑罪犯作为社会人的社会活动动因，解除罪犯在监外的生存、发展阻碍。

三、社会共管模式探索

社区矫正是刑罚执行制度改革的重大举措，其突出犯罪分子的思想改造，促使其重新融入社会。

犯罪分子的法制观念、行为控制能力、人格意识、社会心理健康都在社区矫正中得到较大的促进，刑罚的重心由关注对犯罪行为的制裁转移至注重对犯罪人的思想矫正。

犯罪分子重新融入社会是一个系统工程，需要社会各方面的广泛参与，可以建立由司法、行政机关、社区工作组织、社会力量共同介入的社会共管模式。

具体设想如下。

首先，加强立法工作，统一量化监外执行的内容和评估体系。

监外执行与羁押执行都属于刑罚方式，两者都是通过强制方式矫正犯罪行为，预防和消除潜在的犯意。

当前的刑罚改革应改变偏重羁押执行的观念,把握当今世界刑罚制度发展方向,确立非监禁刑与监禁刑并重的刑罚理念。

立法上监外执行与羁押执行应同等视之，监外执行要体现刑罚的权威性、严肃性。

当前监外执行与羁押执行相比较，在立法上长期滞后，管理方式简单，评估标准不统一，束缚了工作的有效开展。

规范监外执行工作的前提是强化立法，统一量化。

第一，通过立法明确监管管辖机关。

司法实践表明监外执行的异地监管不理想，有的犯罪地与居住地不一致，部分罪犯返回户籍地有困难，强制遣返没有法律依据，执行机关无法落实监管措施。

可以通过立法明确犯罪分子可以把首次报备的执行机关作为管辖机关，如果长期离开监管地，可以选择移送管辖到新的执行机关。

第二，区分五类监外执行的改造方式。

根据法律规定，对被判处管制、剥夺政治权利、缓刑和被裁定假释、暂予监外执行的罪犯会被采取监外执行。

但刑罚或刑罚执行方式不同，执行内容必须加以区别。

对被判处或宣告拘役、缓刑的罪犯，因为社会危害小或犯罪情节较为轻微而采取了非羁押的执行方式，但刑罚处罚不应该避免，可以通过适当限制罪犯活动、强制参与社会活动的方式实现刑罚目的。

而剥夺政治权利的罪犯主要是通过限制罪犯的民主权利进行惩罚。

分别对待和处置既体现刑罚的目的和严肃性，也能体现罪刑相适应原则。

第三，通过立法统一犯罪分子的执行评估机制。

改造标准、奖惩制度规范化，实现犯罪分子在户籍地或异地都能服刑的目的，即使管辖机关发生改变，监管工作仍能够衔接，避免脱管情况的出现。

其次，建立信息化的管理平台，满足人口大规模流动的现实需要[④]。

人力等资源的流动是必然的趋势，而人户分离也导致现有监外执行机制面临监管难题。

异地监管除了立法规范，还必须实现监管工作的信息化。

公安机关已经广泛建立了公安网，户籍信息、住宿登记、前科记录等数据实现共享。

可以依托现有的公安网初步建立监外执行网络信息平台，所有的人员档案、改造信息登陆上网。

数据上网的同时，接受改造的罪犯随身携带社区矫正流程卡，卡随人走，被执行人只要按照流程卡要求定期报到备案，主动到社区矫正部门参与社区矫正的执行活动，罪犯在任何地方都可以按照监外执行的要求履行法律义务。

社区矫正的数据信息定期由司法行政部门反馈到公安机关，公安机关录入数据库，由管辖机关对矫正效果进行评估。

再次，司法、行政机关和社区单位要明确在社区矫正中的分工和职能。

公安机关掌握罪犯的人员、动向等信息，通过网络平台管控监外执行的流程，对严重违法违规行为进行预警、通报。

司法行政机关负责罪犯的日常管理，对服刑的罪犯进行法制、人格教育，提供法律援助和心理辅导等服务。

在司法实践中，监外执行的犯罪分子普遍主观恶性小，社会危害不大，通过社区矫正完全可以杜绝再犯、重犯。

司法行政机关日常监管有利于罪犯的帮教，但社区矫正的具体落实可以更多依靠社区基层组织。

如福州市司法局试行监外罪犯社区当义工，就遇到了困难。

传统的社会观念注重个人的道德规范和以往行为，许多矫正对象担心司法人员组织集中的社区矫正活动会暴露他们的隐私，担心影响此后的社会评价和工作生活，所以抵触情绪在所难免。

如果有社区基层组织把被执行人安排在社会公益或慈善活动中，既能减少被执行人主观上的抵触情绪，又能通过与其他社会义工的交流得到教育启发。

检察机关定期对社区矫正的执行情况、罪犯的奖惩进行监督，考察罪犯有无及时到指定的矫正机关报到和参与社区矫正，对不规范的监管行为通过检察建议等方式进行监督，必要时直接向作出监外执行决定的机关建议改变执行方式。

最后，社会共管模式的核心是强化社区矫正的效能，提倡“以人为本”的罪犯思想康复理念。

监禁执行可以强制限制罪犯的自由，使罪犯受到相当的人身刑，杜绝罪犯在押期间重新犯罪的机会，对罪犯重新犯罪构成心理压力，更多体现了惩戒犯罪行为的刑罚报应。

而社区矫正通过矫正教育活动，让罪犯认识和悔悟罪行，以根除罪犯的主观恶性为刑罚目的。

因此社区矫正更加强调预防的目的性，强化社区矫正的效能主要包括两个方面。

第一方面，社区矫正要有完备的组织形式。

一些发达国家和地区在监外执行方面有成熟的经验，如香港地区的刑事执行工作主要有三方面力量参与，惩教署负责监狱工作，社会福利署负责社区矫正项目的执行，善导会等民间组织在社区矫正事业中发挥重要作用。

善导会等民间组织活跃于社区矫正事业是香港地区刑罚执行工作的一大特色，善导会起初是一些民间人士自发成立的为出狱人提供临时住所和食物等帮助的临时组织，解决出狱罪犯可能面临的经济困难，为犯人重回社会提供社会关爱。

因为这些组织提供帮助更加人性化，也注重保护犯人的隐私和尊严，对犯人的触动也比较大。

因为良好的社会效应，善导会获政府常年资助，其工作范围也逐步扩大到对在狱服刑人员帮教和处理其出狱后遇到的各种问题。

当前我们正在试点的社区矫正工作侧重对罪犯的监管和改造，对罪犯释放后的生活环境调查比较欠缺，尤其是流动人口较多的地区，罪犯因为生存环境因素重新犯罪的机会大大增加。

因此社区矫正工作需要社会第三方力量的介入，以社区机构为主体，把社会力量引导入社区矫正事业，健全社区矫正的组织体系。

近年来国内慈善组织和自愿者活动日趋活跃，引导民间力量介入社区矫正活动，可以为监外执行的罪犯提供基本生活条件、法律援助、心理辅导等支持，组织罪犯参与慈善等公益活动，改变社会对他们的歧视，减少罪犯对重返社会的物质障碍和心理压力。

第二方面，要有完善、针对性的矫正项目。

如香港地区的社会福利署作为社区矫正的执行机构对罪犯采用感化服务、住院训练、社区服务令等矫正方式。

感化服务由专人对犯人进行探访和督导，与司法行政机关的法制、人格教育相似。

住院训练针对存在行为问题的青少年，用约束和纪律教育纠正不良习性。

住院训练与少教所的工作性质相类似，主要工作对象是心智没有完全成熟，行为偏差较大，家庭教育缺失的青少年。

社区服务令由法院向罪犯颁布，要求该罪犯无偿从事法庭指定时数的有益于社会的工作，以补偿其对社会造成的损害。

通常安排在业余时间、假期进行，以不影响罪犯的工作与学业为原则，参与的也是一般志愿人士担任的公益性服务。

社区服务令和自愿者活动不是对罪犯的单一惩戒，而是让罪犯通过社会所肯定的行为重新塑造人格。

“行为的这种心理后效确实在许多社会心理学实验中出现过……社会角色规定的行为铸造了角色扮演者的态度。

行为也影响我们的道德态度：

我们倾向于将自己的行为解释为正确的。

”[⑤]引导罪犯从事公益性服务，扮演自愿者的角色，得到社会正面的评价和鼓励，是对以往负面角色的否定和对新角色的鼓励，从而改变罪犯的自主意识。

香港特区政府民政事务局局长曾德成2011年03月27日发表的《从香港到日本——义工精神无处不在》的文章提出：

“当一个社会趋向成熟，人们便开始着重对生命价值的探索和追求。

在香港，不计报酬和无私奉献的义工文化早已植根……今日的香港其实是一个充满爱心的社会。

”一个成熟的社区型社会不仅要杜绝人向恶，还要引导人向善。

社区矫正的价值在于从根本上让罪犯摆脱犯罪的动因，实现思想康复的执行理念。

正在试点的各地司法行政机关已经开始要求服刑的罪犯参与社会公益事业，如参加义工等矫正活动[⑥]。

（作者单位：

温州市龙湾区人民检察院）

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[①]陈兴良著：

《刑法的启蒙》法律出版社1998年1月版，第182页。

[②]邱兴隆著：

《关于惩罚的哲学：

刑法根据论》，法律出版社2000年12月版，第102页。

[③]张明楷著：

《刑法的基本立场》，中国法制出版社2002年2月版，第286页。

[④]第六次全国人口普查结果显示，龙湾区常住人口为74.93万人，同第五次全国人口普查的47.73万人相比，十年共增加27.20万人，增长56.99%，其中区外流入人口45.85万人，占全区常住人口的61.19%。

人口总量大幅增加的主要原因是来龙湾务工、投资创业、经商的区外人口大量迁移流入。

[⑤]（美）戴维·

迈克斯著：

《社会心理学》，侯玉波译，人民邮电出版社2006年1月版，第110页。

[⑥]2009年3月《东南快报》报道福建福州试行监外罪犯社区当义工服刑。

福州首批近700名已在监外服刑的罪犯移交到社区服刑，成为福州市首批社区矫正对象。

而鼓楼、台江、仓山、晋安和长乐成为全市首批社区矫正试点，开设60个社区矫正点（司法所），对符合条件的罪犯进行矫正管理。