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他记得70年代开始，国家征地有了补贴。

这些补贴主要归生产大队，用于发展集体企业，村民进企业做工。

北焦村靠土地补贴盖起了旅馆、商店，办起了塑料厂、鞋厂等20多家企业。

当时，国家规定土地按征用前三年生产的平均产值来补偿，补偿费分为土地补贴、劳动力补贴和青苗补贴三种，1971年1亩地补贴240元；

1976年，每年1亩地补贴1000元。

陈某说，补贴增加是因为村民改种粮食为种蔬菜，土地产值增加了。

1986年陈某卸任时，村里还有三四百亩地，之后陆续被征用。

目前只有30多亩自留地种点菜，但多半荒草丛生。

《财经时报》2004年报道，中国过去10年间转让土地达1亿亩。

《中国改革》杂志2004年引用一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：

地方政府20%~30%，企业40%~50%，村级组织25%~30%。

而农民仅占5%~10%，地方政府采取强制性土地征用政策，低价征地，高价出售，从中获取巨额土地资本增值收益；

同时，城市化的进程又是地方政府的政绩，被媒体大力地宣传。

在商业和政治双重利益的驱动下，城郊农民大量失地，而不法之徒也由此以权力寻租的方式获取暴利。

从北焦村乘车半个小时，可到达西营村。

西营村处在石家庄市北郊地下水源一级保护区内。

工厂不让进，企业也不让进。

但2002年8月，经省里特批，河北某职业学院准备在石家庄北郊征地建新校区。

西营村村委会主任杨某说，当时各村为了争夺学校进村，都相互压价、贱卖土地，最后学院倾向于在西营村征地920亩。

2003年11月，西营村党总支部和村委会对学院征地一事进行民意测验，89%的村民同意、11%的村民不同意征地。

村党总支和村委会据此成立谈判小组，于是西营村与学院正式谈判。

结果是学院为每亩地支付征地补偿费7万元，同时给予一定的其他补偿。

但在2004年4月18日的一份集体上访材料上，至少有360名西营村村民签字画押反对上述征地方案。

西营村现有村民2000人左右，反对者占到18%以上。

按《村民委会组织法》的规定，涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；

有十分之一以上的村民提议，也应当召集村民会议。

该学院新校建设被确定为河北省2004年重点建设项目。

3月，省国土资源厅和石家庄市政府同意该项目进行工程用地的前期准备工作。

但为平整土地，学院和村委会跟村民多次发生冲突。

学院派施工人员用履带拖拉机将土地推平，村委会派人把耕地下面用来灌溉的地下水道挖断，使大部分耕地闲置。

学院原定于9月新生入住新校区，而到了11月，还未能破土动工。

眼瞅着十几亩果树一棵一棵干死，村民高某非常心疼。

他说，还有100多亩蔬菜大棚，菜秧都长出一寸了，他们说拆就拆。

村民傅某一家5口共有5亩地，其中2.7亩被征用。

他说：

“2.7亩地如果用来种小麦和玉米，年收入有两千来元，种蔬菜年收入也有两三千元，5亩地一年收入一万来元，勉强够全家一年的开销。

而且，家里的粮食、两个小孩上学、日常花费，都是从地里出。

村里一个企业也没有，我们都指望着土地吃饭。

一想到所得补偿也不够几年花销的就发愁。

据村委会主任杨某介绍，学院仅付款2350万元，只占应付总额的三分之一多。

其中2000万元平均分给2000多个村民，每人1万元，剩下的钱先由村委会保管。

他说，等省国土资源厅发布公告后，征地款才能全部到账，再分给村民，现还欠每个村民2万元。

1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10倍。

安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍。

按这个标准的最高倍数乘以2000元的亩产值，西营村村民每亩地最多获得土地补偿费2万元、安置补偿费1.2万元，共3.2万元。

《土地管理法》还规定，依照上述规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。

但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍，那么西营村村民每亩地最多可获得6万元补偿费。

如此计算，该学院向西营村支付征地补偿费每亩7万元，似乎村民已经占了便宜。

2003年4月，石家庄市政府公布了市区土地基准地价，将商业用地分为八级，一级每平方米为4723元，折合每亩94万多元；

8级每平方米为497元，折合每亩9.9万多元。

这意味着，西营村被征用土地所获得的补偿，比起用于商业开发，每亩最低少2.9万元，最高少87万元。

西营村部分村民一直想按照商业用地的市场价出让土地，但该学院建新校区不属于商业用途，村民的愿望在现行法律和法规中找不到依据。

事实上，村民没有权利为自己的土地定价。

西营村的情形在中国农村非常普遍。

据社科院农村发展研究所提供的数据，从1990年到2002年，全国占用耕地4736万亩用于非农建设，今后每年非农建设用地仍需要250万~300万亩。

这些非农建设用地主要集中在城郊农村，那里一般人均耕地不足0.7亩，每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地，依此推算，13年来至少有6630万农民失去了土地。

专家认为，由于征地补偿标准低，失地农民所获得的补偿不足以创业，政府又没有为他们建立合理的安置和社会保障制度，这些失地农民大都成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。

而中国历史上的社会动荡，流民都成为隐患。

2.北焦村的土地所剩无几，村办企业在20世纪90年代中期也相继破产。

从2000年起，北焦村就陆续有村民上访，开始六七个人，到现在已有几百人集体上访，累计上访1000多人次。

石家庄石长安区南高营镇西古城村，有关部门为搞土地开发，造成380亩耕地、菜地无法耕种，至今垃圾成堆，杂草丛生，已闲置了四年。

村民上访无效后，自发组织起来，在耕种地旁搭了间瓦房，日夜轮流看守，反对圈占。

《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用。

但大量营利性商业项目，都以公共利益的名义强制征用土地，从而引发农民的群体性上访和干群冲突。

调查显示，农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权的焦点，严重影响农村的社会稳定和发展。

一家长期研究农村问题的学术机构收集到2004年以来发生的130起农村群体性突发事件，其中87起因土地问题引发，造成数百农民受伤，3人死亡。

专家认为，土地是农民生存的保障，土地涉及巨额的经济利益，这就决定了土地争议具有对抗性和持久性的特征。

某研究农村经济问题的专家提出，农村城市化进程可以有两种选择：

一种是将原有的集体经济组织全部解散，农民以独立的家庭个体进入城市经商、打工，但前提是必须实现公平分配；

另一种是保留原有的农村社区组织，并对产权制度和组织形式进行彻底改造，以适应城市化的进程。

2004年10月，国务院下发了《关于深化改革，严格土地管理的决定》，强调农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。

该《决定》对农民最关注的征地补偿做了新承诺：

土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

县级以上政府应当使被征地农民的长远生计有保障，这意味着各级政府要将土地出让金部分转移给土地被征的农民。

部分媒体称这个《决定》是“土地新政”，并给予了较高评价。

但部分农民则有更高的期待。

福建厦门市海沧区霞阳村的许某说：

村里的3000多亩地都被征光了，他希望中央政府真正给农民土地所有权和使用权。

政府要保障农民的经济权利，为农村经济发展服务，不要与农民争利，更不能把农民的土地抢走给开发商，他期望征地制度改革能让农民拿自己的土地直接进入市场交易。

有的专家倾向于根据土地使用性质，把土地转让市场区分为两大类进行交易，以保障农民得到应有的补偿。

这位专家还指出，目前存在两级市场，政府对一级市场具有垄断权，土地交易先由国家或集体收回，再进入二级市场交易转让，这导致转让利益分配严重不均。

3．以占江苏不足4.7%的面积，承载了占江苏6.2%的人口，产出了占江苏14.8%的经济总量，以保护土地资源来保障发展，以保障经济发展促进资源保护，成为写在无锡大地上的辩证法。

据统计，江苏全省GDP每增一个百分点，用地量为2.4万亩。

2003年，无锡GDP实现1901.22亿元，增幅达15.4%，而用地增加仅15.6万亩，土地资源消耗量仅相当于全省平均水平的一半。

在无锡4787.6平方公里的总面积中，山丘与水域占47.7%，人均耕地仅0.55亩，为江苏地级市中最少的城市。

但随着经济社会的迅猛发展，无锡对土地的需求量很大。

无锡市政府用最严格的制度保护耕地，将耕地占一补一的工作列入各级政府年度考核目标，每年以“市长令”形式下发土地复垦办法，全面开展土地开发整理，明确“谁复垦谁受益”。

连续多年来，无锡每年都召开土地复垦流动现场会，极大地激发了基层热情。

宜兴原茗岭镇是人均粮田不足0.4亩的山区乡镇，他们向涧滩要地，向荒山要地，不仅10年建设没占用一分粮田，而且增加耕地3400多亩，这里实施的国家级“丘陵山区万亩土地综合开发整理项目”，被联合国列为在我国的11个示范区之一。

2001年至今，无锡关闭了沿太湖地区200多家矿山企业，通过土地开发整理，共新增耕地4.3万亩，相当于10余个中心商务区。

目前，正在建造28层高的农民公寓。

据测算，原来农民散居时户均占地超过0.5亩，住进户公寓后户均占地不足0.15亩。

4．首钢矿业公司在各级政府部门的指导下，加大投入，技术创新，先后完成了大石河铁矿尾矿库、新水选矿厂尾矿库、裴庄土场等一大批复垦项目，使矿山的生态环境得到了初步的改善。

经多年覆土植被，大石河铁矿尾矿库如今处处郁郁葱葱，长满了紫穗槐。

三四年前还是一座沙山的新水尾矿库，如今1200余亩沙棘长势旺盛，已结出沙棘果。

裴庄土场覆土种植的刺槐已经成长为一片参天大树，好像一座森林公园。

首钢矿业公司在生产过程中对土地的破坏，主要是采矿中形成排土场和在选矿中形成尾矿库。

因此，针对不同的条件，公司组织工程技术人员进行攻关，采取不同方式开展土地复垦工作。

排土场是采矿过程中排出的岩石堆存场所，是人工堆积起来的废石山，岩石裸露，坡度较陡。

公司对排土场采取了平整、覆土、绿化的办法：

一是在采矿过程中，将采矿剥离的表土单独存放，以备复垦利用。

二是待排土场停用后，用推土机平整，为减少工作量，做到小平大不平，平台四周做出0.5米的土挡，防止水土流失。

三是将存放的表土覆在上部，厚度0.5米，栽种以刺槐、紫穗槐为主的水土保持林。

首钢采用此方法先后使2950亩排土场披上了绿装。

首钢公司目前有尾矿库3座，尹庄尾矿库是1996年投入使用的新库，不具备复垦条件，另外2座尾矿均已进行了复垦。

为防止水土流失，首钢公司每年投入大量资金沿坝面堆成10~15米平台，砌有排水沟，保证了汛期雨水沿排水沟排走，从而防止了水土流失。

在平台和平台后斜坡上覆盖20厘米厚的土，种植以紫穗槐为主的坝面水土保持林。

经过几年的实践，已完成尾矿坝绿化600余亩，给库区周围的群众建起一条绿色防护带，有效地控制了二次扬尘污染，也为我国固体废物治理探索出一条新的路子。

5．从2004年起，河南省开展了整治“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的工作，计划用5年整治出土地150万亩，用于县城经济发展用地或重新恢复为耕地。

截至目前，整治出土地46万亩，净增耕地总量26万亩。

全省已连续6年实现耕地占补平衡。

不久前，郸城县王拱集村的李老汉得到了一份“大礼”，他家从村里多分了两亩地。

“空心村”整治后，该县许多农民都像李老汉一样享受着这份喜悦。

目前，郸城县已完成了19个“空心村”的治理，新增耕地7801.7亩。

河南省国土资源部门有关负责人介绍，该省人均耕地只有1.23亩，低于全国平均水平，而全省从“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治中挖掘出土地223.4万亩，可复垦耕地183.3万亩。

6．现实的土地供应中到底存在不存在“地荒”？

某专家的回答是否定的。

他认为在城市特别是大型城市仍要提供土地，支持中小户型、中低价位商品住房的建设用地需求，要严格控制大户型和低密度的住房建设，坚决停止别墅建设。

记者了解到，“长三角”地区的用地虽然非常紧张，但是仍然有很大的潜力。

这种潜力主要来自于城乡之间的统筹，来自于土地的再利用和再调整。

通过存量土地的调整和再调整，旧城旧村、老工业区和老企业改造，可以在已有土地中腾出新的用地空间，能在不占或少占耕地，控制新增建设用地总量的前提下，实现经济和社会持续健康发展。

据悉，近几年来，我国房地产业用地占到了全国供地总量的30%。

一边是建设用地的追加，一边是开发商叫喊“地荒”。

问题在哪里？

闲置问题实在是“地荒”的一个顽疾。

2001年以来，江苏省苏州市区依法取消了184个项目，收回土地达66760亩。

仅2005年，苏州市盘活存量土地2505宗，占建设用地面积的35.7%。

一位业内人士说，大量的土地闲置，主要是因为一些地方不按经济规律办事，盲目铺摊子、上项目、大面积占用土地。

同时土地管理措施不力，为一些地方变相非法批地、盲目征用或出让土地带来了可乘之机。

当然，城乡规划之中的粗放用地也“消耗了”大量建设用地指标。

按照国家关于城市规划建设用地的最高定额，一般城市人均用地面积最高标准是100平方米，首都和特区城市最高是120平方米。

但有关部门统计，我国664个城市中，城镇居民人均用地已达到133平方米，而世界上发达国家人均城市用地是82.4平方米，发展中国家人均城市用地是83.3平方米。

有关部门负责人认为，必须严格控制建设用地的规模，今后土地利用必须保证60%以下是存量土地。

据了解，60%的提法是新的表述，之前的表述是要求地方充分利用现有建设用地，不占或尽量少占农用地，而没有量化指标。

7．在许多国家或者说在全球范围内，如何有效地利用和保护土地资源对正在增长的千千万万人民来说是生死攸关的问题。

更大数目的下代人正处在更严重的危险境地，即目前的生产正在毁坏将来农业赖以生存的土地资源。

为了满足日益增长的需求，全球的农业生产必须大幅度地增长，而对具体的每一地方来说，当务之急是保护农业生产的基础——土地资源。

因为，全球所有类型的食物的98%是在陆地上生产的，海洋和陆地水域的产量不到2%。

植物产品构成了人类膳食的92%，占世界膳食供给量8%的动物产品也间接地来自于生长在陆地上的植物。

也就是说，要保持农业产品或农业生产的持续增长，必须保持土地利用的持续性，防止土地资源退化和不断提高土地质量或生产潜力。

土地利用方式和农业生产措施在很大程度上控制着土地退化过程，也决定着土地利用的持续性。

农业生产是一个开放系统，受到各种各样自然环境条件的影响和限制。

将集约农业方式转移到贫穷的农民所居住的边际和近边际地区，经常导致土地退化和生态灾难。

因此不能无限制地开发利用土地，有些土地必须保护起来。

施肥、灌溉和其他投入，可以继续获得可观的成果，但生态环境成本将越来越高。

如目前高化肥投入区，已经发生了地下水硝酸盐富集现象，长期使用农药，使病虫产生了抗性，也污染了土壤。

如果进一步加大化肥和农药的投入，不但经济效益下降，而且会造成土壤和地下水的污染，为此人们正在探讨既能继续增产，又不破坏水土资源环境的持续土地利用管理方法，防止土壤与水质退化就是维护土地资源的质量和生产能力。

因此，有必要就持续土地利用管理制订评价标准，用来检验和监测土地开发、利用是否是持续的。

三、作答要求

（一）根据“给定材料1、2”的内容，整理一份供有关负责同志参阅的材料。

要求：

概述全面，观点鲜明，条理清楚，语言流畅，不超过500字。

（30分）

（二）“给定资料7”提到了“持续土地利用管理”的问题。

请结合“给定资料3-7”，谈谈对“持续土地利用管理”应从哪些方面评价。

分条作答，简明扼要，不超过150字。

（15分）

（三）本题仅限报考行政执法类、市（地）以下综合管理类职位的考生作答。

1．给定资料中谈到了排土场、尾矿库的绿化，“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的整治，请概括说明这些做法的目的和意义。

不超过200字。

（10分）

2．根据“给定资料6”，试分别解释“存量土地”和“地荒”的含义。

（四）本题仅限报考省级（含副省级）以上综合管理类职位的考生作答。

1．“给定资料2”提到“把土地转让市场区分为两大类进行交易”，请进一步说明这两大类市场怎样区分，并谈谈在这两大类市场中怎样解决“农民没有权利为自己的土地定价”的问题。

2．假如中央有关部门成立联合检查组，对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，请列出此项检查所查的主要内容。

（五）请以“命脉”为题，写一篇关于土地问题的文章。

1．参考给定资料，自选角度，提出问题，解决问题。

2．观点明确，联系实际，分析具体，条理清楚，语言流畅。

3．全文不少于800字。

2007年中央、国家机关公务员录用考试

申论答案

（30分）

【答案】

土地是农民生存的保障。

近年来，随着我国城市化进程的加快，大量农民集体用地被国家征用。

在征用的过程中，失地农民的利益未得到有效的保护：

一是农民获得补偿费用较低，无法弥补农民的损失。

如2003年西营村每亩地补偿费为7万元，与比起商用开发每亩最低少2.9万元，最高少87万元；

二是农民土地补偿费不能及时到位。

如河北某职业学院征用石家庄市西营村土地，目前为止只支付补偿费用额的1/3；

三是失去土地的农民在得到有限的经济补偿后，缺少持续生存的出路。

这导致部分失地农民经常性上访和群体性突发事件。

上述问题严重影响了社会的稳定和发展。

究其原因，一是相关的法律规定的补偿标准较低；

二是政府低价征收、高价出售，从中获利；

三是农民没有权利为自己的土地定价。

针对上述问题，国务院已下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，规范审批权，并对征地补偿作了新的承诺：

“补偿已达到法定上限仍不足以使被征地农民保持原有生活水平的，政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

县级以上政府应当使被征地农民的长远生计有保障。

”但有专家仍建议通过让农民拿自己的土地直接进入市场交易、把土地转让市场区分为两大类进行交易等措施保障农民得到应有的补偿。

（二）“给定资料7”提出了“持续土地利用管理”的问题。

（15分）

依据当前我国土地使用情况和我国国情，持续土地利用管理问题可以从以下方面进行评价：

1.GDP增长速度与土地资源消耗量的比率；

2.土地复垦成效；

3.对闲置土地的再利用和再调整；

4.城乡规划中是否严格控制建设用地的规模；

5.土地利用方式和农业生产措施对土地退化的影响；

6.是否无限制地开发土地，有些土地是否得到有效的保护。

1．给定资料中谈到了排土场、尾矿库的绿化，“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地的整治，请概括说明这些做法的目的和意义。

【答案】

上述做法的目的意义：

第一，通过绿化，保护和改善生态环境；

第二，将废弃地重新恢复为耕地，增加土地总量，争取实现耕地占补平衡；

第三，通过将采矿剥离的表土单独存放，以备复垦利用；

第四，进行水土保持，防止水土流失；

第五，有效控制二次扬尘污染，为我国固体废物治理探索出一条新的路子。

2．根据“给定资料6”，试分别解释“存量土地”和“地荒”的含义。

存量土地指的是现有的城市建设用地中存在一定面积的闲置，开发利用不够充分，通过改造再利用和调整，可重新利用的土地。

地荒：

地指建设用地，荒指供应紧张。

地荒指现实土地供应中存在建设用地紧张，供不应求的现象。

1．“给定资料2”提到“把土地转让市场区分为两大类进行交易”，请进一步说明这两大类市场怎样区分，并谈谈在这两大类市场中怎样解决“农民没有权利为自己的土地定价”的问题。

按照土地使用性质：

一类是公益性用地，用于学校、政府机关等建设；

一类是商业性用地，用于建造商品房、别墅等。

两类土地均由村民代表与土地使用方谈判商定价格，任何土地转让协议必须经全体村民代表大会通过方可生效。

公益用土地国家规定补偿费上限，对于补偿费确实较低的，当地政府予以适当补偿。

商业用土地国家不规定补偿费上限，同时打破原有二级市场的垄断性，允许村民代表与开发商直接协商价格，国家通过监控转让程序、征收土地转让税等方式实现对土地转让的管理。

2． 

假如中央有关部门成立联合检查组，对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，请列出此项检查所查的主要内容。

对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况检查的主要内容：

一是对征用土地用途检查，是公益性土地或是商业性土地，确定负责人。

二是对该地方农民土地使用情况调查，估算农民保持生活水平的财政支出，计算补助标准。

三是对土地补偿费使用用途检查，具体到各县、各村，并实地对该地进行走访。

四是检查土地补偿费使用规划，每亩除补偿费外，还应有其他安置补助。

命 

脉

自古以来，中原逐鹿，战火纷飞，大凡争战多是因争夺土地。

土地，乃国之命脉，民之根本，关乎国家兴衰，关乎人民生存延续。

然而，随着社会经济的发展，越来越多的土地不再是用于耕种，而是被一块块钢筋水泥所取代。

同时伴随而来的还有土地退化，耕地面积锐减以及土地贫瘠等诸多问题。

保持耕地刻不容缓，而有力的保护手段，则是优化土地利用方式。

优化土地利用方式，是控制土地退化的有力手段。

首先，采取统筹的管理，加快土地复垦。

随着经济人口的增长，对土地的需求也不断加快。

在维持原有耕地的基础上，对贫瘠废弃的土地进行开发再利用，加大植被覆盖，防止水土进一步的流失。

其次，对不同的土地进行分类管理。

对肥沃的耕地严