整合机制的权变模型一个大部制改革的组织分析以广东省环境大部制改革为例Word文档格式.docx

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两位匿名评审人对本文进行了非常有深度的学术评论，我们从中获取了很多学术营养，并进行了修改与完善，他们的很多批评性意见和学术洞见，由于篇幅和理论视角的原因，有待在未来的研究中进一步深化。

在此一并感谢。

基金项目：

２０１２年国家环境保护公益行业专项“生态系统管理方式下的环境管理体制改革研究”（２０１２０９０５４）；

中国人民大学公共管理学院国家“９８５工程优势学科创新平台项目”。

一、导论

２００８年，党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》（下文简称《意见》），《意见》明确指出：

“探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。

根据中央文件精神，大部制包含两重含义：

首先，整合职能相近的部门，由一个部门统一管理，实现组织层面的大部门体制；

其次，不能做到由一个部门管理的，要明确主次责任，由一个部门牵头，建立良好的跨部门协调机制，实现机制层面的大部门体制。

随着大部制改革成为行政管理体制改革新的着力点，学界开始对大部制展开了多样化的研究。

总的来看，学界对大部制改革的研究主要表现为两个特点：

功能性和政治性①。

“功能性”体现为将大部制改革视为根除我国行政体制弊端，实现我国行政体制改革的灵丹妙药（石亚军、施正文，２００８；

李军鹏，２００８）；

“政治性”体现为将大部制改革视为实现“小政府”和“民主治理”的机会，在改革思路上强调政府职能分割和权力共享（李汉卿，２００９；

张创新、崔雪峰，２００８；

李院林、陈国权，２００９）。

功能性和政治性的研究给大部制改革以太大的期望，也对一项制度变革赋予了太多重担，反而遮蔽了真正的学术思考和经验研究。

并且，功能性研究导出的“自上而下”的大部制结构在根本上也面临来自政策执行研究结论的挑战：

“新利维坦”导致的往往是在执行方面的全面失败（Ｇｌｅｎｎｅｒｓｔｅｒｅｔａｌ．，１９９１）。

不仅如此，学界对大部制改革的研究还面临着研究理论的缺乏以及研究的非经验性困境，这也是大部制研究的功能性和政治性带来的后果之一。

对于大部制的理论基础，有学者利用韦伯的经典官僚制理论（竺乾威，２００８），而更多的学者则以“整体性政府”（ＴｈｅＷｈｏｌｅ－ｏｆ－Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）理论为大部制改革提供支撑（周志忍，２００８ａ；

王佃利、吕俊平，２０１０；

李荣娟、田仕兵，２０１１）。

官僚制理论强调行政管理体制的理性、结构的正式化以及层级化的控制体系①；

而整体政府理论则更多的强调整合性、扁平化和网络化的治理模式，强调去除等级性的僵化体系和由此造成的尾大不掉②，二者在理念上是相背离的，这既表明我国大部制改革研究缺乏理论基础，也造成了我国大部制改革研究缺乏经验和理论积累。

功能性和政治性，以及理论和经验研究的缺乏，也导致学界对大部制的缺陷缺乏深入思考③，特别没有将大部制的缺陷嵌入这些研究的理论逻辑之内，也没有对不同大部制实践进行系统性比较研究。

同时，学界对大部制改革的逻辑、细节和改革的过程亦缺乏研究④，而任何一项改革的成功都依赖于对改革的过程和细节，以及对改革的理论逻辑的探索。

例如，职能整合和机构重组是政府机构改革的基础（南开大学周恩来政府管理学院课题组，２００８），但对于职能整合的条件、职能的属性以及既有的政府机构设置怎样影响改革的过程等问题却并没有深入的研究。

西蒙（Ｓｉｍｏｎ，１９９７）批判古典行政理论的缺陷时认为，古典行政理论所概括的各种原则只不过是“行政谚语”，并且其中不同原则之间的要求往往相互冲突。

中国学者对大部制改革的研究在两方面契合了西蒙对古典行政理论的批评：

第一，中国大部制改革的研究具有功能性特点，这些研究的结论正是一系列“原则清单”，忽视了不同原则之间的冲突以及由此可能产生的成本，并且中国大部制研究的理论基础也是冲突的，以冲突的理论基础得出的原则往往是冲突的。

第二，中国大部制改革研究的政治性特点赋予了大部制太多的价值性考量，忽视了大部制改革的基本逻辑，这有损于对大部制改革进行扎实的经验讨论①。

周志忍（２００８ｂ）在研究英国的大部制改革之后界定了两种大部制：

一是政府部门设置的一种客观状态，其特点是部门数量少，各个部门的职责范围比较大；

二是机构重组和整合的过程，其标志是同级别部门的归并。

前者具有原发性，如美国和加拿大；

后者具有过程性，如俄罗斯和中国，甚至包括澳大利亚和英国等国家。

这意味着，进一步的研究应该摒弃对客观状态的描述———那种功能性的和政治性的研究，而应该寻找新的理论基础，将注意力集中在经验研究之上———这恰恰是西蒙破除“行政谚语”的表现，而是在具体的理论指导下，对职能整合和机构重组的具体条件和过程进行深入而细致的经验研究。

既然“大部制”的核心是职能整合和机构重组，所以进一步的研究应该着力探讨在中国大部制改革的过程中，影响职能整合和机构重组的变量。

具体而言，对于大部制改革需要回答的核心问题包括：

在什么条件下，哪些职能被整合以及被重组？

实现职能整合和重组的机制有哪些？

机制被选择的原因是什么？

（核心问题之间逻辑关系见图１）

我们将利用组织结构变革理论来分析这些问题，将组织结构变革的核心视为组织结构的整合以及有效协调机制的构建①（Ｂａｒｎａｒｄ，１９６８）。

接下来内容安排如下：

以组织结构理论为基础，提出一个“整合机制的权变模型”；

以广东省环保大部制改革的经验，对“整合机制的权变模型”的内在机理进行解释；

最后对中国大部制改革可能的路径选择进行了分析，并提出了具体的改革建议。

在对广东省环保大部制改革的经验研究中，本文采用了多案例比较研究方法，即根据理论模型的分类逻辑有针对性地选择三个不同层级和类型的环保大部制改革的典型个案进行比较研究。

对于案例研究，本文主要采用了实地观察、深度访谈、焦点群体、文本分析、文献分析等定性分析方法。

２０１２年７月１６日至１９日，课题组一行８人先后对广东省环保厅、深圳市、东莞市、佛山市、顺德区、顺德区容桂街道办事处等广东省各层级政府开展的环保大部制改革创新进行实地调研，在调研过程中，课题组成员通过实地参观政府机构的运行，考察企业环保设施的运转情况，对相关负责人就环保大部制改革的前因后果、运行过程和存在问题进行深度访谈，以及组织政府官员、企业代表和公民就环保大部制改革的成效和影响进行讨论，以真实获取他们对环保大部制改革的看法和态度，从而为案例研究获取第一手资料。

此外，我们还通过阅读相关学者对广东大部制改革、顺德大部制改革、广东环保大部制改革的研究文献，以及对环保大部制改革的“三定方案”进行文本分析，了解环保大部制改革的背景以及环保大部制改革的设计逻辑，从而为案例研究获取第二手资料。

二、整合机制的权变模型

本文的分析是建立在巴纳德（Ｂａｒｎａｒｄ，１９６８）的组织理论基础之上的，他将组织视为一个实现协作的协调系统，其关键在于有效协调的实现。

西蒙、马奇和赛特延续了巴纳德的讨论。

首先，他们强调组织内部结构的协调机制本质，认为组织结构在本质上是实现信息沟通和信息流动的系统（Ｓｉｍｏｎ，１９９７；

Ｍａｒｃｈ＆Ｓｉｍｏｎ，１９５８）；

其次，由于决策信息是由组织环境传递的，所以组织环境对于组织结构具有重要影响（Ｍａｒｃｈ＆Ｓｉｍｏｎ，１９５８）。

后续有关“环境－结构”关系研究的核心就是讨论组织环境的复杂性和不确定性对组织结构的属性和正式化程度产生的影响也正是对这一思路的延续（Ｍａｒｃｈ＆Ｓｉｍｏｎ，１９５８；

Ｂｕｒｎｓ＆Ｓｔａｌｋｅｒ，１９６１；

Ｌａｗｒｅｎｃｅ＆Ｌｏｒｓｃｈ，１９６７）。

基于此，要分析组织结构变革，首先需要对组织结构变革的核心机制，即整合机制进行分析；

其次需要对影响整合机制的因素进行分析。

（一）整合机制：

多样性与选择

整合机制可能涉及组织结构的调整，而协调机制往往与流程有关，而与组织结构无关。

可见，整合机制是一个涵盖范围更大的概念，不仅包括所有的协调机制，还包括组织结构要素。

所以，整合机制主要由两部分组成：

协调机制以及组织结构。

在协调机制方面，马奇和西蒙（Ｍａｒｃｈ＆Ｓｉｍｏｎ，１９５８）主要论述了三种协调方式———规则、计划和相互调整，范·

德·

范等（ＶａｎｄｅＶａｎｅｔａｌ．，１９７６）按照马奇和西蒙的分类进一步将协调机制分为三种：

非人性化的（ｉｍｐｅｒｓｏｎａｌ）、个人性的（ｐｅｒｓｏｎａｌ）以及团队的（ｇｒｏｕｐ）。

除了协调机制，还有结构化整合手段，即汤普森（Ｔｈｏｍｐｓｏｎ，１９６７）所界定的部门化和等级制，明茨伯格（Ｍｉｎｔｚｂｅｒｇ，１９７９）则在此基础上划分了六种不同的协调机制。

总结这些观点，可将组织整合机制划分为两种：

层级的以及规则的———这也是官僚制的最核心特征（Ｗｅｂｂｅｒ，１９４７）。

相应地，可以按照等级化程度和正式化程度划分不同类型的整合机制。

如图２所示，在正式化程度和等级化程度的二维矩阵中可以涵盖所有的整合机制，每一种整合机制都是这两个要素的特有组合状态。

低等级化和低正式化的整合机制主要包括个人之互动、社会和网络，以及以互动为基础达成的非正式的惯例和规则。

而委员会则是高等级化低正式化整合机制的典型代表，当然，委员会内部可以在两个维度上进一步划分。

低等级化高正式化的整合机制主要包括两种：

一是根据工作流程所建构的工作程序、计划和规则；

二是在原有结构基础上将某些职能撤出，重新整合为一个部门，即部门化整合模式。

最后是最不常见的高等级化高正式化的整合机制，即部门整合，其表现为将两个或多个单位整合进一个部门。

一般来说，随着正式化程度和等级化程度上升，高层次整合机制一般都包含较低层次的整合机制。

所以，以个人关系为基础的整合机制是最基本的———虽然人们往往忽视它；

而部门整合作为最高层整合机制，往往包含其他所有整合机制的要素。

既然组织结构变革的核心要素就是整合机制重新选择的过程，那么，要解释整合机制的选择，就需要对影响组织结构的变量进行深入分析。

对于组织结构研究的重要努力来自于汤普森（Ｔｈｏｍｐｓｏｎ，１９６７），在综合了伍德沃德（Ｗｏｏｄｗａｒｄ，１９５８）以及贝茨等学者的研究之后，他将决定组织结构的因素划分为技术变量和任务环境变量（Ｔｈｏｍｐｓｏｎ＆Ｂａｔｅｓ，１９５７）。

汤普森模型对时间的忽视和对冲突的忽视一样严重①，这也与汤普森的视角有关：

他强调整合而不是冲突，并且相信冲突只不过是相互依赖的内在属性而已。

但这种忽视可以从西蒙、马奇和赛特传统中得到弥补：

马奇和西蒙（Ｍａｒｃｈ＆Ｓｉｍｏｎ，１９５８）对组织内冲突的研究，以及赛特和马奇（Ｃｙｅｒｔ＆Ｍａｒｃｈ，１９６３）对组织各部分之间目标冲突对组织结构可能带来的影响，都说明冲突对组织结构具有的作用。

同时，威廉姆森（Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ，１９８５）沿袭西蒙对信息和决策系统的强调，依赖于信息专用性这一假定②，组织各部分之间的利益不一致和信息专用性使得内部信息需要有控制且有选择性地流通，这需要建构新的协调机制———这也就意味着组织结构的重新设计。

所以，组织结构往往依赖于组织各个部分之间的利益一致程度，利益一致程度越高，协调成本往往越低，对特定协调机制的需求往往越少，对组织结构的创新需求也就更低。

综上所述，给定原有组织的组织结构，组织结构变革依赖于如下变量：

①任务环境的属性（复杂性和不确定性）；

②组织各组成部分之间相互依赖的程度和范围；

③以及利益一致性程度，这与组织的本质有关———实现有效的协调（图３）。

（二）权变因素与整合机制的选择

图４建构了一个分析组织结构变革的分析框架，这一框架主要包括两个变量：

任务环境的属性、任务环境与原有组织结构之间互动造成的相互依赖的属性，二者共同影响了整合机制的选择。

同时，这一框架也是制度性的，原有组织结构形塑了相互依赖的属性，使组织结构的变革具有了历史性。

给定有效协调的需要，组织结构变革往往采取等级化程度和正式化程度更低的整合机制；

或者说，有效协调的需求等级越高，组织结构变革的正式化和等级化才是理性的。

按照上述条件，组织各个部分之间相互依赖的属性和相应整合机制的选择之间的关系可以界定为：

①任务环境的不确定性越高，决策的困难程度越高，决策的风险越高，所以越需要等级化的整合机制；

但任务环境的可变性以及频率的高度不确定意味着正式化的整合机制无法吸纳复杂的不确定性，所以越需要非正式的整合机制（Ｓｉｍｏｎ，１９９７；

Ｍａｒｃｈ＆Ｓｉｍｏｎ，１９５８；

Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ，１９８５）。

②组织各部分之间相互依赖的程度越高，单一的正式化整合机制由于只能解决相对简单的汇集型和贯序型等程度较低的相互依赖关系，而无法有效解决互惠型或更高程度的相互依赖关系，所以越需要部门化的深度整合实现结构变革（Ｔｈｏｍｐｓｏｎ，１９６７）。

③进一步，如果相互依赖的范围越广，意味着两个部分的几乎所有的要素———包括人员、资金、流程、文化等都卷入到了高程度的相互依赖之中，这加大了部门整合的可能性。

④在给定任务环境的不确定性和相互依赖的复杂性之后，随着部门之间相互冲突的水平越高，单一的平等的协调机制很难有效应对这些冲突，此时，等级化可以对冲突解决进行纵向专业化（Ｓｉｍｏｎ，１９９７；

Ｂｏｕｄｉｎｇ，１９６４；

Ｗｉｌｌｉａｍｓｏｎ，１９８５），所以越需要等级化的整合机制。

按照这一框架，可以建立不同整合机制被选择的有效性条件①。

规则和计划机制在相互依赖的范围较小、相互依赖的程度较低、利益不一致程度较低、相互依赖的不确定性较低的情形下更有可能被选择以节约协调成本。

部门化机制在组织相应部分相互依赖的程度较高、范围较小、利益不一致程度较低、不确定性较高的条件下更有可能有效运转。

正式等级化机制意味着结构整合，由于其自身的高协调成本，所以其以高程度的相互依赖、大范围的相互依赖以及高利益冲突为条件。

等级化的非正式整合机制在相互依赖的程度和范围较大，利益不一致程度较高———但一般低于正式等级化机制所需要的程度，以及高不确定性条件下更有可能被选择。

最后，非等级化的非正式协调机制主要是应对组成部分利益一致，且相互依赖的范围和程度比较低，且相互依赖不确定性程度较低的情形。

（三）充分整合与大部制改革：

新的基础

这些不同的机制选择对于大部制的有效运作意味着什么呢？

按照整合机制的权变模型，这一问题可以得到澄清，由此可以得出如下命题：

命题１：

政府实现机构整合的机制是多样的，“大部制”只是实现政府职能整合的一种方式（且可能是最不重要的方式）；

对于政府职能整合来说，整合机制越多样化，实现充分整合的可能性越高。

命题２：

机构整合机制的选择与任务环境的不确定性、相互依赖的属性以及部门冲突的程度高度相关；

三个变量与机构整合机制越“契合”，特定整合机制选择所引发的组织结构变革成功的可能性越大。

其中：

命题２.１：

随着不确定性的上升，等级化和非正式化的协调机制被选择的可能性越高；

命题２.２：

随着相互依赖程度和范围的上升，采用部门化协调机制的可能性越高；

命题２.３：

给定相互依赖的程度和任务环境不确定性程度，随着原有部门之间冲突程度的上升，采用等级化整合机制的可能性越大；

命题２.４：

任务环境、相互依赖的属性以及协调机制之间的“契合”程度越高，组织结构变革成功的可能性更高。

命题３：

任务环境是可以战略地界定的，任务环境的界定越清晰，且满足命题１和命题２的条件下，以任务环境清晰化为基础的组织结构变革成功的可能性越大。

接下来，本文将利用广东环保大部制改革的经验对这些问题进行分析。

利用广东省环保大部制改革的经验，本文主要将集中分析如下几个问题：

广东省环保大部制改革的历史路径说明了什么问题？

广东省不同地区采用了差异化改革策略，这些策略的制度绩效是否有差异？

如果有，决定这种制度绩效差异的原因是什么？

最后，在比较分析了广东环保大部制改革的历史经验和地方经验之后，本文将对行政管理体制改革（或不恰当地称为“大部制”改革）的路径和条件进行总结。

之所以选择环保大部制，是因为：

①环境问题相对来说是个比较“新”的问题，所以其改革过程相比其他部门而言更有可能少受“路径依赖”的制约；

②在我国环境管理体制饱受批判的同时，各个地方都在进行环境管理体制创新，这提供了一个更为鲜活的“社会实验”窗口，有利于得出有效的理论①；

③环境问题本身的复杂性也可以扩展该框架的解释力边界；

④只关注于广东省环境管理体制改革，将最大限度规避背景性条件（如经济发展水平、社会结构）以及政策领域之间的差异带来的对比较结果之效度的损害。

三、环保大部制：

一个比较分析

（一）广东省的持续改革

１．部门化：

环境监察局的成立

在新一轮的改革中，广东省最先进行的是执法改革。

２００６年，省编办印发了《广东省环境保护综合行政执法方案》，将原分散在机关（监督处、核管处）、事业单位（环境监察总队、东江监理所、辐射中心、废物中心）的监督执法职能统一起来，成立了环境监察局，严格实行“两个相对分开”，即将制定政策、审查审批等职能与监督检查、行政处罚、行政强制等职能相对分开，实现监督检查、行政处罚职能与技术检验职能相对分开。

环境保护综合行政执法机构的设立，明确了执法主体和执法地位，整合了环保系统内部实施的监督检查、行政处罚、行政强制等行政执法职能，理顺了广东省环境保护综合行政执法的内部关系。

至此，环境监督职能得到了统一和强化。

２．部门整合：

环境保护厅的成立

２００９年广东省机关机构改革将环保厅作为全省改革的试点部门，以机构改革推动转变职能，理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的环境管理体制。

２００９年机构改革之后，环保厅内设机构１４个，分别为：

办公室（与机关党委办公室合署）、规划财务处、政策法规处、环境监测与科技标准处、污染物排放总量控制处、环境影响评价管理处、水环境管理处（省珠江综合整治工作联席会议办公室）、大气环境与废物管理处、生态与农村环境保护处、核应急管理处、辐射环境管理处、宣传教育与交流合作处、人事处和环境监察局。

３．下放执行权，培育基层和社团

早在２０００年机构改革之时，原环保局便与社团脱钩，不再作为环保社团的主管部门，而改为业务指导部门。

２００９年改革进一步明确将环境标志认证、资质认证、草拟行业标准、行规行约规定、行业评比、业务咨询、等级评定、公信证明、行业领域学术和科技成果评审等工作交给社会组织。

为有效配合简政放权、大部制改革、发展社会组织等一系列改革，２０１２年开始，广东省大力推进转变政府职能、深化行政审批制度的改革。

其主要目的是简政放权，进一步减少行政审批、下放省级部门执行权到基层、培育社会组织参与社会管理，着力构建一个“小政府、强政府、大社会、好社会”。

在前２轮审批制度改革后，环保厅仅剩下１３项行政许可和４项非行政许可的行政审批。

此轮审批制度改革（第４轮），环保厅有９项不再保留，其中取消３项，下放４项、转移２项。

剩下８项也不是全部保留，其中１９个子项内容下放到市、县部门，环保厅只保留那些涉及到环境安全、重大环境隐患、需省级部门协调的职责。

在审批制度改革之后还将推进日常管理职能的改革。

在环保厅细化成３００多项的日常管理职能中，有相当部分也是通过取消、下放、转移、购买服务等形式下放执行权。

至此以后，环保厅执行职能被最大限度下放到基层，省级部门的主要精力则用于宏观调控、综合协调、监督执法。

（二）地方环保的部门整合：

顺德区环境运输和城市管理局的案例

２００９年，佛山市顺德区根据《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见〉的通知》要求，率先加大推行大部门体制力度，创新运行机制。

佛山市顺德区环境运输和城市管理局是广东省在区一级层面推动环保大部门体制改革的尝试。

根据２０１０年下发的《佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，将“由原区环境保护局承担的环境保护职责，原区交通局（港航管理局）承担的交通运输、港口行政、地方公路路政职责，原区城市管理行政执法局承担的城市管理领域相对集中行政处罚权及市容环境管理职责，原区建设局承担的公用事业管理职责，以及原水利局承担的水行政执法职责，整合组建区环境运输和城市管理局”。

在这一大部门体制下，内设１０个部门：

办公室、政策法规科、环境评价科、环境监督科、城市管理科、市政公用科（区固体废物管理中心）、运输管理科、港航水政科（区港航管理局）、安全应急管理科（区交通战备办公室）、监察室。

与此同时，顺德区还在各街道层面设立环境运输和城市管理分局，为区环境运输和城市管理局的派出机构，依区局授权代表区局在各镇（街道）区域范围内具体行使职权。

２０１２年，顺德区环境运输和城市管理局试图进一步按照“决策、执行、监督”相互分离、相互协调的改革目的，重新设置适合大部门体制的内设机构组织模式和运行机制。

其中内设机构由如下１６个部门组成：

办公室、决策事务科、法制科、应急及公共关系科（交通战略办公室）、审批服务科、污染总量控制科、污染源监察科（区固体废物管理中心）、生态保护科、城市管理科、市政公用科、公交客运科、交通运输科、监察室、水上执法大队、执法机动大队、执法监察大队。

到目前为止，环境运输与城市管理局共拥有８００名在编人员。

这次改革的一个重要举措是将大量一般性的环保审批、监督和执法业务下放给各镇街分局行使，实现属地化管理。

如顺德区环境运输和城市管理局容桂分局实行双重管理体制，以街道领导为主。

日常管理、人事任免和绩效考核由街道负责，是街道办事处主管环境保护、交通运输、港口行政、市政公用事业、市容环境、水政执法，并相对集中行使城市管理行政处罚权的工作部门。

顺德区容桂街道办在街道层面实施环境大部制改革之后，方便了群众和企业，对企业监管力度也比以前加强，办事效率有所提升。

（三）委员会制：

深圳市人居环境委员会的改革试点

２００９年，深