中国金融法治报告文档格式.docx
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行业监管规章进行了清理和修改。
2008年1月，银监会在清理和修改的基础上
对有关银行业监管的法规进行了汇编，并出版发行了《银行业监管法规汇编》。
通过清理，及时对相关法规和规章制度进行废、改、立，既是法规体系建设的要
求，也是维持其指导性和协调性的根本手段，是金融法治的基础性建设，意义重
大。
（二）适应金融市场的发展需要，加快金融法律法规的立法步伐。
自2007年以来，国务院陆续发布了《证券公司监督管理条例》、《证券公司
风险处置条例》、《期货交易管理条例》、《关于严厉打击非法发行股票和非法经营
证券业务有关问题的通知》等，并修订了《外汇管理条例》等法规。
其中，2007
年3月16日发布的《期货交易管理条例》，第一次从法规层面对金融期货作了明
确定位，为金融期货的正式推出提供了法规支持。
该条例将适用范围扩大到商品、
金融期货和期权合约交易，删除了1999年发布的《期货交易管理暂行条例》中
金融机构不得从事期货交易、不得为期货交易融资和提供担保的禁止性规定，增
加了期货交易可以实行现金交割的规定，要求期货市场进一步加强基础制度建
设，不断完善市场风险控制制度，还在完善期货市场监管体制、加强和完善对其
他市场主体的监管、国有企业参与期货交易等方面作出了具体规定。
这一条例的
发布，对在新形势下发展我国的期货市场必将起到极大的推动作用。
2008年8
月5日新修订的《外汇管理条例》，根据外汇市场形势发展变化，一方面坚持改
革开放的方向，另一方面坚持外汇资金流出流入均衡管理原则，加大了风险防范
力度。
此外，“一行三会”在2007～2008年出台了大量的部门规章和规范性文件，
有力地推动了金融法律制度建设：
中国人民银行先后颁布了《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办
法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》、《同业
拆借管理办法》、《应收账款质押登记管理办法》及《银行间债券市场债券交易券
款对付结算有关事项公告》等规章和规范性文件，为金融监管、交易安全和金融
业务发展等进一步提供了制度支持。
央行还与国土资源部、财政部联合，制定了
第一个全国性的关于土地储备的规范性文件《土地储备管理办法》，确认土地前
期的整理开发等都将由政府依托金融支持来完成，保证了储备部门的资金来源。
此外，央行还下发了《关于改善农村金融服务支持春耕备耕，增加“三农”信贷
投入的通知》，为与“三农”相关的金融工作提供支持。
银监会则从风险控制、农村金融制度改革、便利中小企业融资方面着力加强
银行业制度建设。
在加强金融机构风险控制方面，银监会修改了《商业银行集团
客户授信业务风险管理指引》、《商业银行资本充足率管理办法》、《金融机构衍生
产品交易业务管理暂行办法》和《企业集团财务公司管理办法》，出台了《商业
银行内部控制指引》、《商业银行信息披露办法》、《汽车金融公司管理办法》、《单
位定期存单质押贷款管理规定》、《个人定期存单质押贷款办法》、《信托公司受托
境外理财业务管理暂行办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》、《信托公
司管理办法》、《金融租赁公司管理办法》等规章制度，使金融机构的业务行为和
风险控制得到了进一步规范。
其中，2007年7月修改的《商业银行资本充足率
管理办法》增加一款：
“商业银行持有我国其他商业银行发行的混合资本债券和
长期次级债务的风险权重为100%”，并规定“商业银行发行的符合……要求的混
合资本债券可以计入附属资本”。
在推进农村金融改革方面，银监会推出了《农
村信用社不良资产监测和考核办法》、《农村资金互助社示范章程》等规章，并与
中国人民银行一起出台了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》
和《关于小额贷款公司试点的指导意见》等规范性文件。
在方便中小企业融资方
面，2008年3月份国家还在实行从紧货币政策时，银监会就下发了《关于在从
紧货币政策形势下进一步做好小企业金融服务工作的通知》，在9月份又下发了
《关于认真落实“有保有压”政策进一步改进小企业金融服务的通知》，以促进
中小企业发展获得便利的资金支持。
在证券市场制度建设方面，仅2007年，中国证监会就单独或者联合国务院
其他部门发布了16部规章，数量居历年之首；
还发布了50部规范性文件。
2008
年同样接连出台了一大批规章和规范性文件，进一步健全证券、期货和基金市场
制度。
这些制度建设主要着眼于以下几个方面：
一是完善公司证券发行和上市公
司监管等制度。
出台了《公司债券发行试点办法》、《上市公司信息披露管理办法》、
《上市公司非公开发行股票实施细则》，细化了《上市公司证券发行管理办法》
的有关规定，加强了证券发行、上市的市场化约束机制；
明确了非公开发行股票
的操作规程，规范了非公开发行股票的信息披露行为；
对债券发行方式、发行条
件、发行程序、债券持有人权益保护等方面进行了具体规定，体现了建立市场化
导向的公司债券发行监管体制的指导思想，标志着我国酝酿多年的公司债券发行
正式启动。
二是建立上市公司并购、重组制度。
2007年9月17日，证监会发布
《关于在发行审核委员会中设立上市公司并购重组审核委员会的决定》及《中国
证券监督管理委员会上市公司并购重组审核委员会工作规程》，2008年又推出了
《上市公司重大资产重组管理办法》和《上市公司并购重组财务顾问业务管理办
法》。
由此，以市场化为导向的上市公司收购及相应的监管制度得以建立。
三是
完善期货市场制度。
制定或者修订了《期货公司管理办法》、《期货公司首席风险
官管理规定（试行）》和《证券公司为期货公司提供中间介绍业务试行办法》等
规章和规范性文件，使期货公司风险控制制度达到了一个新的高度。
四是健全基
金业制度。
发布了《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》、《证券投资
基金管理公司公平交易制度指导意见》、《证券投资基金销售机构内部控制指导意
见》、《关于基金从业人员投资证券投资基金有关事宜的通知》、《关于基金管理公
司提高风险准备金提取比例有关问题的通知》，以及《合格境内机构投资者境外
证券投资管理试行办法》等，对业务形式、业务规范、信息披露、风险控制、公
平交易等进行了规定，建立健全了相关制度。
值得一提的是，实行开门立法逐渐成为了一种趋势。
如证监会将《证券发行
上市保荐制度暂行办法》修订并更名为《证券发行上市保荐业务管理办法》，于
2008年9月12日向社会公布，广泛征求意见。
《期货公司管理办法》等在出台
前也向社会征求了修改意见，这是法规体系建设的一大进步。
保监会这两年特别强调保险监管制度的完善，相继推出了《保险许可证管理
办法》、《保险资金境外投资管理暂行办法》、《保险公司总精算师管理办法》、《保
险公司养老保险业务管理办法》、《保险公司偿付能力管理规定》、《保险保障基金
管理办法》等规章，以及《关于加强财产保险公司投资型保险业务管理的通知》、
《关于规范财产保险公司产品管理有关工作的通知》和《关于加强人身保险收付
费相关环节风险管理的通知》等规范性文件。
二、加强金融监管执法，维护金融市场秩序
作为中央银行，在2007～2008年这一国际国内金融和经济形势瞬息万变的
特殊时期，中国人民银行断然采取了一系列加息和降息的措施，有力地执行了国
家货币政策，适应了国家宏观调控的需要。
中国人民银行在2007年还大力推进
了由其牵头组建的全国征信系统的建设，并从2007年开始通过其各分支机构加
快了农村信用体系建设，帮助商业银行降低风险、提高效率，帮助金融监管机关
提高监管水平，为国家宏观经济政策的制定和实施发挥了重要作用。
在继续加强
常规金融监管、维护金融稳定的同时，中国人民银行还开展了《个人存款账户实
名制规定》的立法后评估试点工作，为建立和完善金融法律执行情况的信息反馈
和评估制度提供了经验。
此外，中国人民银行建立了系统内公职律师制度，公布
了《中国人民银行公职律师试点工作方案》和第一批公职律师人员名单，开展公
职律师试点工作，进一步加强了法律干部队伍建设，提高了系统依法执法水平。
为了确保2008年北京奥运会的成功举办，2008年4月1日至9月30日，中国
人民银行联合公安部，在全国范围内重点针对6个奥运项目举办城市和部分重点
旅游城市，开展了联合整治银行卡违法犯罪专项行动，保障了奥运期间银行卡的
使用和支付安全。
为了规范监管执法，证监会修订了《中国证券监督管理委员会行政复议办
法》，落实《行政复议法实施条例》的有关规定，完善行政监督制度。
此外，证
监会大力规范证券经营机构的销售行为，加强了证券投资基金销售管理，完善了
内控制度。
在证券法律业务资格审批取消后，及时做好后续监管和安排工作，规
范了从事证券法律业务的律师的执业行为，细化了律师核查、验证等业务规程，
明确了对业务质量的要求，建立了律师执业合规报告制度。
在《期货交易管理条
例》修订时，证监会组织全面评估期货类行政许可的过渡性规定，并按照《行政
许可法》的要求，推出了《证券期货市场监督管理措施实施办法》，保障监管职
能的切实履行，规范日常监管行为；
研究制定了《证券期货统计管理办法》，建
立统计分析工作对监管和决策的支持平台。
为了实现“查审分离”并增强执法力
量，证监会于2007年11月成立稽查总队，稽查一局、二局合并为稽查局，同时
证监会还增加了派出机构的稽查力量。
由此，案件调查、审理听证、复议诉讼分
别由不同的部门负责，程序清楚、职权明确、相互制约，保证了公平执法，提高
了执法效率。
此外，针对当前内幕交易、操纵证券市场、背信损害上市公司利益
以及非法经营证券业务等证券违法犯罪行为日益增加的情况，证监会还与公安部
联合，对市场关注度高、社会危害性涉及面广、典型示范性强的重点案件开展了
集中打击行动。
“带头大哥777”、“股评黑嘴”等一系列重大案件得以查处。
通
过集中打击活动，证券市场的正常秩序得到了维护。
银监会将加强常规的监管和集中打击非法集资活动结合起来，进一步发挥了
监管机关的应有职能。
一是加强依法监管。
银监会在出台《非银行金融机构行政
许可事项实施办法》，修订《金融许可证管理办法》、《中国银行业监督管理委员
会行政处罚办法》和《中资商业银行行政许可事项实施办法》的基础上，规范了
监管执法的程序，加强了依法执法。
二是打击非法集资。
在银监会狠抓信用风险
和操作风险后，银行对票据的管理日趋规范，钻银行空子融资难度增大，通过托
管造林、养殖销售等渠道的非法集资活动日益增多。
国务院批复下发了《处置非
法集资部际联席会议制度》和《处置非法集资部际联席会议工作机制》，确立了
非法集资部际联席会议的职责。
2007年1月，由银监会牵头，18个部门和单位
参与的处置非法集资部际联席会议被批准成立，启动了一次大规模的依法打击非
法集资活动。
此前处理非法集资问题实际上欠缺具体的法律依据，1998年国务
院制定的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》虽然明确了“非法金融
业务活动”、“非法吸收公众存款”、“变相吸收公众存款”的含义，并提出了“非
法集资”的概念，但并未对其作出解释；
此后颁布的《中华人民共和国银行业监
督管理法》中，也并没有授予银监会处置非法集资工作的职权。
此次国务院出台
的制度，使银监会获得了执法权限，方便了依法打击非法集资活动。
2007年9
月，银监会还与国家工商总局、国家广电总局、新闻出版总署联合发出《关于处
置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知》，要求加强对涉嫌
非法集资活动广告的审查和管理力度，禁止发布含有或者涉及非法集资活动内容
的广告，有力地限制了非法集资活动的宣传途径。
保监会2007年展开了对保险机构违法违规问题的集中查处。
仅2007年上半
年，中国保监会各保监局就派出了775个检查组、2751人次，对809家保险公
司分支机构、保险中介机构进行现场检查，主要针对经营造假、数据不实、非理
性价格竞争、违规经营等问题。
通过检查，保监会依法给予351家机构行政处罚。
对新华人寿江苏泰州中心支公司团体年金业务违规经营，泰康人寿江苏扬州中心
支公司仪征营销服务部不实宣传误导消费者，民生人寿、大地产险北京分公司航
意险经营数据严重失实，太平洋产险北京分公司虚列费用套取资金等案件的查实
处理，引起较大关注。
2008年1～3季度，保监会各派出机构又共计派出1305
个检查组共5029人次，对1413家保险公司分支机构、保险中介机构进行现场检
查，纠正了不正当竞争、违规经营车险业务等问题。
通过查处，有力地维护了市
场正常的经营和竞争秩序。
2008年5月，保监会下发《关于〈在行政执法中及
时移送涉嫌犯罪案件的规定〉的通知》，要求在依法查处保险违法行为过程中，
发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯
罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法采取措施，收集、保存证据，及时移送
公安机关，方便了对违法行为的打击，也形成了对违法行为和行为人的震慑之势。
三、完善金融司法，推进法治建设
金融司法是金融法治不可或缺的一部分。
通过司法解释可以进一步明确金融
立法的原意或弥补法律的漏洞以进一步确立市场规则；
通过司法审判一方面可以
解决大量金融领域的纠纷或实现补偿，另一方面可以配合金融执法落实法律责
任，从而惩处金融违法犯罪行为，维护金融市场的健康发展；
还可通过审判或司
法建议促进金融机构依法运营。
2007～2008年，相关司法机关在进行司法审判
和作出司法解释、完善金融司法方面做了不少努力。
最高人民法院和中国人民银行曾联合下发过《关于依法规范人民法院执行和
金融机构协助执行的通知》，但各地中国人民银行在协助人民法院利用企业和个
人征信体系查询执行线索时，需要人民法院提供的法律手续并不一致。
2008年
12月3日，北京市朝阳区人民法院通过邮局特快专递的方式向中国人民银行总
行发出司法建议函，建议央行以“有利管理、便于查询”的原则为基础，尽早出
台司法机关对企业和个人征信体系查询的程序性规定，统一标准和内容，避免人
为设置障碍或推诿塞责情况的发生。
这一通过司法建议函促进金融机构配合司法
部门查询执行线索的做法，是金融法治建设的新发展。
浙江省金华市中级人民法
院则随后与中国人民银行金华市中心支行联合下发了《关于全市法院执行案件信
息对接金融征信系统有关工作的规范》，推进了金融与司法系统的信息共享。
2007年5月30日召开的全国民商事审判工作会议，明确了对于内幕交易和
操纵市场民事赔偿案件审理工作，人民法院可参照虚假陈述司法解释前置程序的
规定来确定案件的受理，并根据关于管辖的规定来确定案件的管辖。
由此，对内
幕交易、操纵市场和欺诈客户等侵权民事行为的司法救济经历了从最初的驳回起
诉、不予受理到纳入实践操作的转变，保证了证券市场上的受害人能依法维护自
身的合法权益。
2007年最高人民法院下发的《关于中国证券登记结算有限责任
公司履行职能相关的案件指定管辖问题的通知》，和2008年1月最高人民法院、
最高人民检察院、公安部、证监会联合下发的《关于查询、冻结、扣划证券和证
券交易结算资金有关问题的通知》，对于相关司法和执法活动起到了直接的指导
作用。
2008年2月，最高人民法院与证监会、最高人民检察院、公安部联合发
布的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，不仅加强了相关机关之间的沟
通交流和密切联系以提高整治非法金融活动的效率，还进一步明确了民事诉讼赔
偿的救济途径，从而排除了非法证券活动受害人寻求民事诉讼救济的障碍，既推
进了金融法治建设，又让广大市场参与者在金融法治中受益。
2008年3月5日，
最高人民检察院与公安部联合发布了《关于经济犯罪案件追诉标准的补充规定》，
对2001年发布的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》进行补充和完善。
增加
了较多的比例和数额标准，细化了相关证券犯罪的犯罪构成等，为认定证券、期
货犯罪的罪与非罪的界限进一步提供了明确依据，方便了金融监管机关在行政执
法过程中及时向司法机关移送案件，也规范了相关执法行为，推动了对证券、期
货犯罪行为的有效打击。
2008年4月，最高人民检察院作出《关于拾得他人信用卡并在自动柜员机（Ａ
ＴＭ机）上使用的行为如何定性问题的批复》，明确了拾得他人信用卡并在自动柜
员机（ＡＴＭ机）上使用的行为，属于《中华人民共和国刑法》第一百九十六条
第一款第（三）项规定的“冒用他人信用卡”的情形，构成犯罪的，以信用卡诈
骗罪追究刑事责任。
这一批复对于保证信用卡使用安全、统一相关司法活动发挥
了积极作用。
2008年10月，最高人民法院发布《关于财保六安市分公司与李福国等道路
交通事故人身损害赔偿纠纷请示的复函》，明确了《机动车交通事故责任强制保
险条例》第三条规定的“人身伤亡”所造成的损害包括财产损害和精神损害，为
机动车强制责任险的范围进行了依法界定，保证了司法的统一，也促进了法治的
发展。
四、积极采取政策措施，应对重大
自然灾害和突发事件面对四川汶川大地震造成的巨大损失，“一行三会”等
机构依据国务院发布的《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》，于
2008年8月6日联合发布了《关于汶川地震灾后重建金融支持和服务措施的意
见》，指导所属金融监管机关和金融机构发挥金融职能作用，做好灾后重建的金
融支持与服务工作。
通过恢复重建金融机构基层网点，保障支付清算、国库、现
金发行、证券交易和邮政汇兑系统的安全运营，减免灾区金融机构的收费来支持
灾区金融机构尽快全面恢复和提高金融服务功能；
鼓励金融机构对灾区实施倾斜
和优惠的信贷政策，加大对灾区重点基础设施、重点企业、支柱产业、中小企业、
因灾失业人员等的信贷支持力度和对灾区“三农”的信贷支持，对灾区实行住房
信贷优惠政策等，加大对灾区的信贷投放；
加大对灾区金融机构的资金支持力度，
增加对灾区的再贷款、再贴现额度，对灾区执行倾斜的准备金政策，允许灾区金
融机构提前支取特种存款，增加其信贷资金来源；
通过支持灾区机构通过债券市
场募集灾后重建资金，支持灾区企业通过股票市场融资和灾区上市公司重建发
展，积极引导保险机构参与灾后重建，鼓励、引导各类基金和民间资金支持灾后
重建等，发挥资本市场、保险市场功能，引导各类资金支持灾后重建工作；
通过
保护灾区客户的合法权益，加大对灾区金融机构风险的防范处置，依法维护金融
债权，促进灾区信用体系建设，加强灾区信用建设，保护金融机构合法权益。
监
管机构提出了金融支持灾后重建坚持“市场化、法治化和商业可持续”的原则，
发挥了金融法治对灾后重建的支持作用。
此外，保监会还下发通知，明确了地震
灾区几大险种的理赔指导原则，并要求灾区机构进一步做好保险服务，积极服务
灾后重建工作。
“三聚氰胺毒奶粉事件”爆发后，央行和银监会下发了《关于做好金融服务
促进我国奶业持续健康发展有关工作的通知》，动员金融机构加大对奶业的金融
扶持，帮其渡过难关。
根据通知精神，监管机关鼓励和引导金融机构及时加大对
鲜奶收购和奶业发展必要的信贷支持，全力保证奶业生产和发展正常合理的资金
供应；
通过对金融机构新发放的各类奶业贷款的数量、用途和信贷资产质量进行
全面动态跟踪监测、防止资金挤占挪用和产生新的不良贷款等措施，有效降低奶
业贷款的信贷风险，同时要求金融机构不得提前催促企业还贷；
要求中国人民银
行各分支机构和各地银监局对已经出台的奶业扶持政策进行全面梳理并加强政
策实施效果跟踪评估；
鼓励并支持金融机构进一步创新金融产品，完善信贷管理
制度，全面改进和提升对奶业的金融服务水平，积极支持民族奶品企业提升产品
质量，积极支持国内有实力的优质奶品企业实施兼并重组和“走出去”战略。
五、调整金融政策，应对全球金融危机
在金融危机不断向全球扩散、向实体经济渗透的过程中，国务院和金融监管
机关采取了一系列措施，加大对金融机构的支持力度，加强对金融机构的审慎监
管和服务，督促金融机构加强自身风险管理，提高抗风险能力，维护资本市场的
正常秩序，确保金融市场和金融秩序的安全，促进实体经济的发展。
针对国际经济金融形势急剧恶化并已经较严重地影响到中国实体经济的局
面，2008年11月5日的国务院常务会议确定了进一步扩大内需促进经济增长的
十项措施，推出了4万亿元的巨额投资计划。
措施的第十项特别强调了“加大金
融对经济的支持力度”。
而为了进一步落实这一措施，国务院又于2008年12月
下发了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，提出了三十条应对金融危机
的举措。
这些举措主要包括：
落实适度宽松的货币政策，促进货币信贷稳定增长；
加强和改进信贷服务，满足合理资金需求；
加快建设多层次资本市场体系，发挥
市场的资源配置功能；
发挥保险保障和融资功能，促进经济社会稳定运行；
创新
融资方式，拓宽企业融资渠道；
改进外汇管理，大力推动贸易投资便利化；
加快
金融服务现代化建设，全面提高金融服务水平；
加大财税政策支持力度，增强金
融业促进经济发展能力；
深化金融改革，加强风险管理，切实维护金融安全稳定。
这九个方面的举措，体现了强调民生、支持中小企业、支持“三农”的导向。
在
强调加强风险管理，切实维护金融安全稳定时特别提出：
必要时启动应对预案，
包括特别流动性支持、剥离不良资产、补充资本金、对银行负债业务进行担保等。
这些对金融市场直接救援和扶持举措的提出，是对此前出台的救助措施的有力补
充，将进一步提振金融市场的信心，帮助金融机构和其他经济主体渡过难关，
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