审议意见论文1Word格式.docx

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然而监督法颁布实施后，各地理解和看法不一，对这一监督形式争议颇多。

主要是监督法第十四条规定了“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。

”这里的提法是“常务委员会组成人员审议意见”，由此不少人认为提出审议意见的主体是组成人员，而不是常委会。

常委会无权也无必要再形成审议意见，如事项重要或重大，可以直接作出决议决定交“一府两院”办理。

其实这一说法并不准确。

“人大常委会审议意见”和“人大常委会组成人员审议意见”，二者都是监督法的提法。

该条第二款同时规定：

“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

”这里的提法就是“人大常委会的审议意见”。

由此可见，以“人大常委会组成人员审议意见”是监督法的唯一提法，来否定“人大常委会审议意见”的提法，显然是不正确的。

因此，审议意见的提出主体既可以是“人大常委会”，也可以是“人大常委会组成人员”，依据监督法的表述，二者都于法有据。

而我们认为，对常委会组成人员审议时提出的一般性意见，会上可直接交由“一府两院”研究处理。

对常委会组成人员提出的重要意见，应以“人大常委会审议意见”提出更为妥当。

（一）从研究处理与反馈报告相衔接来看，以“常委会审议意见”提出更具一致性。

监督法第十四条规定，“一府两院”对审议意见的研究处理情况要“向常委会提出书面报告”。

这里所指的审议意见当然为重要审议意见。

既然法律明确了重要审议意见要向人大常委会提出书面报告，这个“审议意见”提出主体为“人大常委会”也就更合情理，这样的主体前后对应，更具一致性。

（二）从审议意见的法律效力来看，以“常委会审议意见”提出更具执行性。

监督法第九条明确了人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告主要来自于六大途径，所反映和确定的议题基本是本行政区域内重要而又紧迫的问题，对这些事项的审议，均直接形成决议决定既不可能，也并不现实，需要有一个“中间层次”。

监督法灵活而又务实的确定了“审议意见”这一议事决策形式，它虽不像决议决定那样具有法律的强制执行力，但也属于议定事项，“一府两院”必须将研究处理情况向人大常委会报告，若“一府两院”对“审议意见”研究处理不力，人大常委会可以进一步提升层次，依法作出决议决定，可见“审议意见”仍具有一定的执行力。

具有一定执行力的“审议意见”，最好以“人大常委会审议意见”提出，这样更为合适和恰当。

（三）从人大议事决策的组织原则来看，以“常委会审议意见”提出更具规范性。

宪法第三条规定，中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则。

监督法第四条也规定：

“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”。

组织听取和审议“一府两院”专项工作报告，是人大常委会行使监督职权的重要方式，也是一种集体履职的监督形式，常委会在充分发扬民主的基础上，集中组成人员提出的重要意见，形成常委会集体审议意见，交由“一府两院”研究办理，这既是遵从人大常委会组织原则的基本要求，也是人大常委会规范监督行为，提高监督实效的内在体现。

（四）从国家权力机关的法定地位看，以“常委会审议意见”提出更具严肃性。

地方人大常委会是地方国家权力机关，其重要的工作职能和崇高的法律地位要求其必须严谨处事、审慎行事。

如果审议意见没有上升为“常委会审议意见”，而是每位组成人员审议发言意见的简单汇总，这样的审议意见，“一府两院”难以研究处理。

且不说审议意见的数量，也不论审议意见是否具有建设性，就是一旦出现意见相左的审议意见，让“一府两院”何以应对?

因此，综合集中常委会组成人员审议意见，进一步斟酌研究，形成能够代表绝大多数组成人员意见的审议意见，并通过一定程序确认为人大常委会审议意见，这样的审议意见才更准确，更严肃，更能体现国家权力机关的决策和监督地位。

二、深入分析，高度重视“常委会审议意见”存在问题

分析“常委会审议意见”在各地实际运用中的现状，主要存在以下几方面的问题：

（一）认识不充分。

一是广大群众认识不足。

人大常委会作出“审议意见”，目前还不为广大群众所熟悉和了解，社会关注度低，其办理落实缺少群众参与。

二是人大代表认识不足。

不少人大代表认为，人大常委会就某项工作作出审议意见，其跟踪落实，这是人大常委会组成人员的事，与我们代表关系不大，没有必要过问，因而“常委会审议意见”的落实缺少基层代表的监督。

三是“一府两院”认识不足。

有的地方“一府两院”认为“常委会审议意见”是人大创新之举，不比决议决定具有强制力，思想上不重视。

有的对人大常委会作出审议意见感到不理解，心理不平衡，有时甚至有抱怨和抵触情绪，因而在“常委会审议意见”的落实上缺少动力。

四是人大自身认识不够。

有的地方人大常委会怕“审议意见”过多过滥，增加监督压力，存有“多一事不如少一事”思想；

有的地方怕“审议意见”提的不准难卸面子，落实不了难下台阶，故对形成“审议意见”主动性不强。

（二）制作不规范。

目前，各地在“常委会审议意见”的制作上不尽一致，好多做法不规范、不严谨。

一是将会议主持者的小结作为“审议意见”；

二是将工作机构的“调查”改为“审议意见”；

三是将组成人员的发言整理后即成“审议意见”；

四是将联组汇报情况作为“审议意见”；

五是将政府汇报材料变为“审议意见”；

六是不提请常委会通过，不经常委会授权，均由主任会议通过便作“审议意见”；

七是“审议意见”没有以正式文件印发等。

上述做法，有的违背了人大常委会民主集中制原则，有的背离了审议的主体，有的与人大工作程序相悖，有的属越俎代疱的做法

（三）办理不严肃。

人大常委会对某项工作作出“审议意见”，一般都是比较重要的、牵涉面较大的、群众迫切需要解决的事项，“一府两院”大都能正确对待，积极主动办理，但也有少数地方做得不够：

一是办理意识不强。

有的政府部门法制意识、人大意识、责任意识不强，对人大常委会“审议意见”不能做到及时研究，及时部署，想方设法，狠抓落实，而是“一等二看三拖”，致使有的“审议意见”不了了之。

二是领导力量不足。

有的地方在办理过程中，不建立落实“审议意见”的领导班子和具体工作班子，而是将“常委会审议意见”转交有关部门，一些职能部门有时在办理时难以协调，致使有的“审议意见”就此搁浅。

三是办理质量不高。

有些地方“一府两院”在办理时，抱应付心态，做表面文章，存有“办时似朵花，办后仍似它”的现象，从而使有的“审议意见”没有真正落实，人大常委会不得不进行“二审”，甚至“多次审议”，由此自觉不自觉地弱化了“常委会审议意见”的严肃性。

（四）监督不到位。

一是缺少结果反馈。

有的“常委会审议意见”没有对结果反馈作出规定，加上有些办理单位在结果反馈上缺少主动性，致使有的“常委会审议意见”即使办理时间快、质量好，也因反馈不及时，降低了办理的成效。

二是缺少跟踪检查。

有些地方人大常委会没有及时听取办理进度汇报，对一些疑难问题，没有进行深入研究，帮助分析原因；

对行动不力的，也没有采取有效措施跟踪督查。

三是缺少议题再审。

有些地方人大常委会在作出某“审议意见”后，没有安排常委会再次听取和审议，这样一方面使办理者无压力，另一方面也使组成人员无动力。

四是缺少通报考核。

监督法规定了常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会通报并向社会公布。

但目前各地人大普遍没有建立“常委会审议意见”通报和公布机制，以致代表不知，社会不晓。

其次，也没有将审议意见的落实办理列入“一府两院”组成人员评优晋级考核内容。

对上述存在问题，我们必须引起高度重视，采取相应措施加以解决，否则常委会审议意见将流于形式，不能发挥应有的作用。

三、深入总结，逐步消除“常委会审议意见”制约因素

存在上述问题的原因是多方面的，我们觉得主要有以下几个制约因素，亟待克服和消除：

（一）法律上的含糊。

监督法较为明确地规定了“常委会组成人员审议意见”的处理方式，然而并没有规定“常委会审议意见”的处理方式，虽然该条第二款明确了“常委会的审议意见向代表通报和向社会公布”的规定，但这一规定比较原则、含糊，对常委会审议意见的“属性”和形成、处理没有明确规定，致使“常委会审议意见”的法律根据有而不硬、及而不全，各地理解认识难免不一，实际运用难免缩手缩脚。

（二）理论上的局限。

虽然近几年来，各地人大对“常委会审议意见”的理论探讨得到应有的重视，也出了不少理论成果，但目前仍缺少权威性的论断和系统性的阐述，诸如“审议意见”的内涵、性质地位、制作程序和落实保障等这些原则性问题没有很好地确定。

也正因如此，各地大都未对“审议意见”的制定和实施办理作出明确的具体的操作办法或者实施细则。

（三）宣传上的欠缺。

一是对“常委会审议意见”的监督形式缺乏有力宣传。

不少地方平时对“审议意见”这一监督形式不注意宣传，没有统一社会各界的认识，因而“审议意见”的社会认知度比较低。

二是对“常委会审议意见”的内涵背景缺乏有力宣传。

一方面表现为宣传的“面”偏窄，只将作出的“审议意见”发函给政府或有关部门进行交办，没有按照监督法的要求向代表通报和向社会公布。

另一方面表现为宣传的“度”偏低，只在“审议意见”作出时公布原文，没有对背景情况进行链接报道，从广度、深度上进行宣传，体现不出形成“审议意见”的重要性和紧迫性。

三是对“常委会审议意见”的办理落实缺乏有力宣传。

有的对“常委会审议意见”的宣传报道有始无终，有的在报道“常委会审议意见”办理结果时，没有将当初的情景或状态与现在的办理成效相对接、相比较，某种程度弱化了“常委会审议意见”的成效。

（四）主观上的消极。

一是“省”。

不少地方存私心、图省事，既怕麻烦，又怕承担压力，所以基本不形成“常委会审议意见”，对组成人员的审议意见多以口头交办为主，即在联组审议后会议主持人口头要求列席会议的相关部门根据联组审议意见抓好研究办理。

这一“短、平、快”的口头交办形式，简单直接，方便省事，但客观上造成了“审了便了”、“会了便了”现象的发生。

二是“虚”。

目前推行的常委会审议意见，处于“仁者见仁，智者见智”的工作状态，对内宽松不严谨，对外宽容不严厉，“审议意见”不是随心所欲，就是形同虚设，不是缺少求真务实，就是缺乏动真碰硬，没有形成正常的、科学的、系统的、规范的“审议意见”监督机制。

三是“空”。

有的地方人大常委会事前没有组织组成人员进行深入地调查研究，对问题分析不透、把握不准，所形成的“常委会审议意见”针对性、可行性不强，造成了“审议意见”的难落实。

四、深入完善，不断提高“常委会审议意见”运用实效

“常委会审议意见”作为一种创新举措，当前我们既不能夸大其法律强制力，也不能弱化其监督严肃性，必须准确理解监督法相关含义，正视实践中的探索和运用，进一步完善法律规范，强化法律效力，科学合理运用，不断增强地方人大常委会议事质量和监督效果。

（一）进一步确立“常委会审议意见”的法律地位。

一是必须从法律上予以明确规定。

地方人大常委会作为地方国家权力机关，负有法律监督职责。

要有效开展法律监督和工作监督，首先自己必须守法依法。

而目前地方人大常委会作出“审议意见”的过程，监督法却没有直接明确的规定，这是十分被动的。

因此，建议监督法或各省、自治区、直辖市相关实施细则，对此尽快予以完善，纳入调整规范范围，对“常委会审议意见”的性质、内容、程序及法律责任等作出明确规定，以法律化的形式固定下来，使地方人大常委会制定“审议意见”尽快合法化、明确化。

二是必须从制度上制定实施办法。

人大工作最讲法律性、程序性和规范性。

因此，必须对“常委会审议意见”的制定和办理等一系列环节进行制度约束，使“常委会审议意见”的制定和办理逐步走上规范化、制度化的轨道，为人大常委会强化监督力度奠定基础。

（二）进一步规范“常委会审议意见”的形成机制。

一要准确把握“常委会审议意见”制定的原则。

“常委会审议意见”是地方人大常委会组成人员在审议“一府两院”专项工作报告时提出的建议、批评和意见的综合与集中，它代表了人大常委会的集体意志，是集体行使权力的体现，有着一定的强制力和约束力。

因而，“常委会审议意见”应侧重于“需”，充分考虑其客观性和必要性；

侧重于“行”，充分考虑其指导性和可行性；

侧重于“法”，充分考虑其政策性和合法性；

侧重于“本”，充分考虑其根源性和原味性，使作出的“审议意见”既充分体现“原汁原味”，又符合客观需要和实际办理能力，符合法律法规和政策的要求。

二要规范“常委会审议意见”制定程序。

“常委会审议意见”的制定应与形成决议、决定大体相同或相似。

第一步，综合整理，形成草案。

在组成人员充分审议的基础上，将组成人员审议的意见予以综合整理，突出重点，形成比较系统、全面，切合实际，针对性和可操作性都较强的“审议意见（草案）”。

第二步，征求意见，提请表决。

草案形成后，应及时征求组成人员的意见，在修改完善的基础上，将形成的“审议意见（草案）”提交常委会全体会议表决通过；

如果由于某方面原因，常委会未能履行表决程序，会议可授权主任会议讨论通过。

第三步，发文交办，狠抓落实。

人大常委会相关工作机构将常委会或主任会议讨论通过的“审议意见”，以“审议意见书”的形式送交“一府两院”办理，并提出办理报告要求。

（三）进一步加大“常委会审议意见”的宣传力度。

一是加大“常委会审议意见”这一监督形式的宣传力度，提高全社会的认识。

首先是突出对“一府两院”和有关部门的宣传，指出“审议意见”监督形式虽然监督法规定较为原则，其效力也没有“决议、决定”强，但它仍然是人大常委会集体意志的体现，因此，仍要把它放到重要位置高度认识和正确对待，认真自觉地抓好落实办理。

其次是突出对人大代表的宣传，指出作为地方国家权力机关组成人员的人大代表，对人大常委会作出的“审议意见”，有权利、也有义务进行监督，可以说也是份内之事，而不仅仅是人大常委会及其组成人员的职责。

再次是突出对广大群众的宣传，经常向广大群众宣传人大的权力、地位和作用，人大知识和人大工作，对“常委会审议意见”这一新的监督形式更应广泛宣传，以提高社会影响率和认知度。

二是加大对“具体审议意见”的宣传力度。

“常委会审议意见”作出后，人大常委会除了发文向“一府两院”和有关部门交办外，还应按照监督法的要求，通过新闻媒介向代表通报和向社会公布，不断改进宣传形式和宣传手段，善始善终做好跟踪报道工作，充分发挥代表监督、群众监督和舆论监督的作用。

（四）进一步狠抓“常委会审议意见”的督促办理。

“常委会审议意见”能否落到实处，这是关系到激励常委会组成人员参加审议的热情，进而进一步提高审议质量、增强审议效果的根本问题。

因此，人大常委会对“审议意见”必须加大督办力度。

一是抓好结果反馈。

要求承办者及时主动地向人大常委会汇报审议意见办理的进展情况，适时作出专题报告。

二是抓好跟踪检查。

主任会议适时召集承办单位汇报办理进度，对一些疑难问题，帮助分析原因，提出加快办理进度的建议，相关委办按照主任会议的要求，分头负责相关意见的督办工作，对行动不力的及时向主任会议汇报，以针对性地拿出办法。

三是抓好议题再审。

常委会会议在听取承办单位对“常委会审议意见”的办理情况汇报后，组织组成人员进行专题审议，促使办理到边，落实到位。

四是抓好通报考核。

人大常委会将每次形成的“审议意见”办理落实情况，及时向代表通报和向社会公布。

此外，建议“一府两院”要进一步建立健全相应的内部催办、督办机制，确保“常委会审议意见”的有效落实。