我省城镇保障性住房建设的现状正式稿Word文件下载.docx

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【关键词】：

住房保障现状问题对策立法

省人大常委会：

根据省人大常委会2011年重点调研课题计划，以省人大常委会副主任张东升为组长，省人大城环资委同省住房城乡建设厅联合组成我省城镇保障性住房建设情况调研组，开展调研工作。

调研组听取了省政府有关部门的情况汇报，分赴成都、遂宁、内江等3个市开展实地调研，听取了各市政府及其有关部门关于住房保障工作情况的汇报，实地考察了部分廉租房、经济适用房建设项目，走访了部分低收入住房困难家庭并听取他们的意见。

同时，省人大城环资委还委托21个市（州）人大城环资委（相关委员会）对本地区保障性住房建设情况进行了调研。

在调研期间，调研组还赴辽宁、陕西、云南省学习考察住房保障工作的做法和经验。

现将调研的情况报告如下。

一、“十一五”期间我省城镇保障性住房建设基本情况

（一）保障性住房和住房保障对象

保障性住房是与商品住房相对应的一个概念，指政府在实施城镇住房保障制度，对城镇住房困难群众实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有公益性、基本保障性的住房。

主要包括：

廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房和各类棚户区改造等。

住房保障对象。

指保障性住房的供应对象，即符合住房保障条件的城镇居民家庭或个人。

对住房保障对象的审核认定，主要有两方面的标准。

一是其收入及财产状况，二是其现住房条件。

这两项标准由市县政府根据不同住房保障形式分别对应确定。

因此各市县的各类保障性住房准入标准是不同的。

以成都市为例，该市针对不同住房困难家庭建立起分层次、多形式、全覆盖的住房保障体系，住房保障对象和保障形式为：

第一层次是将家庭年收入在2.8万元以下、人均住房建筑面积在16平方米以下住房困难家庭，纳入廉租住房保障。

廉租住房保障采取租赁补贴与实物配租相结合的方式，对符合条件的申请家庭实行应保尽保。

租赁补贴标准为9元／平方米～14元／平方米。

第二层次是家庭年收入在5万元以下、人均住房建筑面积16平方米以下住房困难家庭，实施经济适用住房保障。

经济适用住房根据“按照标准、提前登记、按需建设、保证供应”的原则，由政府统一组织实施。

经济适用住房实行成本定价。

第三层次是将家庭年收入7万元以下、人均住房建筑面积16平方米以下以及单身居民年收入在3.5万元以下、年满35周岁的无自有住房单身居民纳入限价商品住房保障范围。

限价商品住房销售价格实行政府定价，原则上按照比同地段、同品质商品住房市场价格低15%-20%的标准确定。

第四层次是将家庭年收入在10万元以下的无房家庭和年收入在5万以下的大中专院校及职校毕业的新就业职工和外来务工人员纳入公共租赁住房保障。

全市公共租赁住房根据保障对象基本住房需求确定建设规模，实行按需建设、应保尽保。

公共租赁住房租金标准原则上按市场租金的70%-80%确定。

（二）“十一五”期间我省城镇居民住房基本情况

根据《四川省统计年鉴》数据显示，“十一五”期间我省城镇化率由2006年的34.30%推进到2010年末的40.18%，平均每年递增1.2%，五年来城镇人口净增约207万人。

“十一五”末我省城镇居民总人口达到3231万人，按平均每个家庭户的人口为2.95人计算，共有1095万个家庭。

根据《四川省统计年鉴》数据显示，“十一五”期间我省城镇居民住房产权结构发生了较大的变化，住房商品化率由2006年占城镇居民家庭住房总数的20.54%，提高到2010年末的33.74%，平均每年递增2.64%。

“十一五”末我省城镇居民住房产权结构为：

拥有商品住房的约为：

370万户，约占城镇家庭总数的33.74%；

拥有房改房（包括经济适用房）的约为：

483万户，约占城镇家庭总数的44.11%；

拥有原私房的约为：

112万户，约占城镇家庭总数的10.23%；

租住公房（包括廉租住房）和私房的城镇家庭户数为：

99.8万户，约占城镇家庭总数的9.10%；

其他住房户约为：

30.3万户，约占城镇家庭总数的2.77%。

“十一五”末我省城镇居民拥有住房产权的约为965万户，约占城镇家庭总数的88.13%；

无住房产权的城镇家庭约为130万户，约占城镇家庭总数的11.87%。

（三）“十一五”期间我省保障性住房建设取得的成绩

1、初步建立覆盖城乡的保障性住房体系，取得可喜成绩。

“十一五”期间我省新增经济适用住房、限价商品住房17.5万套，新增廉租住房、公共租赁住房23.73余万套，棚户区改造44.5万套；

发放廉租住房租赁补贴23万户。

“十一五”期间，通过建设保障性住房、改造棚户区及危旧房、发放货币租赁补贴，重建汶川地震灾后城镇住房，使全省120万户360万城镇居民住房困难得到缓解和改善，超过全省城镇常住居民总人口的10%。

2、健全组织，搭建富有效率的住房保障架构。

为全力推进保障性住房建设工作开展，省、市、县三级人民政府均成立了保障性安居工程领导小组，住房保障和房产管理及相关部门或单位形成联动机制。

强化一线工作，建立了覆盖省、市、县（市、区）、街道、社区的住房保障工作网络，为住房保障工作的推进提供了有力的组织架构，为住房保障各项工作开展奠定了组织基础。

3、及时跟进中央住房保障政策，确保工作有据可依。

省人民政府其有关部门先后出台了《关于贯彻〈经济适用住房管理办法〉的实施意见》、《关于加快发展公共租赁住房的通知》等多项政策措施，完善了住房保障政策体系，资金投入、土地供应等长效机制已经基本成型。

建立了保障性住房社区、街道、县（区）三级审核和街道、社区二级公示的“三审两公示”制度，健全了保障性住房申请、审核、公示、登记、轮候、分配、复核等一系列住房保障配套政策及操作规程，进一步完善了分层次、多途径、全覆盖的住房保障制度体系。

4、保障性住房发展规划不断完善。

根据四川省情，省政府制定了《2009-2011年廉租住房保障规划》，该规划思路清晰，目标明确。

规划规定，2009年，解决了29万户低收入住房困难家庭的住房问题。

其中，新增房源10万套，新增发放租赁补贴5.8万户，当年发放租赁补贴19万户。

2010年，解决了34.2万户低收入住房困难家庭的住房问题。

其中，新增房源12.6万套，新增发放租赁补贴2.6万户，当年发放租赁补贴21.6万户。

2011年，解决34万户低收入住房困难家庭的住房问题。

其中，新增房源11万套，新增发放租赁补贴1.4万户，当年发放租赁补贴23万户。

目前，全省廉租住房保障三年规划实施进展顺利，土地供应、资金支持、税费优惠等按计划落实到位。

同时，为保证住房保障工作的延续性，省人民政府制定了《房地产业“十二五”发展规划》，同时正在制定《“十二五”基本住房保障规划》。

　　5、落实土地供应，确保工作有效实施。

认真编制保障性住房年度用地供应计划，并向社会公布。

各级国土部门将保障性住房建设用地计划纳入土地利用规划中，并每年单独列出用地指标。

保证用地供应的落实。

省建立了保障性住房用地审批直通车制度，优先办理审批。

成都、绵阳、广元等市建立起保障性住房土地储备的制度，更好地保证了保障性住房土地的供应。

利用政府收回的闲置土地、盘活的存量土地优先纳入政府住房用地储备，优先用于保障性住房建设。

四是加强土地供应管理。

所有土地使用权的划拨和出让情况以及划拨和出让后的开发利用情况均纳入土地市场动态监测监管系统，防止建设单位擅自改变土地用途。

　　6、落实资金与税费优惠，确保工作稳步开展。

按国家规定，通过住房公积金增值收益、土地出让金净收益10%以及中央、省、市财政补助等方式筹集资金，建设保障性住房。

全省财政2009-2010年每年安排200亿元，专门用于支持廉租住房的建设。

对保障性住房的建设免除行政事业性收费；

用地供应采取行政划拨用地方式；

对捐赠廉租住房的，执行公益性捐赠税收扣除政策。

2011年，省级财政大幅度提高对保障性住房建设的资金支持，预算安排12亿元。

7、逐步扩大保障覆盖面，使保障性住房惠及更大群体。

提高保障标准，扩大保障覆盖面。

2010年，我省保障标准由原来的“人均收入低于当地最低生活保障线且人均住房建筑面积低于10平方米的双特困户”，提高到了“人均住房建筑面积低于13平方米低保家庭和低收入家庭”，较大幅度扩大了受惠群体的范围。

转变保障方式，更切实解决群众住房难的问题。

廉租住房保障从过去以“租赁补贴为主、实物配租相结合”改变为“实物配租为主，租赁补贴相结合”的方式。

当前，我省廉租住房保障实物配租比例按50%以上来实行。

积极寻求新的保障方式，更广泛地惠及群众。

“夹心层”人群，大多是外来务工者、刚毕业大学生或公司白领，既买不起商品房，又不符合申请廉租住房和经济适用住房条件。

近两年来，省政府高度重视解决这部分人群的住房问题，要求各地用不同的方式，为“夹心层”人群提供政策性租赁住房。

2010年9月，省政府在全国较早出台了《四川省人民政府关于加快发展公共租赁住房的通知》（川府发〔2010〕26号），全面启动我省公共租赁住房建设工作。

目前，成都市已出台《成都市城市公共住房制度实施方案（试行）》以及两个配套文件，标志着成都公共住房制度建设和实践迈向了一个新阶段。

其他城市也在省政府的统一部署下积极建立分层次、多形式、全覆盖的住房保障体系。

通过以上努力，我省保障性住房建设工作位于全国前列，多次得到中央领导和国家有关部委的充分肯定。

2010年李克强副总理分别对成都市和攀枝花市的经验做法给予了批示肯定。

2011年1月人民日报、中央电视台对我省保障性住房建设情况进行了专题报道，充分肯定了我省取得的突出成效。

二、 

我省城镇保障性住房建设存在的困难和问题

“十一五”期间我省保障性住房建设取得的可喜成绩,但仍然面临不少问题和困难。

同时，按照四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划，“十二五”期间全省将建设保障性住房150万套，全省城镇保障性住房的覆盖率由“十一五”末的10%提高到20%。

这将是一个巨大的挑战并将面临诸多难题。

从“十一五”期间我省保障性住房建设的实践来看，保障性住房建设主要有以下几个方面的问题：

（一）对城镇保障性住房需求调查研究预测分析不够

对我省城镇保障性住房需求认真搞好调查研究做出全面科学的分析,是科学规划、建设保障性住房的基础工作。

例如廉租住房保障的对象“低保”家庭的信息系统比较完善“家底清”，各级政府心中有数，对这部分无论是实行实物配租还是租赁补贴都解决得比较好。

但是，“低保”之外的其他低收入家庭、中偏下收入家庭，尤其是城镇新就业人员、外来务工人员的住房状况和需求情况调查研究做得不够，特别是对我省“十二五”期间工业化、城镇化加速推进条件下对如何改善当地住房保障状况缺乏涵盖客观经验资料和公众对住房保障的主观意向性调查等做出的预测分析和政策建议。

难以回答保障性住房为谁建？

谁来建？

什么时候建？

怎么建？

建多少？

建在哪里等问题。

就目前的情况看，要客观准确把握上述情况十分困难，这也给科学确定全省及各市、县建设规模造成很大困难。

（二）法制化程度不高，住房保障缺乏法制支撑和法治保障

目前，我省尚未出台有关住房保障工作的地方性法规或省政府规章。

省以及其他地级以上市、州均以规范性文件如《通知》、《意见》、《办法》等形式去推进。

住房保障工作的法律权威性不够，缺乏对住房保障范围、保障形式、政府责任,住房保障资金渠道，保障性住房的规划、建设、分配、流通等制度设计，以及对分配层面的准入和退出机制，罚则等力保分配公平方面的法制措施。

由于保障性住房的保障对象不明确、申请人资格核实困难、申请造假者违法成本过低等多种因素造成了保障性住房分配实现规范有效的动态监管还有一定差距。

当前我省保障性安居工程建设管理正处于起步发展阶段，新问题新情况不断出现，需要不断调整完善制度政策去解决去适应。

缺乏法律法规的支撑和规范，制度政策的调整完善面临诸多困难，政策制定跟不上建设速度，跟不上形势发展，住房保障法制化进程亟待跟进。

（三）保障性住房建设中的资金问题

我省是经济欠发达地区，贫困人口多，财政十分困难。

全省181个县（市、区）中，有国家级贫困县36个，省级贫困县32个。

2010年财政困难县90多个,占全省县（市、区）的一半多,还有40多个县发放基本工资都有极大困难,这表明单靠地方财政解决保障性住房建设任务将十分困难。

一方面，根据初步规划我省“十二五”期间将建设150万套保障性住房，到2015年“十二五”末保障性住房供应比重由2010年的10%提高到20%。

150万套保障性住房建设中，经济适用住房及限价商品住房建成后即可出售，还能依靠开发商注资及银行贷款获得大部分资金，基本可自求平衡。

而“十二五”期间我省将以发展公共租赁住房为重点，公共租赁住房占保障性住房的2/5，约60万套。

按照每套50平方米计算，共需建3000万平方米；

按照每平方米1800元建安工程造价计算，共需投入资金540亿元，即便中央、省财政解决1/3建安工程资金，我省各级地方政府至少还需筹措360亿元建安工程资金（还不算水、电、气等基础设施配套资金），平均每年至少需筹措70亿元建安工程资金。

由于公共租赁住房的所有权不可出售，租金水平低、公益性强、投资回收期长等特点，地方政府筹融资难度非常大。

公共租赁住房建设资金的筹措已成为各级地方政府头痛的难题。

另一方面，土地出让收入与房地产行业税费是地方政府财政收入的主要来源。

例如：

2010年，我省财政收入中政府基金收入约1500亿元，其中土地出让收入为1200亿元，占基金总收入的80%；

2010年，我省地方税收1141亿元，其中房地产行业交纳地方税收356.59亿元，占全省地方税收总收入的32%。

而保障性住房建设实行土地划拨，免收各种地方税费，对地方财政来说是不小的损失。

同时，也削弱了地方财政对廉租住房、公共租赁住房建设的支撑能力。

其三，保障性住房建设还存在金融支持严重缺位的问题。

“十二五”期间，我省150万套保障性住房建设估算总投资约2400亿元。

其中需要引入社会投资尤其是金融投资1600亿元左右。

但保障性住房建设项目因其公益性，其项目本身和供应对象都很难符合金融机构的贷款条件得到金融资金支持，其他社会资金也因无利可图也不愿投资保障性安居工程建设。

金融支持严重缺位成为制约我省全面推进保障性安居工程建设的瓶颈问题。

（四）保障性住房建设中的土地问题

我省土地面积仅占全国的5.0%，承载的人口却占全国的6.4%，创造的经济总量仅占全国的4.0%。

“十二五”期间我省将建设150万套保障性住房，按照平均每套60平方米计算，至少需建9000万平方米，按照1.8的容积率计算，至少需要建设用地5000万平方米，即5000公顷，50平方公里土地，几乎相当于成都市锦江区的面积。

主要问题是：

1、保障性住房供地过程中的一些具体操作行为缺乏国家和省上的法制支撑和政策支持。

保障性住房建设用地供应尚无具有可操作性的法规进行规范和强制，从一定程度上影响了土地供应工作的顺利实施。

此外，在住房保障政策与地方经济建设利益相互冲突的时候，地方政府往往会采取一些变通或者消极的方式，影响保障房用地供应，也导致保障房用地供应的不稳定。

2、保障性住房建设用地选址难、配套难、拆迁难。

保障性住房建设用地选址城镇公共设施配套完善、交通便利的区位地块往往涉及国有土地上房屋征收与补偿，而国有土地上房屋征收与补偿也是目前地方政府最挠头的问题。

特别是国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后对棚户区改造影响甚大。

尤其是被征收人的责任义务不明确、司法部门对强制征收持慎重态度等因素使极少数人意见否定绝大多数人改造意愿的矛盾更加突出。

征收补偿要求越来越高的局面已经形成，“种房子”和“拆迁拆迁一步登天”的现象层出不穷。

致使部分保障性住房建设用地成本居高不下，建设工期拖长。

在这种情况下，地方政府一般会选择房屋征收与补偿难度相对较小的城镇郊区，但由于这些区位公共设施配套不完善、出行成本高，导致有些中低收入者不得不放弃购买或入住此类保障房，发挥不了住房保障作用。

3、建设用地指标紧张，农地征用难度大、周期长。

国家实施“最严格的土地管理制度”、“最严格的耕地保护制度”、“最严格的节约用地制度”。

我省人均耕地少，土地利用率高，区域发展不平衡，人地矛盾十分突出。

全省绝大部分城市建设用地指标紧缺。

为了赶进度，避免因房屋征收与补偿影响工期，一些市的个别保障性住房建设项目选址定点于集体土地上，这就需报批征收和农用地转用，也制约了土地供应工作的如期进行。

4、保障性住房建设用地供应渠道过于单一，缺乏经济激励机制。

对于保障性住房建设用地，国家要求采取划拨的形式供应。

这种土地供应方式地方财政没有任何收益，而且地方财政还要对保障性住房建设用地投入巨资征收补偿和公共基础设施配套建设。

由于缺乏经济激励机制，地方政府没有供应保障性住房建设用地的动力，这种单一划拨用地的操作模式，影响保障性住房建设用地供应的落实。

（五）、保障性住房分配问题

保障性住房分配难题：

准入难、公示难、管理难、退出难。

保障性住房建设难，分配公平、公正更难。

目前，全省各级地方政府对保障性住房的申请，都实施比较完善的“两级公示三级审核”制度。

但是，在实际操作过程中，却遇到了申请人资格核实困难的问题。

由于我国正处于一个很不完善的“市场经济体制”之中，社会诚信制度更不健全。

譬如，相当一部分劳动报酬是用现金支付的，这使个人收入成为一个“黑箱”或“灰箱”。

又如，工作单位，尤其是企业，在申请“廉租房”的问题上，与其职工，特别是下岗职工，利益是一致的，所以其出具的“收入证明”常常带有功利的目的而难保证客观真实。

加之我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，确定申请家庭的收入情况主要由家庭所在的社区居委会审核，而社区居委会根本不可能掌握保障性住房申请人全面真实的信息，必须多个部门、多机构联动，如民政、房产、公安、社保、税务、银行、证券等多个部门的联合，实现信息资源的共享，才能对申请人及其家庭的收入和资产状况有真实全面的了解。

目前由街道办、区、市主管部门形成的三级审核制度无法做到这点。

在调研中，社区工作人员告诉我们，“现在，一个家里夫妻都不知道对方收入的情况，更何况邻居。

在分配住房给最困难的人群时，我们往往依据民政部门提供的低保户名单比较容易，但是在分配给其他保障对象时，我们在收入的甄别上就难了。

”

公示难，申请人个人和家庭信息公示的范围、内容和时间等，缺乏法律依据和法定程序，容易造成对公民隐私权的侵权。

管理难、退出难。

由于住房保障对象的收入是动态可变的，根据收入水平来确定住房保障对象存在动态管理问题。

同时，经济适用房也容易产生公共资源个人化的问题。

目前我省主管投资的是发改委、主管税费的是财政、主管低收入群体保障工作的是民政部门，主管保障性住房建设的是住房城乡建设部门，主管土地供应的是国土部门，具体操作又是街道政府。

如何加强这些部门的协作，条块结合；

如何科学地确定评分标准，确定保障对象的准入条件，保证保障性住房分配的公平、公正，也是我省住房保障动态管理的难题。

如：

被保障者何时有私车开了、又在哪里买商品房了、收入是否变化了等等，这些情况很难及时发现。

即使发现被保障者条件超标或违反规定，只能是让街道社区工作人员上门告知，并耐心做思想工作劝其腾退，难以对违法的被保障者强制处罚。

社区工作人员告诉我们说，“现在的廉租房实际上是政府花钱建套房子送给他们。

”保障性住房准入及退出动态监管需要不断规范和完善。

（六）住房保障的机构、人员和工作经费严重不足

全省保障性住房建设及管理工作主要由住房城乡建设（房管）部门负责，经历此次机构改革之后，省市县三级建设部门大部分成立了专门的住房保障处（科、股），工作机构基本成型。

但以此工作机构，是难以满足日益增长的住房保障任务的。

受编制所限，省市县三级保障机构工作人数仅为2-4人，全省总数也仅有600人左右，而当前和今后面对的是每年30多万套的建设任务和百万户的动态管理，难以有效担负障性住房的规划计划、建设管理、分配审核、后续管理等。

机构和人员的问题已影响到住房保障工作的深入开展。

住房保障制度，实际上是社会救助制度的一部分，是一项政府需要花费较高成本的制度，其原因就是因为地方政府不仅要做好调查研究、制定规划、整理土地、筹措资金、进行建设，还要通过“家庭经济状况调查”和一系列考察来辨认每一个申请者是否符合住房保障条件。

如果后一部分工作做得不好，把保障性住房分给了不该居住的人，住房保障的工作就没有意义了。

目前，对住房保障申请者“家庭经济状况调查”和一系列考察是以全省1099个社区居民委员会为依托构成的庞大网络。

社区居委会提供的“志愿服务”，帮助政府以极低的成本完成了惠及将近50万户的城镇住房困难家庭的“家庭经济状况调查”和一系列考察。

实践证明，建立在这种构架上的“辨认”是不科学、不健全、有缺陷的。

而且，住房保障制度是一项需要长期进行“动态管理”的制度，要负责管好用好数千亿的国有固定资产，这项制度没有一个稳定的行政架构是难以想象的。

（七）保障性住房在审批、建设中出现的问题

一是优化审批程序的难度较大。

保障性住房正处于大规模建设阶段，为加快进度，我省各地都在优化审批程序，提高效率，但因保障性住房项目涉及的部门和环节众多，受权限、利益因素等影响，地方政府在某些环节的协调难度很大。

保障性住房审批及建设涉及资金、用地、规划、环评、财评、招投标等多种因素及环节，任何一个环节工作延迟，都会对项目及时开工和按期完工造成影响，项目统筹协调存在一定难度。

仅招投标一项就影响巨大。

如现在鼓励和支持保障性住房建设的多元化投资，鼓励社会资金积极参与，财政资金给予补助。

但因有财政资金投入，虽然投资比例很小，就必须实行公开招投标，既影响社会资金参与的积极性，也影响项目的实施进度。

二是行业棚户区改造进度严重滞后。

城市规划区外的农、林、煤及国有工矿等行业棚户区改造主要依靠职工集资建房，普遍面临着企业职工经济困难、难以获得银行贷款和其他资金支持、职工意愿不统一等困难。

由于这些行业棚户区改造多由行业主管部门牵头负责，企业组织实施，地方政府予以支持配合，各方协调推进的难度很大。

从实施的情况看，其改造进度远低于城市规划区内由地方政府主导的保障性住房建设和棚户区改造。

另外，国有工矿棚户区改造由住房城乡建设部门牵头负责，但无论是历史上和现在，住房城乡建设部门和这些国有工矿企业都无行业管理或指导关系，直接牵头负责其棚户区改造存在很大协调难度。

三、关于我省城镇保障性住房建设的对策和建议

调研组赴外省调研时了解到，辽宁省早在2005年，就在全国率先开展了以棚户区改造为重点的保障性安居工程建设，142万老棚户居民喜迁新居，铸就了“不等不靠、为民解难”的棚改精神。

“十一五”期间，全省通过棚改、廉租房保障、经济适用房保障等多种方式，合计改善了93.97万户城镇居民的住房条件，受益人口超过城镇人口总数的10%。

他们做法的特点是：

一是省政府成立了由主管副省长任组长的保障性安居工程工作领导小组，领导小组办公室设在省住房城乡建设厅。

2008年大连