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劳动关系，完善劳动争议处理机制显得尤为重要。
劳动争议发生的一个重要原因是社会制度变革和转型，加剧了劳资利益冲
突。
旧格局被打破之后，新格局的建立和磨合总是伴随着一系列社会矛盾的产生
与消灭。
新中国成立后第二次大的社会转型是改革开放后的制度转型。
就业、劳
动合同、工资等制度的变革是引发改革开放后劳动争议的主要原因，旧有秩序被
打破，潜在矛盾凸显。
中国经济在探索中快速发展，实践走在了制度建设的前面，
社会实践不可能立即反映到上层建筑层面的政策、立法当中，政策、法律的滞后
更为争议的发生带来许多不确定因素。
国有企业的改制、用工形式的多样化、产
业结构优化重组，使得劳动关系呈现出复杂化、多样化，劳资矛盾日益突出。
在
劳动关系中，由于用人单位拥有稀缺性和独占性的资本，以及由此产生的稀缺工
作岗位，使其在劳动力市场中占有绝对的优势。
加之经济危机的影响，经济严重
滑坡，工作岗位更为稀缺，劳资双方强弱对比更为明显，造成侵犯劳动者权益的
事件频繁发生，导致个别企业劳资矛盾激化，甚至发生群体性事件，这严重阻碍
了劳动者权益的实现，也阻碍了和谐社会的构建。
劳动争议因其存在的广泛性、
矛盾的尖锐性、发展的迅速性、调查取证的困难性和上诉率的偏高性等显著特点
尤为人们所关注。
中国现行劳动争议处理机制时间冗长、程序繁琐、成本偏高，
不利于劳动者有效依法维权。
工会争议处理职能的充分发挥对于扭转“强资本弱劳工”的局面有着重要作
用。
但由于体制等多方面影响，中国工会的维权功能在实现上受到很大的限制。
强化工会在劳动争议处理中的作用，平衡劳资力量，加强维权职能的发挥，对于
在经济危机背景下国民经济和社会稳定发展具有重要的现实意义。
本文通过对工
会在劳动争议处理中作用的局限性的分析，试图寻求一条走出目前困境的解困之
路，以期使中国工会的争议处理作用得到充分发挥。
第一章我国现行劳动争议处理中的工会作用
第一节我国现行劳动争议的处理机制
劳动争议是劳动关系遭遇劳资矛盾的产物，可能产生于劳动关系的各个环
节，引发劳动争议的原因也多种多样，一般是指劳动法律关系主体之间因劳动权
利、义务而引起的纠纷。
如台湾学者史尚宽所说，狭义的劳动争议，“即仅以个
人之雇佣人与受雇人间所生之争议及雇佣人团体与受雇人团体间所生之争议为
限。
”1
我国立法上对劳动争议的处理，分为协商——调解——仲裁——诉讼这四个
步骤。
2008年5月1日起施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下
简称《调解仲裁法》）第五条规定：
“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成
或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；
不愿调解、调解不成
或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；
对仲裁裁
决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。
”
《调解仲裁法》出台之前，在我国的劳动争议处理程序中，仲裁是诉讼的必
经程序，这种模式也被称为“先裁后审”、“一裁两审”。
1993年8月1日起施行
的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称《劳动争议处理条例》）
第六条中规定：
“劳动争议发生后，当事人应当协商解决；
不愿协商或者协商不
成的，可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解；
调解不成的，可以向劳动争
议仲裁委员会申请仲裁。
当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。
对
仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。
《调解仲裁法》对传统的“一裁两审”模式做出了较大的改变，对部分案件
实行“一裁终局”制。
《调解仲裁法》第四十七条规定：
“下列劳动争议，除本法
另有规定的外，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力：
（一）
追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准
十二个月金额的争议；
（二）因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社
会保险等方面发生的争议。
”这种“一裁终局”的机制对于劳动者来说是可选择
的、非常有利的。
《调解仲裁法》第四十八条规定：
“劳动者对本法第四十七条规
定的仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉
讼。
”法律作出这样的规定，是因为劳动者在劳动争议双方中处于弱势地位，“一
裁终局”的案件所涉金额虽然不多，但是对于一些生活困难的劳动者来说却关系
着家庭的基本生活。
立法者出于对劳动者利益的保护，规定了劳动者对“一裁终
局”案件在裁决之后可以依法提起诉讼。
但劳动者行使该诉权的时间是收到仲裁
裁决书之日起十五日内，如期满劳动者不起诉的，则视为放弃诉权，该裁决书发
生法律效力。
但用人单位不服此类仲裁裁决的，却无权直接提起诉讼。
《调解仲
裁法》第四十九条对此做出了相应的规定：
“用人单位有证据证明本法第四十七
条规定的仲裁裁决有下列情况之一，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳
动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：
（一）适用法律、法规
确有错误的；
（二）劳动争议仲裁委员会无管辖权的；
（三）违反法定程序的；
（四）
裁决所根据的证据是伪造的；
（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据
的；
（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。
人民
法院经组成合议庭审查核实裁决有前款规定情形之一的，应当裁定撤销。
仲裁裁
决被人民法院裁定撤销的，当事人可以自收到裁定书之日起十五日内就该劳动争
议事项向人民法院提起诉讼。
”该法条确立了申请撤销劳动争议仲裁裁决程序，
这样一方面维护了包括用人单位的劳动争议双方的合法权益，另一方面也有利于
督促劳动争议仲裁机构依法公正仲裁案件，因此具有重要的意义。
第二节我国工会在劳动争议处理环节中的作用
通过参与处理劳动争议维护劳动者合法权益，促进劳动关系的协调和社会秩
序的稳定，是工会维权工作的重要内容。
根据《中华人民共和国工会法》（以下
简称《工会法》）、《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）及《中华人
民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称《企业劳动争议处理条例》）等法律
法规，工会在劳动争议处理的不同环节、不同程序中的地位亦有不同。
《劳动法》第三十条规定：
“用人单位解除劳动合同，工会认为不适当的，
有权提出意见。
如果用人单位违反法律、法规或者劳动合同，工会有权要求重新
处理；
劳动者申请仲裁或者提出诉讼的，工会应当依法给予支持和帮助。
”《劳动
法》第八十条规定：
“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。
劳动争议
调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。
劳动争议调解委员会主
任由工会代表担任。
劳动争议经调解达成协议的，当事人应当履行。
”第八十一
条：
“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面
的代表组成。
劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。
”《工会法》第
二十八条规定：
“工会参加企业的劳动争议调解工作。
地方劳动争议仲裁组织应
当有同级工会代表参加。
”《企业劳动争议处理条例》、《工会参与劳动争议处理试
行办法》（以下简称《试行办法》）也从劳动争议处理的各个阶段对工会的作用做
出了规定。
一、参与劳动争议协商
全国总工会1995年8月17日发布的《试行办法》第六条对劳动争议协商做
出了明确的定义：
“劳动争议协商是指劳动争议双方当事人就协调劳动关系，解
决劳动争议，进行商谈的行为。
”协商是解决劳动争议的一个法定方式，它具有
及时性、易于查明情况、方便争议当事人参与等优点，对及时化解矛盾、减少争
议解决环节、节约争议双方成本有着积极作用，也是工会参与劳动争议处理的重
要环节。
《劳动争议仲裁法》第五条规定：
“发生劳动争议，当事人不愿协商、协商
不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解，不愿调解、调解
不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动仲裁委员会申请仲裁；
”该法明确规定了
劳动协商为处理劳动争议的第一道法律程序。
同时，该法第四条规定：
“发生劳
动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位
协商，达成和解协议。
”该法条明确了工会在劳动争议协商中的地位和作用。
《试
行办法》中对工会的作用作出了进一步规定：
“发生劳动争议，工会可以接受职
工及用人单位请求参与协商，促进争议解决。
工会发现劳动争议，应主动参与协
商，及时化解矛盾。
劳动争议双方当事人经协商达成协议的，工会应当督促其自
觉履行。
”从实践来看，很多情况下，协商是处理劳动争议的简易程序，也是及
时化解双方矛盾的有效途径，对于稳定和协调劳动关系也有着积极作用。
但同时，
工会在劳动争议协商环节所起的作用也受到其所在企业类型的影响。
在工会工作
基础较好的国有企业及国有改制企业，工会在劳动争议协商环节的参与度较高，
发挥的作用也较大，但其作用的发挥多依赖于工会主席的个人威望。
在此类企业
中，工会主席一职大多情况下都由党委书记兼任，工会主席自身在企业或公司中
就拥有较大的权力、较深的资历和较高的威信，对行政方有较大的影响。
与此形
成对比的是，在外资及私营等其他类型的企业中，工会组织不够健全，对行政方
影响较小，甚至根本不敢代表职工与企业进行协商。
二、主持劳动争议调解
《劳动法》第八十条规定：
劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。
劳动争议调解
委员会主任由工会代表担任。
《劳动争议调解仲裁法》第十条规定：
“发生劳动争议，当事人可以到下列调解
组织申请调解：
（一）企业劳动争议调解委员会；
（二）依法设立的基层人民调解
组织；
（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。
企业劳动争议
调解委员会由职工代表和企业代表组成。
职工代表由工会成员担任或者由全体职
工推荐产生，企业代表由企业负责人指定。
企业劳动争议调解委员会主任由工会
成员或者双方推举的人员担任。
”《企业劳动争议处理条例》和《试行办法》都做
了进一步的规定：
劳动争议调解委员会的办事机构设在用人单位工会。
调解委员会主要负责调解职工与企业之间简单的劳动争议。
发生劳动争议后，双
方当事人都可以依法自愿向劳动争议调解委员会提交争议进行调解。
根据统计结
果，截止2004年年底，全国范围内建立劳动争议调解委员会的单位有195403个，劳动争议调解委员会中工会与职工代表人数为426460人，全年度劳动争议调解委员会受理劳动争议件数为192119件，其中成功调解54537件。
由此看来，工会参与劳动争议调解委员会，对及时化解劳动争议、有效协调劳动关系、保持企业稳定起到了不可忽视的作用。
另外，工会也可以通过区域性、行业性的劳动争议调解组织在劳动争议调解
中发挥作用。
《试行办法》规定，工会可以在城镇和乡镇企业集中的地方设立区
域劳动争议调解指导委员会。
区域劳动争议调解指导委员会可以邀请劳动行政部
门的代表和社会有关人士参加。
区域劳动争议调解指导委员会指导本区域内劳动
争议调解委员会的调解工作，并调解未设调解组织的用人单位的劳动争议。
由此
看来，区域性、行业性的调解组织对于工会组织不完善或是未设调解组织的用人
单位的劳动争议调解起到了很好的补充作用。
据统计，区域性、行业性劳动争议
调解组织2006全年受理案件102462件，其中调解成功的案件有82857件，3调
解成功率达80.87%。
区域性、行业性的劳动争议调解组织与基层企业劳动争议
调解委员会相比，具有较高的权威性，在劳动争议调解方面起到了重要作用。
总的来说，工会在劳动争议调解工作中肩负重要的职责：
除督促、帮助企业
依法建立劳动争议调解委员会，主持并参加劳动争议调解委员会工作之外，工会
还负有推动建立并参与区域性、行业性劳动争议调解组织，培训劳动争议调解人
员等责任。
三、参与劳动争议仲裁
劳动争议仲裁介于劳动争议调解委员会调解与人民法院审判之间，既具有调
解程序的灵活性，又具有一定的权威性和法律强制效力。
劳动争议仲裁与其他劳
动争议处理方式相比，具有更为重要的地位，在我国劳动争议解决途径中占有一
席之地，是具有法律强制力保障的纠纷解决程序。
相应地，工会参与劳动争议仲
裁也是工会在劳动争议中发挥作用的重要环节。
《劳动争议调解仲裁法》第十四
条规定：
“自劳动争议调解组织收到调解申请之日起十五日内未达成调解协议的，
当事人可以依法申请仲裁。
”《劳动法》第八十一条中规定：
“劳动争议仲裁委员
会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。
”另外，《试
行办法》对劳动争议仲裁委员会中工会代表的职责也做出了进一步的规定，工会
代表主要通过对仲裁意见依法行使表决权，对发现错误的已生效仲裁裁决可以要
求仲裁委员会主任提交仲裁委员会重新处理，对相关劳动争议案件向本级及上级
工会书面报告等途径参与劳动争议仲裁。
另外，工会法律工作者可以接受职工的
委托，作为仲裁代理人参与仲裁活动，为参与劳动争议仲裁的职工提供支持和帮
助。
4
四、参与劳动争议诉讼
正如前文所述，《劳动争议调解仲裁法》对我国原有的“一裁两审”的劳动
争议处理程序作出了重大改变，除去生效的终局裁决，有权提起诉讼的争议当事
人可以就劳动争议向法院提起诉讼。
另外，同法第四十三条规定：
“仲裁庭裁决
劳动争议案件，……逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以就该劳动争议事项向人
民法院提起诉讼。
”劳动争议诉讼由人民法院主持，工会可以接受职工当事人的
委托，代理职工参与劳动争议诉讼。
另外，工会的职责还包括：
支持帮助职工当
事人起诉、督促生效法律文书履行、代表职工参加集体合同争议诉讼等。
另外，《劳动法》第八十八条规定：
“各级工会依法维护劳动者的合法权益，
对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。
任何组织和个人对于违反劳动
法律、法规的行为有权检举和控告。
”由此看来，工会除有权代理职工参与诉讼
外，也有权以自己名义为职工的合法权益提起诉讼。
为适应市场经济条件下协调劳动关系的需要，一些地方工会积极探索，推行
接受人民法院委托、庭前调解劳动争议案件的做法，充分发挥工会在参与劳动争
议诉讼中的作用，在维护职工合法权益方面取得了积极效果。
除此之外，一些地
方人民法院还根据实际需要，设立劳动争议审判庭和职工维权合议庭，从工会特
邀调解员中任命人民陪审员，参与劳动争议案件审理，使工会在参与劳动争议诉
讼中的作用不断增强。
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第二章我国劳动争议处理机制中工会作用的局限性分析
第一节企业工会力量相对薄弱
一、劳动力市场现状造成用工单位强势地位
英国历史学家阿诺德·
汤因比曾经说：
“整个人类文明的进程就是人类面对
自然和社会的挑战而不断应战的历史。
”6伴随着改革开放，在旧的体制被不断打
破，中国的经济建设蓬勃发展的进程之中，不断涌现的各种纷繁复杂的社会矛盾
也亟待解决。
而劳动争议数量的持续快速增长与过去计划经济条件下的劳动关系
状况不无关系。
在传统的计划体制下，大部分职工就职于全民所有制企业、集体所有制企业
中，由于所有制形态单一，劳动关系相对稳定，劳资矛盾不突出，协调劳动关系
的需求也并不迫切。
由于劳动关系中双方利益主要是由国家和政府来代表，劳动
关系带有浓厚的行政色彩，同时具有明显的政治化的特点。
劳动者与用人单位的
劳动关系，往往表现为劳动者与国家的行政隶属关系，故劳动关系运行的调整机
制也带有集中化、行政化的特点，工会往往担任偏重于政府的角色，致使其在调
解劳动关系中的作用往往难以发挥。
在传统的计划经济条件下，在职工的心目里，
工会仅仅具有发放福利、组织职工晚会及集体旅游等功能。
伴随着市场经济的发展，劳动关系也呈现出新的变化。
我国的人口现状决定
了劳动力市场长期供大于求的局面，在客观上使用人单位的强势地位得到了强
化，同时使劳动者尤其是低端岗位的劳动者处于更加不利的弱势地位，一定程度
上助长了用人单位尤其是私营企业侵害劳动者权益的行为。
劳动争议持续快速增
长，影响全国的恶性事件时有发生。
前段时间被曝光的“血汗工厂”、“黑砖窑”，
无不揭示了力量占优的用人单位受利益驱使而严重侵害劳动者合法权益的现状
和事实。
二、工会缺乏独立的主体地位
（一）工会经济上缺乏独立性
经济基础决定上层建筑，经济上的依附性决定了工会从根本上缺乏独立性。
《工会法》第四十二条第一款规定：
“工会经费的来源：
（一）工会会员缴纳的会
费；
（二）建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百
分之二向工会拨缴的经费；
（三）工会所属的企业、事业单位上缴的收入；
人民政府的补助；
（五）其他收入。
”对于基层工会来说，建立工会的企业、事业
单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费占工会经费的
很大一部分。
虽然根据同一法条第二款的规定，企业、事业单位拨缴的经费在税
前列支，并计入成本。
但从用人单位作为经济人，追求利润最大化的角度来看，
这部分支出无疑降低了用人单位的净利润，用人单位因此认为工会是直接向用人
单位要钱，从而认为工会受雇于企业，理应听命于企业。
这种错误的认识在私营
企业及外资企业中体现得尤为明显，直接反映在这些企业中，表现为行政方干涉
工会工作，而工会的决定对行政方影响甚微。
就工会的成立宗旨而言，工会是劳
动者的利益代表和维护者，从谋求的利益上工会与雇主就是相对立的，但若是工
会经费主要来源于雇主，雇主一方的不情愿自是不言自明，而对于工会，工会活
动必受制肘，毫无独立性可言。
不仅工会经费使工会受制于企业，工会的工资制度也使工会人员依附于用人
单位，缺乏应有的独立性。
《工会法》第四十一条规定：
“企业、事业单位、机关
工会委员会的专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付。
社会保险和
其他福利待遇等，享受本单位职工同等待遇。
”这样的工会工资制度无疑使工会
工作人员在心理上处于劣势，在代表职工利益与用人单位进行交涉时，无形中畏
首畏尾，受制于用人单位。
德国学者W?
杜茨曾有这样的论述：
“工会的重要任务
是，成为和雇主实力平衡的集体合同伙伴。
”7在韩国工会法中也对工会组织经济
上的独立性作出了相应的规定，明文规定工会的定义不适用于：
“
（1）当雇主或
总是代表雇主利益的人被允许参加时；
（2）当此组织在支付费用方面主要靠雇主
资助时；
……。
”8这些都从侧面说明国外的立法者及学者对于经济独立之于工会
独立的主体地位的重要性有着深刻的认识。
从表面上看，由雇主支付工会经费及工会工作人员的工资保证了工会工作运
转的畅通，但实际上，在劳资矛盾中，受资助的工会不但不能充分保护劳动者利
益，而且极有可能起到雇主起不到的压制劳动者的作用，与此同时雇主可以控制
人事安排或是限制工会的工作。
另外，雇主拨缴工会经费不是将这笔费用发放给职工、再由职工自愿交给工
会，而是直接由用人单位行政方将费用拨付给工会，这种方式割断了工会与职工
在经济上的联系，强化了工会对企业行政方的依附性。
在这样的工会资金及工会
工作人员工资拨付制度下，工会缺乏独立的经济地位，受到种种制约已是必然。
（二）工会行政上缺乏独立性
工会在行政上缺乏独立性也在很大程度上影响了工会更好地代表职工利益
参与劳动争议处理。
特别是在工会组织相比之下较为完善的国有企业，工会在行
政上的非独立性表现得尤为明显。
1981年7月，中共中央、国务院转发的《国
营企业职工代表大会暂行条例》的通知规定：
“要选调相当于企业党委副书记、
副厂长一级的干部担任企业基层工会主席。
”企业行政管理与工会之间的交叉兼
职，不仅说明了工会组织的非独立性，同时也表明了作为企业工会的领导，工会
主席仅是名义上的“虚职”。
从工会主席的身份来看，在国有企业及国有改制企
业中，工会主席通常同时兼任企业的领导者和经营者，甚至在某些实行经营管理
者年薪制和股票期权激励措施中，工会主席也被当作应当激励的企业管理者之
一。
“在任何社会中，社会主体基于自身的需要对不同权益的欲求，使得各个社
会主体根据自己的意思自愿为各自不同的社会行为，在此过程中，不可避免地会
在不同的利益主体之间产生各种社会冲突。
”9在此种制度下，工会主席的个人利
益与企业经营效益具有紧密联系，当企业的生产经营目标与职工权益发生冲突
时，工会组织多半会偏向于企业目标，而忽视职工权益。
从长久以来的用人制度来看，由于计划经济时期单一的所有制形式，国家作
为产权的所有者替代了企业，成为用工主体和分配主体。
职工都端“铁饭碗”、
领“死工资”，作为实际用人单位的企业无权自主辞退工人或是自行调整工资报
酬，即使有个别违法乱纪者需要开除，也必须报告上级主管部门批准。
因此，在
计划经济下，企业工会并不具有代表或维护职工合法权益的职能或作用，反而更
多地和企业行政部门一样扮演“生产动员”的作用。
工会职能附属于行政职能，
造成了长久以来“两个部门一套班子”，企业基层工会依附于行政方，缺乏应有
的独立性。
基层工会在行政上不仅对用人单位行政方有依附性
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