基层组织防空防灾应急预案编制研究帮写论文文档格式.docx

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应急预案；

损失

1.基层组织应急预案对于应对突发事件的重要性

“凡事预则立，不预则废”有些突发事件不可避免，但是准备好事故应急预案提高救援能力减少事件的破坏性是可行的。

应急预案在应急系统中发挥着重要作用，他明确了事故发生之前、发生时以及发生后谁负责做什么、怎么做，通过应急预案编制、对相关部门、单位、人员的责任加以明确，使得灾害发生时有章可循，有据可依，有利于实施有序救援、科学有效救援，在一定程度上避免救援过程中出现次生和衍生灾害。

1.基层组织应急预案责任与任务

首先，基层组织应急预案必须具有百分之百的准确性。

对于突发事故，是发展成影响社会安定的重大事故，还是能够加以抑制，将其影响控制到最小范围，必须依赖应急预案的准确性，要具备这种准确性，就要求基层组织充分尊重实际，进行实地调查，广泛调研，做出精确的应急预案。

其次，应急预案具有及时协调现场的责任。

由于突发事件平时很少遇到，因此在遭遇此类突发情况时，基层组织具有能够确保物资及时到达、妥善安排人员撤离的任务，基层组织干部要随时待命，协调交通，稳定人员情绪。

再者，应急预案的责任在于与时俱进，随时更行。

应急预案的重要性不言而愈，更重要的是，应急预案同时还具有很强的复杂性，每个基层组织都应该根据自己基层的状况制定自己的应急预案，不能死搬硬套，制定后的应急预案也要根据现实的变化而改变，不能一劳永逸，要积极在各个基层组织间组织方案探讨，借鉴长处，改善短处，针对突发事件的多变性与时效性，要时刻保持临阵状态，居安思危。

2.基层组织应急预案包含内容

2.1应急原则

以保护生命财产安全为首要，快速、高效、有序的进行灾害应急处理，建立一套直观实用的应急反应活动。

2.2应急小组

为了有效控制各类突发灾害，应建立各类应急组织，分工合作，小组成员应包括医疗救护人员、通讯联络人员、小组组长等等，如下图：

应急小组组长是应急计划实施的最高指挥人，只需要对上级外援负责，在紧急情况发生时有权做出决策，在平时也负责相关措施的落实，如落实应急人员和措施，对应急人员进行应急程序培训，举行应急演练等等，并且在突发事情解决后期要撰写最终报告，得出结论，修改应急预案。

2.3应急预案

基层组织在编制应急预案时，要详细、具体，针对性和可操作性都必须要强，下面以火灾为例编制应急预案：

（1）发现火情，接到居民火灾通知时，组长要立即通知医护人员和后勤保障人员，第一时间赶往现场。

（2）行动指挥组长要及时拉响警报，通知群众撤离。

（3）进行灭火（4）医护人员及时抢救受伤群众（5）调查原因，并进行财产损失评估（6）进行行动评价和改善预案编制

2.4应急预案附件

应急预案附件包括应急程序图、平面布置图、区域位置图、危险点源图、逃生路线图、监控设施颁布图等等，有利于借助这些附件，帮助迅速弄清现场各部位位置，进行安全疏散。

2.5应急演习计划

组长组织制定演习计划，把演习中重点的、操作难度大不易掌握其要领的应急预案在演练中重点安排，计划演习次数要相对多，演习后要总结经验完善预案。

3.基层组织应急预案作用与地位

3.1明确了基层组织应急救援的范围，使得应急管理有章可循、有据可依

防空防灾应急预案的编制是基层组织平常在对所在环境作出了全面的考察后经过各部门的协商编制出来的，对突发事件的具体化应急行动进行了详细的部署。

例如，在对火灾应急预案中除了编制一个总的预案外，还编制了爆炸物品、逃生路线、煤与瓦斯、夏季预案等一些细微处的应急预案，每个环节都有具体的应急行动，在爆炸物品上，火灾发生后立刻配合消防队员进行爆炸物品所在位置、数量、人员疏散情况的报备。

这样就使防灾管理不再无据可依、无章可循，能在灾害发生时充分开展有效救援。

3.2防空防灾应急预案有利于提高基层群众的风险防范意识

人民群众是受灾的主体，只有群众自身具有灾害风险意识，才能在平时生活中注意防空防灾。

但是，经过走访调查发现（附问卷调查），大多数的基层群众缺乏安全意识，再以火灾为例，基层群众小区内各个楼层几乎没有发现灭火器的装置，楼层间杂物的堆放也存在很大的安全隐患。

三分之一的居民反应，他们不知道灭火器的正确使用方法，基层组织开展防空防灾的演练也屈指可数，并且都是一些表面工程。

可想而知，基层居民的风险防范意识在很大程度上取决于基层组织的宣传力度。

编制防空防灾应急预案，在群众中开展应急预案的实施演练，可以使人们熟知各种突发事件的避灾救灾方法，有利于在潜移默化中提高群众风险防范意识，防范于未然。

在另一方面，通过各种事故的预言，也提高了干部职工的指挥能力、抗灾避灾能力，最大限度的减少灾害的发生。

3.3防空防灾应急预案有利于做出及时的应急响应，与应急部门协调开展工作

基层组织是居民与村民自治管理的一个重要的管理机构，基层组织灾害应急预案是各类突发重大事故的应急基础，在事件发生应急部门未到达的情况下发挥“底线”作用，起到基本的应急指导作用。

典型缺少应急预案而带来重大损失的是某厂工人在库房内安装消防设施时，发生电线短路而引起库内棉堆突然起火，现场工人不会使用灭火器，而消防中队距离又远，无法及时赶到，该厂没有紧急预案系统，火势迅速猛烈蔓延，造成大量人员伤亡、财产损失。

3.4防空防灾应急预案的地位

近几年，随着国家对基层组织防空防灾应急预案的重视，投入资金日益增多增多、基础设施发放齐全，应急预案系统日益完善，成为基层组织自治中的一大亮点，也是我国国防实力增强的一大体现。

加强基层组织应急管理，深入推进全国应急管理工作，是国家坚持以人为本、全面履行政府职能的重要体现，对于构建社会主义和谐社会、维护人民根本利益，推进社会主义和谐社会的进程具有重要意义。

二.国内外基层组织应急预案现状与问题

1.我国应急预案实施中缺乏减灾装备、技术能力薄弱

2008年5月12日14时28分04秒，一场突如其来的大地震夺走了汶川许多人的生命，也夺走了许多人的家园，这是继唐山大地震过后中国的又一次大地震。

山河移位，生离死别，将近7万祖国同胞在那一刻失去了宝贵的生命，数不计的人们受到了严重的伤害，汶川地震发生后，电力中断、通讯堵塞、道路堵塞，虽然随着科技的发展，出现了探测微弱呼吸和心跳的被埋压人员位置的生命探测仪，能够通过可视探头对其进行位置确定，也有液压减扩器等仪器进行生命抢救，但是，对于基层群众来说，这些都是专业人员能够实施抢救的方法，在这次灾难中，大多数群众只有通过徒手挖掘、无目的性救援等方式进行抢救，一定程度上浪费了人力，延误了抢救的黄金时间。

这暴露出应急预案中许多的不足，首先是对基层群众防灾装备的使用与防灾技术的宣传力度不足。

另外，从受灾群体看，在被埋压的人中，也缺少应对紧急情况的应对技巧，缺乏逃生经验，提高获救的几率，因此，失去了救援机会。

再者，预案编制时对设计的灾害程度估计错误、定位不准、条文过于死板，缺乏细节设计。

基层应急预案给出的应急措施不够具体，导致地震发生后，多数的救援工作都是；

临时召开紧急会议进行决策。

最后，预案没有与其他相关预案进行衔接，所以地震引发了次生灾害如火灾、水灾等，在启动相应的预案上没有很好的协调。

在国外应急管理体系中，我们不难发现，越是发达的国家，基层组织应急预案的编制就更有效、系统更加完善。

以日本为例，日本早就在1947年颁布了《灾害救助法》，在实施以来，也经过很多次大调整，在减灾防灾方面发挥着重要的作用，同样是地震多发国，甚至日本发生地震的机率高于中国，但地震给日本带来的灾害损失程度远远小于中国，这就是应急预案的作用，日本在应急预案宣传方面做足了工夫，基层人员懂得自救、基层管理者善于应对突发状况。

在常，日本特别重视灾害防范研究，落实灾害抢救装备和安全技术的指导，十分重视应急通信系统的建设和宣传。

2.预测预报能力不足

美国基层的防空防灾应急系统建立在联邦政府管理基础之上的，面对特别重大的突发性灾害，联邦政府发挥主体作用，而对于一般性突发性灾害，地方基层政府就能通过立法设立的减灾防御措施发挥作用。

美国是一个灾害频发国，破坏力最强的首当其冲的就是飓风和龙卷风，面对这些极端的气候灾害，美国制定了一套较为完善的防灾应急预案机制，美国国家气象局和台风预警中心采用广播系统、邮件系统和手机系统三位一体实时向基层民众传达最新的极端天气信息，以利于群众做好防灾工作。

但是2004年的特大飓风-卡特里飓风，就几乎摧毁了整座奥尔良城市，直到现在，这座城市依旧没有从灾害中恢复过来。

2010年8月份，我国舟曲县城突降特大暴雨，引发了次生灾害泥石流，造成了337人死亡，1148人失踪，引起了国家的重视，国内外灾害造成损失惨重，矛头直指基层群众防灾应急预案的编制问题，对灾害预测预报能力明显不足，基层组织对地域灾害基础研究不足，对洪水、泥石流、地震、海啸等重大自然灾害的孕育、发生和时空分布缺乏深刻的认识，导致灾害预测预报能力低，不能进行有效预警预防。

3.应急预案内容、结构不一，缺乏整体性和统一性

经过多年努力，到08年底，我国所有乡镇、街道、社区乃至乡村基本实现防空防灾应急预案编制的工作，构筑起全方位、多层次、广覆盖的应急预案体系，但是，我国基层组织的应急预案还存在很大的问题，例如在工厂生产方面，03年重庆市中石油川东钻探公司发生的特大井喷事故造成的人员伤亡以及前文提到的电线短路问题都暴露出我国基层组织应急预案缺乏指导、协调和管理。

基层组织和园区企业之间的应急预案相互脱节，基层组织在编制区域防灾应急预案时，不能及时和透彻的了解所辖区域企业的重大灾害隐患，因此，不能制定一致的应急预案，缺乏整体性和统一性，造成工作上的困难。

另外，在各级基层组织间也缺乏沟通，我国大部分基层组织都有指定防灾应急预案，但是，没有一个基层组织在编制预案的时候，考虑需要借鉴其他相邻基层的应急预案，取其精华，预案的封闭性导致有效可行的预案不能得到广泛使用。

4.防空应急预案编制现状

我国防空预案编制的目的是有效的保护和组织人民防空，保障人民群众的生命财产安全，建立起高效、快速的人民防空应急机制。

目前，根据《中华人民共和国人民防空法》，各基层组织已在防空应急预案中取得一定的成绩，建立了一套防空组织体系：

由基层防空委员会统一领导防空工作和消除空袭后果的工作，一旦发生空袭应急事件，基层组织就会启动预案，同时，各基层组织已经把防空纳入社会发展的计划中，制定了各种保障措施。

屏边县的基层防空工作是典型的一个例子，该县城地处云南省南部，是我国西南各省区到东南眼各国的内陆交通咽喉之地，更是东南亚国家经河口进入我国内陆区的第一站，其地理位置重要性不言而愈，但是这里的人防工事少，不利于战时人员就地隐蔽和疏散转移。

同时，一旦发生空袭，由于距敌人基地近，缺少预警时间。

屏边县人员根据自身有利和不利形势，做出了应急预案，建立了空情警报保障、工程保障和通信保障等等一系列措施保障，是一套有效的防空应急预案。

但是，美中不足的是，尽管各基层都有自己的防空预案，但是，实战演习机会却极少，基层群众常常分不清演习的是防空还是防灾，混乱不堪。

5.基层组织风险分析与脆弱性分析

风险分析是对人群、建筑物、基础设施的灾害脆弱性的基础上分析灾害可能造成的人员伤亡情况和经济破坏程度的过程，这是基层群众编制防空防灾的前提条件和灾害减除工作基础。

它包含识别危险、剖析危险、庆典资产、损失估算，与脆弱性相辅相成，以我国莫力达瓦达斡尔族（以下简称莫旗）为例，进行风险分析，该地区是我国气候灾害较为严重的地区，面临的风险有干旱（附表1）冰雹、霜冻、低温、次生灾害有泥石流、山体滑坡等等，对全旗人民群众的生命安全、地区经济建设都有很大的影响。

该地区人口沿着山脉河流分布，有大量的国营农场，联合公司，农牧业发展迅速，因此，灾害一旦产生，对农牧业都会产生很大的破坏，重要危险源则是山体滑坡河流涝灾，靠近水库的地区具有最强的脆弱性。

本次对该地区进行了一次洪涝灾害后的资产清点（附表2），对比了百年来历次洪水影响图，从而发现该地区防灾措施具有以下不足：

（1）综合监测预警能力有待于进一步提高

（2）尚未建立灾害评估系统（3）灾害防御基础工程不完备（4）防灾意识薄弱

针对这些缺陷，提出以下解决措施：

（1）完善灾害监测预警平台建设，按照防灾减灾的要求，建立一体化的统一业务、统一服务、统一管理的灾害预警平台。

建成综合观测、数据处理、信息共享、预测预报为一体的灾害业务系统，不断提高灾害精细化预警能力。

（2）完善基层区域洪排涝措施。

与城市规划相结合，加强重点区域防洪工程基础设施的建设，提高区域自身的防灾减灾能力，为经济发展制造良好的生产氛围。

（3）完成灾害风险评估和综合区域工作，对地区发生各种灾害进行相应的规划区分，分门别类的进行预案编制，有针对性的做出具体风险分析。

三.基层组织应急预案存在问题的解决方法和措施

1，加强指导思想的建设，提高预案的可行性

基层组织防空防灾应急预案是整个应急体系的基础，要最大可能的建立起一套完整的基层应急预案系统，将基层应急预案编制工作作为构建社会主义和谐社会的重点，维护人民群众的切身利益，为地方经济社会发展打下基础。

同时，组织专业人员，将强对基层应急预案编制工作的组织领导，分工合作，培养精干力量。

全面有效的开展基层应急预案编制工作，将预案的可行性提高到一定阶段，在每次的灾害中能切实体会到预案的作用。

2.完善应急方案，健全应急管理组织体系

基层组织领导者要增强自身的责任感，提高服务水平，深入开展基层组织队伍的思想作风建设，培养基层组织从全局和战略的高度充分了解防空防灾应急方案的重要性，把应急预案的编制与人民群众的利益相联系。

另外各基层组织还要加大应急预案经费的投入，购置救灾设备，建立应急救援小组，加强应急预案的教育和演练次数，确保预案有效实施。

要健全应急管理组织体系，基层组织还应站在本地区的角度，根据自身的经济状况和城市发展的需要，有针对性的组织建筑、消防、交通灯应急救援演练。

只有这样，才能健全应急管理组织体系，完善防灾预案编制。

3.加强监管力度，推动应急预案工作全面开展

灾害引发的破坏力大的一个重要原因就是由于对防灾应急预案的重视，基层组织要做到监管到位，就必须要掌握本地区的基本情况，了解居民的数量、家庭的情况、地区的经济发展、设备水平等等信息，为做好防灾应急预案监管提供可行依据。

基层组织还应加强与各部门的联系，建立基层群众信息数据库。

其次加大监管力度要采取行政、经济等手段，促进应急预案报备工作的落实。

对缺少防灾意识的基层群众进行批评教育，对缺乏安全防范意识的基层群众进行再教育，对不积极配合应急预案演练的基层群众实施惩罚制度，对引发灾害的基层群众要严格追究相关人员的责任，推动应急预案工作全面开展。

四.基层组织应急预案的发展方向

1.基层组织防空防灾应急预案体系日趋完善

基层组织采取了上下联动的方法，制定了市、区、县三级人防应急行动方案，已经初步形成了配套齐全、上下衔接的应急体系，在这基础上，由于防空防灾应急有其相似性，市级政府统一编制了市、区县两级的突发事件应急方案、地下空间防台防汛应急预案，同时指导全市全区的重要经济目标单位完成应急预案编制，一系列的措施出台，基层组织应急预案将朝着体制化、严谨化前进。

沾化县防空防灾应急疏散体系的工作方案实施就是很好的一个例证，该县坚持以科学发展观为指导，创新思路，坚持以人为本，把人民生命安全放在首位，成立各级防空防灾应急疏散指挥机构队伍，编制防空防灾应急预案、积极开展应急疏散演练。

在制定应急预案的过程中，该县基层组织坚持城乡共建的原则，城区内突出防护工程和物资准备工程，提供后勤保障，建立救护工程和防空避难场所，而在乡镇一级则注重于建立配套工程和防空防灾应急疏散基地，两位一体，构建了一套完整的协调发展，具有制度化的应急预案系统，为该县降低了灾害带来的风险。

2.应急预案趋向于政府组织，群众参与

以往的应急预案系统都是由组织内部一手打造，群众很难真实清楚的了解到应急预案的具体实施方法和实施方向，对自身受到的保障知之甚少，也就使得应急预案的功能不能发挥极致。

随着国家的体制不断健全和发展，人民群众当家做主，政府越来越认识到人民群众的主体性，要想应急预案得到落实，就必须激发群众参与的积极性。

因此，近几年来，不少基层组织都通过电子政务等现代手段让群众参与应急预案的编制，在编制过程中充分尊重民意，虚心听取群众意见。

07年郑州针对突发事件出台了《应急预案》，要求08年6月底前，各社区、基层单位都要组建专业的应急队伍，在该预案中有明确的要求：

制定基层应急预案要广泛征求群众意见，并让群众积极参与讨论和编制，增强预案的实用性和可操作性，这也是基层组织建设的一个新起点。

3应急预案朝着实用化、人性化发展

512救援中出现的应急预案不切实际、不能很好的在灾害中实施的经验使得基层组织把编制应急预案的重点放在了方案的可实施上，以前的应急预案普遍存在针对性不强、可操作性极差的缺陷。

个别预案只注重形式，忽略实际内容，照搬照抄其他安全应急预案，导致真正发生灾害时，预案几乎发挥不了具体作用。

惨痛的教训给政府编制预案注入了新的活力，编制预案要细分到各个环节可能出现的问题，对可能出现的问题都要进行预案探讨决定。

4.预案朝着防空防灾“两防一体化”发展

随着国际形势的不断发展变化和社会的不断进步，城市面临的问题除了地震、水灾、火灾等自然性灾害，同时，更不能忽视一些人为的潜在性灾害如战争等，面对复杂的国际形势，党中央及时下达文件，要求积极开展防空防灾一体化建设，，要求基层组织建立健全防空防灾相结合的工作机制，发挥人民防空工程的作用。

防空防灾一体化既是与国际民防接轨的迫切要求，同时也是适应市场经济条件下社会保障体系的迫切要求，更是适应信息化条件下防空袭斗争行动的重要措施，这些都决定了我国防空防灾预案编制将会朝着两防一体化的方向发展。

表1莫旗近50年干旱累计发生次数统计

表2资产清点图例

问卷调查

1请问你们楼层中有配置灭火器吗？

A无B有C不清楚

2请问你们熟悉本楼层紧急情况的逃生路线吗？

A熟悉B不熟悉C无关注

3当地是否进行过如何应对突发性灾害的教育工作？

A时常进行B偶然进行C从来没有

4你平时通过什么渠道获得防范自然灾害的信息？

A政府组织讲座B报纸杂志c电话咨询

5地震发生时，您如果在家里应如何避震？

A躲在坚固的家具下面靠柱子的旁边B去阳台C跳楼

6你认为灾难发生时期起决定性作用的是？

A群众B政府C媒体

7灾难发生后当地基层组织是否重视，采取措施降低灾害损失？

A高度重视B一般重视，采取了部分措施C不重视，无任何措施

82009年3月2日，经国务院批准，自2009年起，每年哪一天为全国“防灾减灾日”？

A5月12日B4月14日C7月14日D12月10日