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第二十二条区县土地利用调控目标20
第五章保护和合理利用农用地23
第二十三条严格保护耕地23
第二十四条切实落实耕地占补平衡制度23
第二十五条推进土地整理复垦开发24
第二十六条加强基本农田保护和管理24
第二十七条合理安排都市现代农业用地25
第六章节约集约利用建设用地27
第二十八条用好新增建设用地27
第二十九条盘活存量建设用地27
第三十条提高建设用地效率效益28
第三十一条探索推进城乡用地增减挂钩试点29
第三十二条积极推进新农村建设29
第七章构筑绿色生态空间体系31
第三十三条绿色生态空间结构31
第三十四条生态用地调控措施32
第三十五条滩涂湿地保护32
第三十六条地质灾害与污染防治33
第八章土地利用重大工程与重点项目安排34
第三十七条基本农田保护示范区建设工程34
第三十八条土地整理复垦补充耕地工程34
第三十九条滩涂开发补充耕地工程34
第四十条重点产业发展项目35
第四十一条重点交通、水利基础设施建设项目36
第四十二条重点能源及环保设施建设项目38
第九章规划实施保障措施40
第四十三条完善规划体系40
第四十四条改进管理体制40
第四十五条健全实施机制41
第四十六条引入调控手段42
第四十七条加强实施监督42
第十章附则44
第四十八条成果内容44
第四十九条生效日期44
第五十条变更要求44
第五十一条解释权44
附表45
表1土地利用主要调控指标表45
表2土地利用结构调整表46
表3各区县耕地保有量和基本农田保护面积指标表47
表4各区县建设用地指标表48
表5各区县近期新增建设用地及补充耕地指标表49
表6各区县土地整理复垦开发潜力表50
表7市级以上重点建设项目用地规划表51
附图
图1土地利用现状图（2005年）
图2土地利用总体规划图
图3基本农田集中区分布图
图4土地整理复垦开发图
图5土地利用空间发展战略结构图
图6土地利用综合分区图
图7生态空间结构示意图
图8生态空间体系图
前言
上海市是我国直辖市之一，全国重要的经济中心。
现行《上海市土地利用总体规划（1997—2010年）》于1999年7月经国务院批准实施以来，在加强耕地保护、控制建设用地规模、提高用地效率、改善生态等方面发挥了积极作用。
随着上海经济社会快速发展，土地资源供需矛盾日益突出，现行土地利用总体规划已逐渐不能适应新的发展需要。
按照新时期党和国家的战略部署，全面落实科学发展观，贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）的通知》（国发〔2008〕33号）精神，促进上海经济社会全面、协调、可持续发展，迫切需要重新制订上海市土地资源保护与开发利用新的战略目标、重点任务和空间格局。
土地利用总体规划集中体现了国家关于土地参与宏观调控的决策意图，是实行最严格土地管理制度的基本手段，是指导上海城乡建设、土地管理的纲领性文件。
按照国家和上海市有关要求，上海市完成了土地利用总体规划前期研究和大纲阶段工作。
2008年11月22日，国土资源部办公厅以国土资厅函〔2008〕853号印发《对上海市土地利用总体规划大纲审查意见的函》，原则通过规划大纲审查。
在此基础上，编制完成《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》。
第一章总则
第一条规划目的
为有效保障和促进上海经济社会全面、协调、可持续发展，切实保护和十分珍惜耕地的基本国策，合理利用土地资源和引领城市发展空间布局，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称“规划”）。
第二条规划依据
（一）《中华人民共和国土地管理法》
（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》
（三）《中华人民共和国森林法》
（四）《基本农田保护条例》
（五）《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》
（六）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
（七）《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）
（八）《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发〔2009〕19号）
（九）《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》
（十）《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
（十一）《上海市城市总体规划（1999—2020）》
第三条规划范围
规划覆盖上海全市地域范围，面积为8239平方公里。
第四条规划期限
规划编制基期年为2005年，规划期限为2006—2020年。
近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。
第二章现状与形势
第五条基本情况
（一）自然条件
上海地处太平洋西岸，亚洲大陆东沿，长江三角洲前缘，东濒东海，南临杭州湾，西接江苏、浙江两省，北界长江入海口，长江与东海在此交汇。
全市辖17区1县，区域总面积为8239平方公里，其中陆域面积6787平方公里。
上海属北亚热带季风性气候，四季分明，日照充分，雨量充沛。
年平均气温17.5℃，日照时数1534.7小时，无霜期294天，年降水量约1512.8毫米。
上海属江南古陆的东北延伸地带，为冲积形成的三角洲平原，土壤肥沃，平均海拔高度为4米左右，地势低平坦荡，河湖水网纵横。
（二）经济社会发展状况
改革开放以来，上海认真贯彻国家战略和中央宏观调控政策措施,实现经济社会平稳较快发展。
2005年，全市国民生产总值达9154.18亿元,第一、第二和第三产业增加值占全市生产总值比重分别为0.9%、48.6%和50.5%，常住人口达到1778.42万人。
第六条土地利用现状
根据2005年土地利用变更调查，全市土地利用现状为：
（一）农用地。
农用地面积380200公顷（570万亩），占土地总面积的46.15%。
其中耕地面积273100公顷（410万亩），占33.15%；
园地11100公顷（17万亩），占1.35%；
林地面积为20700公顷（31万亩），占2.51%；
无牧草地；
其他农用地面积75300公顷（113万亩），占9.14%。
（二）建设用地。
建设用地面积240100公顷，占土地总面积的29.14%。
其中城乡建设用地217000公顷，占90.38%；
交通、水利基础设施用地21300公顷，占8.87%；
其他建设用地18公顷，占0.75％。
其中城镇工矿用地161200公顷，以2005年城镇人口1584万计算，人均城镇工矿用地102平方米。
（三）未利用地现状。
未利用地面积203600公顷，占土地总面积的24.71%。
其中河湖水面155800公顷，占18.91%；
苇地滩涂42200公顷，占5.12%。
第七条现行规划实施评价
（一）总体执行情况。
现行规划有效保障了城市经济社会的快速发展，较好地保护了耕地资源，保护和改善了城市生态，提高了土地集约利用水平；
各级政府和用地部门的规划意识不断加强，规划体系不断健全，规划实施监督机制不断完善。
（二）实施成效。
在有限的土地资源基础上，全市生产总值至2005年已实现连续14年保持两位数增长，人均GDP指标基本达到中等发达国家平均水平。
1996年至2005年，全市农业用地地均产值由550万元/平方公里提高到900万元/平方公里左右，建设用地地均GDP从1.70亿元/平方公里提高到3.81亿元/平方公里。
全市人均公共绿地面积达11平方米，建成国家园林城市，成为国家循环经济试点城市。
（三）存在问题。
建设用地总量和增量指标不能满足经济社会快速发展需要；
建设用地分布上中心城区向外蔓延扩展现象比较突出，城市生态空间结构亟需优化；
建设用地中农村集体建设用地和工业用地比重偏高，需要进一步优化整合；
郊区土地利用粗放现象仍然存在，土地利用效益有待提高；
土地整理复垦开发潜力较小，耕地后备资源有限，市域范围内耕地占补平衡难度越来越大。
第八条土地利用面临的形势
上海市正处于落实国家“四个率先”（率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会）总要求，加快推进“四个中心”（国际经济、金融、贸易、航运中心）建设的关键时期和重要机遇期。
一方面，上海面临着加快建设“四个中心”和具有国际影响力、竞争力现代化国际大都市的国家战略要求；
另一方面，上海要充分发挥在国家实施关于“进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展”战略的龙头作用，充分发挥综合优势和示范作用，更好地服务长三角地区、服务长江流域、服务全国。
同时，进入“资源紧约束”阶段发展转型的必然要求也对上海的土地规划和管理工作提出了更高的要求。
一方面，规划期内经济社会快速发展在城镇、产业和基础设施建设等方面仍将保持较大用地需求，土地资源供需矛盾日益突出。
另一方面，规划期内必须努力推动上海经济增长由投资驱动向创新驱动转变、产业发展由依靠传统要素向依靠新兴要素转变、城镇发展由规模扩张向功能提升转变，探索资源节约型的新型发展之路。
土地规划和管理工作面临统筹城乡发展、推动发展方式转型的重大历史使命。
第三章土地利用战略目标与总体布局
第九条指导思想
深入贯彻落实科学发展观，坚持区域统筹、促进长三角地区联动发展；
坚持城乡统筹、促进城乡一体协调发展；
坚持人与自然和谐，促进健康发展；
坚持节约资源、促进可持续发展；
坚持国内发展和对外开放统筹、促进全面发展。
实现在全国率先转变经济发展方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会。
不断增强城市国际竞争能力，增强服务长三角、服务长江流域、服务全国的功能，实现上海经济社会又好又快发展。
第十条发展定位与战略目标
加快建成上海国际经济、金融、贸易、航运中心，进一步增强创新能力和高端服务功能，率先形成以服务经济为主的产业结构，成为具有国际影响力和竞争力的世界城市。
同时，继续发挥龙头作用，推动长三角地区成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界城市群。
第十一条土地利用的重点任务
以“保护资源、保障发展、引领布局”为目标，强化土地利用综合调控作用，落实最严格的土地管理制度，深化土地节约集约利用，形成切实保护耕地资源、有效保障各类用地需求、引领城市空间发展布局的土地利用规划格局。
（一）严格保护耕地特别是基本农田。
按照落实最严格的耕地保护制度要求，立足于保证城市粮食安全和生态体系，以建设促保护，确保耕地和基本农田数量，提高耕地和基本农田质量。
（二）有力培育城市发展战略地区。
适应上海城市新一轮空间发展趋势，继续提升中心城区功能，重点培育浦东、虹桥等战略地区，通过规划引导和土地调控的双重手段，以土地供应的硬约束引导土地利用结构和布局优化，促进形成具有世界城市地位的都市空间结构。
（三）综合推进土地节约集约利用。
按照建设资源节约型社会的要求，以供给引导需求，综合运用经济、行政等手段，促进节约集约利用土地，推动产业结构优化升级和经济发展方式转变。
（四）切实维护城市生态安全格局。
按照建设环境友好型社会的目标，优先重视并切实维护上海城市的生态安全格局，统筹安排城市生活、生态和生产用地，实现土地资源永续利用。
第十二条土地利用主要调控指标
落实《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》要求，切实保护耕地特别是基本农田，因地制宜推动土地综合整治，严格控制各项建设用地规模，不断提高节约集约用地水平，确保各项用地调控目标实现。
（一）耕地保有量。
至2020年全市耕地保有量保持在249300公顷（374万亩）以上，近期至2010年耕地保有量保持在258000公顷（387万亩）以上。
（二）基本农田保护面积。
规划期内全市基本农田保护面积不低于218700公顷（328万亩），并且质量有所提高。
（三）城乡建设用地规模。
至2020年全市城乡建设用地规模控制在260000公顷以内，近期至2010年城乡建设用地规模控制在230000公顷以内。
（四）新增建设占用耕地规模。
至2020年全市新增建设占用耕地控制在45200公顷（67.8万亩）以内，近期至2010年新增建设占用耕地控制在16000公顷（24万亩）以内。
（五）整理复垦开发补充耕地义务量。
至2020年全市整理复垦开发补充耕地义务量45200公顷（67.8万亩），近期至2010年整理复垦开发补充耕地义务量16000公顷（24万亩）。
（六）人均城镇工矿用地面积。
至2020年全市人均城镇工矿用地控制在110平方米/人以内，近期至2010年人均城镇工矿用地控制在106平方米/人以内。
第十三条土地利用总体布局
落实国家发展战略，贯彻上海城市总体规划确定的基本原则、指导思想和发展方向，深化市域“1966”（1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村）城乡规划体系，优化和提升市域“多轴、多层、多核”空间布局体系和中心城区“多心、开敞”布局结构，科学、有序引导城市化和城市郊区化的发展趋势，形成适应上海现代化国际大都市区发展的“多中心、轴线切线组合和多层次的城乡生态安全网络”的总体空间布局结构。
（一）多中心格局
中心城区，提升和强化上海中心城区的（国际）高端服务、资源配置、生活品质和文化创源功能，发展成为国际经济、金融、贸易、航运中心功能的核心载体。
城市东翼，充分发挥浦东综合配套改革的带动效应，抓住南汇整体并入浦东新区的契机，发展具有较强综合性的集临海产业、空港、海港、铁路和主题公园为一体的东翼综合性组合新城群。
城市西翼，依托虹桥商务区建设，整合提升紧邻江浙两省、具有较高区位优势和高度市场活力的嘉青松虹地区，形成具有较强综合性的、面向长三角地区的西翼组合新城群。
中心城的（国际）高端服务、资源配置和文化创源功能、东翼新城群的国际门户和全球先进的临海制造业基地、西翼新城群的长三角资本、信息、服务交流和创新能力紧密联系、有序分工、互为补充。
引导建立东翼、西翼反磁力中心，形成新的空间发展引擎，改变单中心发展格局，构筑与具有国际影响力、竞争力的世界城市相匹配的多中心土地利用格局。
（二）东西主轴和双切线组合
继续提升和展伸上海城市发展的东西主轴。
东西主轴西自淀山湖、青西生态保护区、虹桥商务区，中间贯穿虹桥经济技术开发区、中心城区浦西地区、外滩和黄浦江两岸功能区、陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区，东至浦东空港枢纽、大型民用客机总装基地、临港（芦潮港）新城和洋山深水港，是集中体现上海现代化、国际化的功能主轴和联系西翼组合新城群、中心城区、东翼组合新城群的空间链接。
培育发展东部的临海切线和西部的长三角切线。
东部临海切线，进一步向北向南延伸，北至沪崇苏沿海通道、南迄杭州湾北岸地区，是培育上海临海战略产业、发挥亚太国际门户的主要城镇和产业发展走廊。
西部长三角切线，承继沪宁、沪杭两大传统发展轴线，以西翼新城群为核心，积极服务长三角地区、服务长江流域、服务全国。
双切线格局将有力提升上海面向世界、服务全国两个功能扇面的服务能力和水平。
（三）多层次的城乡生态安全网络
综合运用城市公园、郊野公园、生态隔离林带、基本农田集中区、城市水源地保护、滩涂湿地、江河湖海水域等生态空间保护的各种手段，构造市域“环、廊、区、源”的多层次生态空间网络，发挥生态锚固功能，维护生态底线，防止建设用地的无序蔓延，抢救性保护生态安全。
继续强化中心城区外环绿带的生态保护和空间维护作用，同时构筑“上海绕城高速北线（原A30）—沈海高速（原嘉金高速）—黄浦江大治河—滨江临海”市域绿环。
沿中心城区外环绿带、市域绿环向外指状延伸，构建嘉宝、青松等8条放射形市域生态走廊，连接环外20片大型生态保育区，并依托长江口岛群、淀山湖水源地、杭州湾海湾休闲地带和东海海域湿地，形成市域北、西、南、东四大生态源地，形成城市融合自然的“双环八廊二十区四大源地”的生态开敞空间体系。
第十四条城乡产业空间布局
聚焦现代服务业和先进制造业布局。
加快发展现代服务业和先进制造业，形成互为依托、相互带动的产业发展格局。
加快发展现代服务业。
重点发展陆家嘴金融贸易区、虹桥商务区和浦东拓展地区的现代服务业发展空间。
以陆家嘴金融贸易区和中心城区内环以内地区为核心，依托黄浦江两岸地区综合开发、苏州河沿岸地区功能提升、延安路—世纪大道周边地区发展，在中心城区内构建多个以商业、消费文化娱乐、航运服务、休闲观光旅游、国际会务展览为主要功能的现代服务业集聚区，培育具有国际性城市功能的生活品质空间，成为上海面向国际的金融、贸易等现代服务业的核心载体。
依托虹桥综合交通枢纽，建设虹桥商务区和拓展区，带动嘉青松虹区域产业和城镇发展，形成服务长三角的商务中心。
以建设浦东机场周边地区为重点，发挥浦东新区的综合优势，促进面向国际、服务区域的现代服务业发展。
深化发展先进制造业。
服从服务于国家战略，积极承接国家科技重大专项，大力推进高新技术产业化，推进重点产业基地建设。
继续提升精品钢材（宝钢）、石油化工（金山）、装备（临港、闵行等）、汽车（安亭、金桥等）等国家基础性重点产业基地的功能，加大推进微电子（张江、金桥、紫竹、漕河泾等）、生物医药（张江、徐汇等）、新能源（临港、闵行等）等高新技术产业化的力度，加快发展包括民用航空（浦东、闵行、宝山）、航天（闵行）、船舶及海洋工程装备（长兴岛、外高桥、临港等）等国家战略性产业的发展，形成工业基地—工业园区—城镇工业地块的空间整合、分布有序、相互协调的产业空间布局体系。
第十五条土地利用规模结构
稳定农业和生产条件，实现农用地总面积的基本稳定。
至2020年全市农用地达到387500公顷（581万亩），占全市土地总面积的47.03%，近期至2010年农用地达到384800公顷（577万亩），分别比现状增加7300公顷（10.95万亩）和4600公顷（6.9万亩）。
耕地。
至2020年耕地面积达到249300公顷（374万亩），近期至2010年耕地面积达到258000公顷（387万亩）。
园地。
至2020年园地面积15000公顷（23万亩），近期至2010年园地13000公顷（20万亩）。
林地。
至2020年林地面积27200公顷（41万亩），近期至2010年林地22000公顷（33万亩）。
牧草地。
维持不变，为0公顷。
其他农用地。
至2020年其他农用地面积96000公顷（144万亩），近期至2010年其他农用地91800公顷（138万亩）。
严格控制建设用地总规模，实现建设用地合理利用。
至2020年全市建设用地298100公顷，占全市土地总面积的36.18%，近期至2010年建设用地259000公顷，分别比现状增加58000公顷和18900公顷。
城镇工矿用地。
至2020年城镇工矿用地面积220000公顷，近期至2010年城镇工矿用地183000公顷。
农村居民点。
至2020年农村居民点用地面积40000公顷，近期至2010年农村居民点用地47000公顷。
交通、水利基础设施用地。
至2020年交通、水利基础设施用地面积34600公顷，近期至2010年交通、水利基础设施用地26500公顷。
其他建设用地。
包括特殊用地。
至2020年其他建设用地面积3500公顷，近期至2010年其他建设用地面积2500公顷。
（三）未利用地。
至2020年全市未利用地总规模138300公顷，占全市土地总面积的16.79%，近期至2010年未利用地180100公顷，分别比现状减少65300公顷和23500公顷。
第四章统筹城乡区域土地利用
按照区县域经济社会发展的功能定位要求，结合区位条件、自然生态格局、经济社会基础、生产力发展水平和各自区域面临的突出问题，按照“中心城区功能提升、周边区空间整合、东西两翼战略发展、南北侧适当保护”的分层次战略，划分为六个土地利用分区，有序推进形成主体功能区，因地制宜，分类引导和管制，明确各分区土地利用方向、差别化的土地利用政策和策略，保障全市各区域社会、经济与环境的和谐发展。
第十六条中心城区
（一）区域范围。
指外环线以内区域以及宝山、嘉定、闵行等部分区域。
（二）功能定位。
上海面向世界的服务经济主导区域和上海国际经济、金融、贸易、航运中心功能的核心载体。
（三）土地利用调控。
进一步提升与现代化国际大都市相匹配的面向世界的综合服务功能，着力调整优化土地利用结构和布局，进一步增加城市公共绿地、增加公共空间，切实转变土地利用方式。
保障中国2010年上海世博会建设用地需求。
开展传统工业集中地区综合整治，进一步加大存量土地的二次开发和综合利用力度；
加快发展现代服务业，优化配置高新技术产业及无污染、高附加值的都市型工业用地；
积极推动地下空间有序利用，提高土地集约节约利用水平。
第十七条中心城区周边地区
指中心城区外围城市化相对集中的区域。
承载中心城区功能完善、能级提升、生态间隔保护功能的重要区域。
推进建设用地空间整合，加大土地集约利用力度，促进功能转换升级。
推动虹桥商务区和协调区建设，促进零星分散工业用地和农民宅基地的归并集中，加强市政基础设施整合力度，改善地区环境。
根据农业布局和农业资源特点，建设旅游农业基地，构建城市绿色屏障。
发挥郊野公园和基本农田的生态功能，有效隔离集中建设区域，提高区域环境质量。
第十八条浦东拓展地区
指中心城区及中心城区周边地区以外的浦东新区、奉贤区瓦洪公路以东区域。
形成上海东翼城市发展核心，承载对外开放门户职能和沿海先进制造业基地职能。
统筹安排新增建设用地，推动临海城镇产业一体化发展，加快国际航运中心建设。
保障临港新城、大型民用客机总装基地、主题公园、港口、内河航道等项目的建设发展要求，有序增加临空、临港、物流等现代服务业和先进制造业用地。
推进轨道交通及区域交通网络建设，合理安排基础设施用地。
保护农用地和生态用地，发展都市现代农业。
建设沿海防护林带，合理开发滩涂资源。
第十九条嘉青松虹地区
指中心城区及中心城区周边地区以外的嘉定区、松江区、青浦区等区域。
形成上海西翼城市发展核心，以虹桥商务区为依托，强化对长三角地区的服务职能和创新引领职能。
统筹安排新增建设用地，保障城镇用地需求。
积极调整土地利用结构，以嘉定、松江、青浦新城为重点，加快面向长江三角洲的区域商务中心建设。
促进产业集约发展，优化产业布局，归并零星工业用地，促进工业向园区集中，提高工业用地产出率；
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