基于主管部门视角特色小镇建设探讨及问题分析.docx

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基于主管部门视角特色小镇建设探讨及问题分析

基于主管部门视角特色小镇建设

调研探讨及问题分析

一、前言

特色小镇从立意与初衷看，特色小镇对于稳增长、实施供给侧结构性改革、解决大城市病都是“四两拨千斤”，因而得到了各个方面的认可与赞同，收获了不少的“铁杆粉丝”。

拉近看，只要不急功近利，就不会到处都铺得是烂摊子。

放远看，至少需要10年以上，心急吃不了热豆腐，还是要文火中烧慢慢来。

乍一看，全国各地都把特色小镇，作为经济发展新常态下的“救命稻草”在抓，实施供给侧结构性改革的“一副良药”在用，解决大城市病的“快速通道”在走……

抵近观察，多数还是“同做一个菜、各敬各的神”，牌子挂了几个，里子仍然是原来的里子，放到那儿都可以用！

表面上，特色小镇建设中遇到的问题，仍然是全国重点镇、镇级市等建设中，经常遇到的几个问题：

婆婆依旧多，阻力依然大，风险仍然高，前景不明朗。

存在问题主要是“10个字”：

虚应、冒进、勉强、攀比、雷同。

一说虚应。

什么是虚应？

就是答应的很爽快，就是不落实。

为什么不落实？

不好说，也不便说。

认为领导已经定了，不干不行，这是特色小镇遇到的首要问题、核心问题。

这个问题不解决，所有的问题，都不可能得到有效的解决。

特色小镇应该说，都是经过试点才开始推的。

没有试点，也是有成熟的样本、模板、案例、典范，才开始推的。

这叫有样学样，为啥子还会出问题呢？

试点的本意，是要知道行不行？

如何行？

问题在哪儿？

症结在哪儿？

办法在哪儿？

措施在哪儿？

试的过程中，可能成功，也有可能失败，更有可能试了一圈下来，还是原来的办法、措施好，用不着立新规，也用不着找新法，“萧规曹随”即可。

不知何时，试点不出成果，甚至失败了，好像就没有达到试点的目的流行起来。

不是花的，也要整成一朵花。

是一朵花的，非得要搞成一个花园。

如此这般在经费、政策、法规、人才……方面，都开了口子的试点成果，也就只能、仅仅是只能供参观学习了！

推广出去，是要出问题的，出大问题的。

试点可以给优惠政策，给经费。

推广不给优惠政策，不给经费，怎么可能复制成功？

所以，只能先答应下来。

答不答应，是态度问题。

答应了，落实不了，自然会有其他的理由可说。

这种心态，这种心态不破，后面的事情。

都等于圈圈。

全国有建制镇1.7万多个，1/3的小城镇人口不到5000人，人口超过10万人的仅有56个，且主要分布在大城市周边、经济比较好的地方。

从人力资源、消费水平、地理位置来看，不可能也不必要打造那么多的特色小镇。

二说冒进。

没有好处的事情，大家都不愿意干。

有了好处，那怕是一丁点儿好处，所有的人，都像蜜蜂发现花田一样，不请自来。

跃进的心理，也牢牢地扎根在一些干部的身上。

2016年7月20日，国家发展改革委、财政部、住建部等三部委，发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围开展特色小镇培育工作，计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

由于特色小镇的培育，是带有实质性资源倾斜的，比如在专项建设基金等方面，有关部门都会给予支持。

各省市自治区的积极用不着调动，一下子就起来了。

2016年10月14日，住房城乡建设部公布了第一批127个中国特色小镇名单。

2017年8月29日，公布276个镇为第二批全国特色小镇。

中西部地区，尤其是西部地区，休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居……与首提特色小镇的浙江，根本不在一个水平和档次上，结果也评了不少。

第二批和第一批相比，个个都是成倍增长。

全国乡镇级合计41636个，到2020年培育1000个左右，似乎不多，具体到全国2862个县市，县级平均1个都不到，333个地级，也就3个多一点。

但是，具体到34个省级，每个省将近30个。

浙江去年8个，今年15个；江苏去年7个，今年15个；广东去年6个，今年15个；山东去年7个，今年15个……到2020年，会不会是一个很高的比例？

全国评，省上就要评；省上要评，市上也要评；县上即使不评，那它也要搞创建……根据各方透露出来的数据显示，目前31个省市规划体量，已经达到2000个左右，大部分特色小镇的投资额，在50亿元左右。

浙江首批37个省级特色小镇，2015年新开工建设项目431个，完成固定资产投资额480亿元，新入驻企业3300家。

四川已选取300个小镇集中建设。

一碗米，就这样被做成了稀饭，一锅汤。

三说勉强。

别人都有，我怎么能没有呢？

于是，矬子里面选高的。

改头换面，凑个数就上来了。

2004年，全国重点镇建设规划启动，当年评出1887个。

2014年7月21日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、民政部、科技部等7部委，联合下发了《关于开展全国重点镇增补调整工作的通知》，当年公布3675个镇为全国重点镇，截止今年4月，总数尽管仍然是3675个，但许多镇已经增来补去，调整了好几回。

重点镇与特色镇的关系，至今看起来都很微妙。

全国重点镇，标准制定的基本思路，是依据其优秀水平，设定不同的评分等级。

而特色小镇的“特色”二字，本身就是一个多样化的名词，不同的镇，有自身不同的特色，如何用一个标准体系，评判不同镇的不同特色？

小城镇的特色可简单概括为：

产业特色、风貌特色、文化特色、体制活力等，这些特色选项无法定性。

既然不便认定，那为什么要评呢？

原来是想避免评选出的镇，都是“全能冠军”型的优秀重点镇，而“单打冠军”的特色镇，不能脱颖而出。

一句话说白了，特色小镇评选在参评者的头脑中，不是重点镇的升级版，提高标准版，而是降格以求版！

目前在特色小镇的建设上，一是企业主体，政府服务，政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批服务，引进民营企业建设特色小镇。

二是政企合作、联动建设，政府做好大规划，联手大企业培育大产业。

三是政府建设、市场招商，政府成立国资公司，根据产业定位，面向全国招商。

这能行得通么？

实践证明，特色小镇，不是普通意义上的小镇概念。

传统认知中的“镇”，更多意义上，是一种行政区域上的概念，这种镇上可以有产业，也可以没有产业；可以有很深的文化底蕴，也可以仅是一个小规模人群的普通聚居地。

但是，特色小镇却是一个集合产业、文化、旅游和社区之功能，于一体的一个新型聚落单位，是以产业为核心，以项目为载体，生产、生活、生态互相融合的一个特定区域。

真正的特色小镇，先是区域的产业的特色，只有挖掘产业的内容及活力，制定产业的扶持及优惠政策，用产业的活力，带动整个产业链的发展，形成良好的供需关系，这才是特色小镇的发展动力和可持续的基础。

因为以上认识不明确，以致特色小镇混同于普通镇，“阳春白雪”等于“下里巴人”，过多、过滥，泛泛而谈起来。

四说攀比。

因为在专项建设基金等方面，有关部门都会给予支持，所以各地都要争。

传统城镇化沿袭的，基本上是“求大求强”的城市发展思路，大城市规模迅速扩张，并且向城市群、城市圈发展。

小城镇遍地开花，除了国家重点镇，还有大量的省级、市级、县级重点镇，点缀着各级政府的“政绩”。

10多年来，包括重点镇、特色镇、镇级市在内的，“自上而下”式的区域改革，往往只是给了下级政府以“争资金、引投资、扩行政、要资源”的“尚方宝剑”，这“宝剑”是否管用，还受制于重点镇、特色镇的协调能力，与当地或者说某任、某届领导的实际情况。

实际上，到目前为止，无论是重点镇，还是特色小镇、镇级市的发展，，都没有跳出“人为造城”的思路，在发展过程中，普遍遇到一些困难，包括：

缺乏产业的发展和支撑，使得这些镇变成“空城”、“鬼城”；规划中出现贪大求多、论证不充分、缺乏科学性和可操作性；土地、户籍、资金、贷款等项优惠政策，难以落实，有些重点镇、特色小镇、镇级市，只是“空帽子”；因为政府财力有限，又缺乏吸引民间资本的机制和环境，建设资金缺乏；政府管理机制落后，无法提供有效的公共服务，来吸引人口；过于追求城市发展规模和速度，缺乏城市文化的积淀等等。

诸如此类问题，显然不是条线式的规划所能解决的，也非凭借“落实政策”，就能一帆风顺的。

五说雷同。

二、为什么是浙江首先提出特色小镇建设？

有几个原因:

产业集群的形式，城市化的阶段，政府领导人的实践，这三个因素在浙江特别突出，以至于政府会把一种产业空间组织的新实践创造出了一个“特色小镇”的新概念。

这样的条件在江苏的有些地方也具备，也可以搞特色小镇，但不会像浙江那样全面铺开。

产业的因素。

浙江有很多特色产业的块状经济，也就是学术上的产业集群，譬如说寸衫领带皮革汽摩配模具小家电等等，这些都是很传统的产业。

这些产业的发展空间越来越小，利润越来越低，一个普遍的任务是产业要升级，改造提升这些传统产业。

浙江未来的发展也不可能靠这些产出效率比较低的传统产业，还要培育新的产业。

鉴于以上两个任务，新兴产业培育，传统产业改造升级，而且这两者都要充分发挥浙江的优势，以什么样的方式来实现呢，特色小镇的思路就应运而生，在一个新型的空间平台上做到特色产业集聚、产业功能融合。

由此可见，特色小镇，基本的含义是一个特色产业的发展空间。

城市化阶段的因素。

为什么特色小镇要选择一个城市和农村之间的区位，这是因为浙江已经进入了城市化的快速发展阶段，有些大城市的逆城市化现象已经很明显，要素溢出和产业外迁需要与新的空间区位匹配。

新型的产业空间平台，就选择中心城市郊区，在产业集聚的同时，还能接受城市要素和产业的溢出，城市服务功能的溢出，城市服务功能是之前在城市之外的产业集群所不具备的。

所以，特色小镇，非行政的镇，而是城市的一部分，也不是工业园区，因为是城市的一部分。

特色小镇，是新型城市化的一种形态。

政府实践的因素。

传统产业的改造升级，新兴产业的培育，一直是浙江各级各届政府的重要工作。

这些政府领导在第一线实践，了解浙江块状经济的基础、优势和短板，了解浙江市场机制和民营资本的优势，也清楚新兴产业需要集聚创新要素，传统产业的升级需要突破创意设计和技术创新两块短板，而创意设计和技术创新是城市服务业的优势。

产业升级的实践，城市化进程的实践，借鉴欧美发达国家知名小镇的实践，促使地方政府首长抓住了城市与产业升级的融合之处，并以特色小镇为突破口。

这三方面的因素，促成了浙江特色的产业发展路径，促成了浙江特色的新型城市化路径，这就是特色小镇在浙江起步并大力推广的条件，当然，特色小镇走上舞台，走入公众视野，有一个个活生生的精彩故事，这已经不是经济学的解释范畴了。

三、浙江和江苏分析

个人觉得主要是浙江和江苏两省发展路径上的本质不同造成的。

先说浙江。

浙江特色小镇的发展总体来看，存在四方面基础：

民营经济活跃；新兴产业发展蓬勃；民间资本与政府良性互动的治理传统；山水资源自然禀赋突出。

浙江省民营经济发展的水平，在全国首屈一指。

企业家群体庞大、活跃、明星辈出。

近年来，以阿里巴巴为代表的互联网经济等新产业业态，在浙江省率先发展、蓬勃发展，这是浙江产业升级、建设特色小镇的坚实基础。

同时，浙江省的政府对民间资本、对民营企业的支持和良性互动，在塑造良好的市场环境方面，在全国也是有口皆碑，特色小镇的建设从基层发轫，进而迅速获得官方强力推动，是这种良性互动的又一证明。

而浙江山水资源丰富的自然禀赋，则为特色小镇营造特色、改善人居环境提供了良好的自然基础，是特色小镇能够全面铺开的必要条件。

而再看江苏，其省情与浙江差别较大。

产业方面：

江苏产业结构偏重，大工业、大园区的情况普遍。

民营经济发展虽然也很蓬勃，但是产业类型仍然偏重于基础产业、装备、生产资料生产等方面，与浙江在消费产业方面的繁荣发展有天壤之别。

（就好比一家著名服装企业可能轻而易举带动形成了一个“特色小镇”，而一家装备制造企业可能就超过了“小镇”的规模，或者因为不太贴近民生而在人们眼中显得不那么“特色”）

城镇化路径方面：

江苏长期支持和促进大城市化发展，以“大工业带动大城市化”发展的路径较为清晰。

各类资源和市场要素，在大城市的集聚度较高，小城镇的发展相对弱势。

地形地貌方面：

江苏地形以平原水网为主，大城市建设空间资源较充裕。

整体来看，小城镇面广量大，乡镇工业发达，风貌多为平原水乡型，人居空间环境特色并不突出。

区域发展差异显著：

苏南苏中苏北，在经济社会发展阶段上，差异较大，面临的发展问题也很不同，差异化的政策是必然要求，也不太适合将“特色小镇”的战略放在全省层面。

而且不仅浙江，广东省珠三角地区、福建闽南地区的小城镇特色产业也是相当发达的，各种瓷器小镇、灯具小镇、运动鞋小镇……比比皆是。

放眼望去可以总结的共性，这些小镇大都是经济发达或者较发达地区的、自发形成的、具有较为贴近民生的产业特色的小城镇。

江苏的苏南地区，在90年代左右也曾经走过“村村点火户户冒烟”的小城镇路线，但就省情而言，江苏围绕大城市发展才是更高效的路线。

但也不是说，江苏就放弃小城镇了。

列出几个相关规划和政策文件—2000年：

《江苏政府关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见》222个重点中心镇，发展经济，提升乡镇企业水平，形成一镇一业、一镇一品的特色。

2002年：

《江苏省新型小城镇建设指标体系和考核标准》重点中心镇、镇区人口规模1.5万人以上的镇以及鲜明特色的镇可申报。

2006年：

《省政府办公厅关于公布省重点中心镇名单的通知》突出重点、整合资源，确定98个重点中心镇2013年：

《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》小城镇作为城乡统筹、城镇化的重要节点。

分类引导、差别发展、择优培育.加强重点中心镇和特色小城镇建设。

鼓励具有特色产业、文化积淀、生态魅力的小城镇个性化发展，建设一批工业商贸强镇、文化旅游名镇和生态宜居城镇。

2014年：

《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划》小城镇是城乡连接的纽带。

城市周边镇建设成为卫星城，重点镇打造成为现代小城市，培育一批具有地方特色和竞争力的乡镇品牌，打造一批城郊农业型、科技创新型、生态休闲型、文化旅游型、商贸物流型特色乡镇。

2015年：

《江苏省城镇体系规划》择优培育96个重点中心镇。

培育100个左右的特色镇：

提升和强化镇的特色发展职能，择优选取具有自然景观资源特色、历史文化特色、生态休闲和乡村旅游特色、现代农业特色和传统手工业特色等的镇。

这些文件都提到了关于重点镇、特色镇的打造。

但在省情下，小城镇更主要是作为城乡统筹的一个纽带、作为农村人口们就近城镇化的一个载体，而不是像浙江那样，更加强调其作为特色产业载体的功能。

所以说，不是题主认为的“江苏没想到”，而是走的路线不同。

我的观点是，浙江玩它的特色小镇，江苏玩它的城市开发区，各个省都因地制宜找适合自己的发展路径，挖掘自个儿的亮点，这不挺好的么？

不过这个结骨眼儿上，住建部来插了一刀：

住房和城乡建设部、国家发改委、财政部7月18日公布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，明确提出，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。

《通知》指出，培育特色小镇应当遵循因地制宜的基本原则，根据特色资源优势和发展潜力，科学确定培育对象，防止一哄而上与千镇一面；同时坚持以市场为主导，政府重在搭建平台、提供服务，防止大包大揽；并以产业发展为重点，依据产业发展确定建设规模，防止盲目造镇。

这就意味着特么其他不适合、不太适合、不乐意搞“特色小镇”的省们都得乖乖听老大搞起来了啊！

按照我国一贯的区域平等原则，这1000个怎么着也不会只集中在发达地区的，掐指一算，平均一个省/自治区该有个二三十个，你算发达地区多些、每省四十个的话，中西部地区的省估摸着也要捞出少说二十个闪闪发光的“特色小镇”，是不是有些强人所难啊。

要是手上有限的资源不往城里投，为了赶个潮流往镇里砸钱……多不值当。

还有，因地制宜是关键，小城镇的产业特色可得是自个儿有条件、有基础的啊，可别看着浙江金融类互联网类的新型小城镇搞得风生水起，人可是依托着杭州这个互联网先锋城市啊，你以为随便哪儿都能搞基金小镇么。

好在文件里说了一句“防止盲目造镇”（典型甩锅，你看我部说了吧，我要你们造镇，但是过于盲目的话就是你们自己的锅）所以真心希望省们都冷静点儿，“特色小镇”是个好东西，但不是哪哪都合适，可别搞成“运动式造镇”了。