完善价格行政法律制度之若干探讨Word格式.docx
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从消极应对行政扩展到积极预防。
”[2]“二维互动”的新行政法理论认为，公共行政是一种合法性和最佳性二维互动的构造，朱新力先生主张“除公共行政的途径的‘合法性考量’外，还有一种‘最佳性考量’的途径，一方面通过管理技术的提升，另一方面通过政治运行程序的正当性，从立法和行政的高度来追求和实现‘最佳’治理途径……合法性即是我们所熟知的以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向，以职权法定、行政行为类型化、程序控权和司法救济为核心内容的传统行政法视角；
而最佳性，则是一个较新的范畴，其以探索行政过程中的实质性命题，并致力于提升行政效能为核心，最佳性考量是在合法性的基础之上利用法学的基本方法和其他学科的政策分析、利益衡量、社会分析等分析工具进行综合论证而力争使行政过程实现更佳的治理”；
[3]“从行政管理行为的层次看，大体分为三个方面：
一是行政立法，即‘定规则’；
二是行政执法，即‘当裁判’；
三是其他行政性管理工作。
”[4]本文从价格行政法律理论着手，从价格立法、制度完善等角度，研究价格行政法律制度的更佳治理途径，如价格提醒告诫执法模式等，维护公平竞争的市场秩序。
价格行政法律制度，是政府从规范市场对资源的配置出发，对价格（或收费）市场和价格制度体系进行的规制，是规范价格行为的行政法律制度的总称。
本文所论述的价格行政法律制度问题，主要涉及价格法、反倾销法、反不正当竞争法、反垄断法等法律及相关法规、部门规章等。
尽管世界各国因政治、经济、历史背景、文化传统的不同，各国的价格监管机构，设置各异、名称不一、隶属关系有别，但都注重通过各类法律设置其价格行政管制指向，各国价格行政法律制度所包含的最根本、最普遍的东西大体有其共性。
2我国价格行政法律制度实施中的现实问题
21价格法律的立法不完善、可操作性不强
（1）《价格法》规定我国实行主要以市场形成价格的机制，多数商品和服务价格由市场调节，极少数商品和服务的价格由政府指导价格或者政府定价。
但对服务价格的确定却没有法律标准，对各类有偿服务的规范未能有效体现和涵盖；
对价格界定方面，只有《反不正当竞争法》第十一条和《消费者权益保护法》第四条做了原则性规定；
对虚抬价格、乱收费，对企业搞价格联盟，规定最低销售价格及对低价倾销、价格欺诈等不正当价格行为，法律没有较为明确、具体的规定；
《反垄断法》仅有8章57条；
国家发改委制定的《反价格垄断规定》，多属原则性规定，致使实务中对反垄断的认定和查处缺乏实际操作性。
（2）立法的层次不高，不够具体化，部分法律法规规章存在矛盾。
从我国现行价格法的法律位阶分析，除《价格法》等少数法律外，其他配套性规定主要以部门规章为主。
价格立法本身还存在技术性问题，如《价格法》中对经营者实施低价倾销只规定不准许，但对如何处罚则没有明确规定；
部分法律法规规章存在矛盾，如《价格法》第十四条对价格垄断的不正当竞争行为的规定与《反垄断法》的规定不一致等，前者的调整方式侧重于事后的形式审查，后者侧重于事前的实质审查。
（3）价格违法行为的法律责任不全面。
当前价格违法行为数量多、涉及行业广，与我国《价格法》的法律责任不严格、处罚手段少有关，且巨额利益诱惑所致利益驱动与低违法成本严重不成比例。
民事责任规定赔偿损失；
行政责任仅规定对经营者警告、罚款、责令停业整顿；
对行政机构的价格垄断行为的行政责任也仅规定责令改正、通报批评，对直接负责的主管人员、其他直接责任人员给予行政处分；
刑事处罚方面则没有做出规定。
案例：
2012年8月湖南友谊阿波罗股份有限公司下属某大型商场举行“降价促销”活动，因多起价格违法行为被芙蓉区发展和改革局处以最高额度15万元的罚款。
据悉，该商家每举办一次大型促销活动能提升1亿元左右的销售额，获取利润2000万元左右，违法成本与获利的比例相比不到1%。
22价格监管执法程序不规范
行政程序法治乃依法治国之基础，行政程序法治关系到程序正义之实现。
我国在价格行政法律程序方面，出台了《价格违法行为行政处罚规定》、《价格监督检查程序规定》等部门规章及规范性文件。
但上述规定、规则制度还存在许多不足，在实际工作中各部门因职能交叉及立法上的模糊性，存在交叉执法、多头执法问题；
工商、物价等多部门执法的体制存在如何合理分工、协调关系、配合衔接等问题。
国家发展和改革委员会既行使宏观价格政策制定职能，也行使价格监管职能。
“程序设计存在不明确、不具体的问题，如在时效程序、时效规范方面；
机构设置模式和执法管理机制问题，国外价格执法机构一般属于独立的部门或专项机构，与地方政府没有行政上的隶属关系。
”[5]
23价格听证制度不完善
①价格听证代表的遴选机制和代表结构问题。
《政府制定价格听证办法》第十条规定的产生方式具有笼统性和模糊性，对不同利益集团的代表性、具体标准没有规定；
②价格听证制度的公开性问题。
听证会的过程透明度不高、听证结果不公开；
③价格听证会主持人中立性的问题。
听证会主持人来自政府价格主管部门，有既充当运动员又充当裁判员之嫌，对听证主持人的权利义务及主持人违反法定程序的法律责任没有做出规定；
④价格听证会结果与价格决定效力之间衔接问题，对听证笔录的法律效力却没有作出明确规定。
案例：
2013年9月12日召开的《长沙市电梯安全管理办法（征求意见稿）》听证会，参加听证的代表结构如下表所示（单位：
人）：
从上表可分析代表比例的不合理之处：
一是作为每天与电梯打交道、最为密切相关的普通业主没有代表出席；
二是特邀代表均是有职务的、有社会地位的，正式代表也多具有职务，中下层代表所占比例小；
三是旁听代表中缺少非政府组织身份人员且人大代表、政协委员、专家学者和经营者代表占到了总代表名额的一半。
24价格监测体制和信息系统不健全
2003年颁布的《价格监测规定》仅有26个条文，目前监测的品种只有44种，而《价格法》对价格监测制度只有原则性的规定。
其不完善之处体现在：
价格监测组织力量薄弱，难以独立全面地完成价格监测工作，监测结果缺乏科学性；
检测系统不先进，价格信息来源渠道狭窄，监测结果发布不规范；
价格监测组织之间的联动性不够；
对不履行价格监测职责的，缺乏严格法律责任规定。
如长沙市物价局于2006年设立价格监测中心，配编6名，没有专门的价格监测网站。
长沙市各区县没有设立专业机构和人员，由发改（物价）局人员兼职。
装备水平落后，大多采用传统的定点采价，进行均值统计分析，缺乏现代监测手段，价格监测结果一般用于物价系统内部参考。
25现行价格法部分规则与WTO规则不协调
现行的价格体系和价格管理体制在我国加入WTO后面临挑战，我国现行的价格法律体系与WTO规则的不协调之处表现在：
商品和服务价格与国外的差异；
价格执法机制的差异，对市场价格行为往往缺乏有力的约束；
在价格管理体制上，依法办事和透明度存在差距；
价格听证制度存在不足；
对外商和外资价格政策的超国民待遇违反了WTO要求的“非歧视原则”；
在运用WTO规则规范价格秩序和行为方面，缺乏必要的完善的法律制度。
如近年来，国外某些国家因法律制度差异对我国实施法律歧视，甚至动则举着反倾销的“大旗”对我国的产品实施越来越频繁的反倾销调查、施加惩罚性关税等，使我国承受不应有的“参照国待遇”。
近十年我国共遭受国外反倾销调查案件700余起，涉案金额684亿美元。
我国已连续十年成为遭受反倾销调查最多的国家，位列全球之首，如下图所示。
2002—2012年国际反倾销数量及中国被发起反倾销数量
数据来源：
世界贸易组织网站数据链整理。
26价格监管主体的法律责任不明晰
（1）价格监管主体的行政责任体系不健全。
价格行政监管主体的设置缺乏法律依据、协作分工不明确，缺乏对价格监管的直接责任人给予“两罚”的处罚规定，而行政处分在性质上属于内部行政行为。
在价格监管主体失职应承担法律责任时，当事人采用何种途径救济，法律法规并没有做出规定。
（2）价格行政执法与刑事司法衔接机制不顺畅。
价格行政执法部门在查处价格违法行为中所发现的犯罪线索，往往未能及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门，违反了“刑事优先”原则。
对在查处价格违法行为过程中发现贪污贿赂、渎职等违法行为未能及时移送人民检察院。
3发达国家（地区）价格法律制度之特点及其对我国的启示31美国、日本、中国香港的价格法律制度之特点分析
311美国的价格法律制度之特点
（1）价格法律配套完善。
美国没有单独的价格法，由各类部门法和判例、解释组成价格法律体系。
价格法律方面主要包括《谢尔曼法》（ShermanAntitrustAct，颁布于1890年，是美国第一部反垄断法）、《克莱顿法》（ClaytonAct，颁布于1914年，旨在反价格歧视）、《联邦贸易委员会法》（FederalTradeComissionAct，颁布于1914年，旨在反不正当竞争）等及联邦最高法院的判例，还有联邦最高法院作出的对相关法律的解释。
美国实行严格法律责任的方式，责任形式包括民事责任（实行惩罚性赔偿机制）和刑事责任（分为罚款、监禁、赔偿、强制解散、分割等）。
（2）执法机构具有权威性。
美国司法部反托拉斯局充当了原告和检察官的角色，享有调查和起诉权，可提起刑事诉讼，亦可用民事诉讼代替刑事诉讼，或者合并提起诉讼。
联邦贸易委员会独立执法，委员由美国国会任命，并经总统批准后生效，委员享有案件裁决权，同样享有调查权和起诉权，还具有准司法权。
委员会可对自己起诉的案件进行审理并作出裁决，被告享有上诉权要求进行司法审查，直至诉至最高法院。
该委员会享有准立法权，可制定行政规则或命令，与法律具有相同效力；
在取证手段上，两机构均有权采取“要求企业报告经济状况、查阅有关资料、委托代为调查、进行搜查（据法官签发的搜查许可证）、扣押、查封等手段，还可在必要时要求美国联邦调查局协助调查。
”[6] （3）公用事业价格管理规范有序。
美国由公共事业管理委员会管理公用事业价格，该委员会相对独立，兼有准立法、准司法职能，同时还具有调整公用事业价格的行政职能。
（4）价格监测特点：
美国注重对商品分类进行价格监测。
如钢铁进口监测和分析制度，监测范围为所有基础钢铁产品，可根据监测情况对进口钢铁采取征收高关税措施。
还有监管出口价格与出口量的出口监测制度，也称出口许可证制度（ExportLicense，E/L），现则以原产地证明书制度（CertificateofOrigin，COO）取代。
根据类别号码及单价的类别叙述、成本信息等所搜集的信息，与国家进口数据互相对应，视监测之情况决定是否要求展开反倾销调查。
（5）听证制度广泛而独立公正。
美国的听证机构是专门成立的专业机构，建立了地位独立的听证法官制度。
美国听证制度的特点：
一是听证的范围广泛；
二是听证的形式灵活，分为非正式听证方式，形式上不拘一格，口头或书面的形式均可申请，可采取会谈乃至非正式磋商的形式进行听证；
正式听证方式，从性质上讲具有司法性；
还有集两者之长的混合听证方式；
三是听证主持人地位独立，以保障公正性。
312日本价格法律制度的特点
（1）价格法律体系完备。
日本由法律和政令相结合，构成了较完备的价格法律制度。
日本制定了专门的价格法律《物价统制令》，也有针对各领域的如规制不正当竞争的《关于禁止私人垄断以及确保公正交易法》（ActonProhibitionofPrivateMonopolizationandMaintenanceofFairTrade）等；
有关保护农产品价格的如《主要粮食供求价格稳定法》等；
针对特定时期紧急情况应急措施方面的有《稳定国民生活紧急措施法》等。
（2）执法机构独立而权威。
公正交易委员会（简称JFTC）是日本的价格执法部门，直接听命于总理大臣，独立权限大，对反垄断和不正当竞争行为行使查处职能，拥有立法（JFTC事务局行使）和司法双重权力，不受地方政府干涉。
此外，还设立了“物价问题阁僚会议”，作为价格问题的最高决策机构；
设立了“国民生活安定审议会”，作为价格政策的权威性咨询机构；
设立了“物价担当官会议”，作为政府的价格政策协调机构；
设立了“经济企化厅下的物价局”，负责受理消费者对价格行为进行投诉、价格信息收集等职能。
（3）价格监测广泛覆盖。
日本对放开的商品价格注重运用经济手段予以必要调查、监测及适当调控，防止发生严重的通货膨胀和物价高幅上涨。
日本实行“物价监测员制度”，监控趁机涨价等行为。
一方面由国家委托消费者（如家庭主妇等）调查关系民生的商品价格，报告物价变动情况；
另一方面由政府有关部门实施监测。
313香港价格法律制度的特点
（1）价格立法完善、严格：
一是香港的价格法律体系的表现形式为“制定法”和“判例法”，虽没有成文的专门价格法律，但在其他各类法律中有相关价格违法行为认定和处罚方面的规定，如在商业、交通运输、司法等各类法律中，都有涉及价格规则的内容，立法种类繁多而齐全，规定明确且细致；
二是直接调控公共产品和公共服务价格，管理形式多样化，体现政府干预的色彩；
三是对价格违法行为处罚重。
主要苛以严格刑事责任，其严厉程度举世闻名，分为经济处罚、监禁等；
监禁适用的范围相当大、处罚严厉且犯次越多相应处罚幅度越大；
行政责任方面的处罚方式包括处以罚款，责令停止某种行为，禁止从事某种行为的禁令等；
执法程序方面处理程序根据情节和案情分为普通程序和简易程序两种。
（2）价格管理民主严格、权限明确。
香港不专设价格执法部门，“香港价格监管体系主要由消费者委员会、竞争政策咨询委员会、各行业公会和政府部门的相关管理机构组成。
它的价格监管执法体系主要是按行业归属于政府部门的相关管理机构以及法院。
”[7]香港的消费者委员会享有处罚认定权，并可向法院直接起诉。
32中外价格法律制度之对比给我国的共同启示
（1）立法技术高超严谨富有前瞻性，价格法律体系完整。
其共性主要表现在：
“明确政府部门与专业执法机构在价格规制方面的职责和权限；
确定价格管理的范围、措施及原则；
保护企业公平竞争的环境、防止价格垄断；
执法程序的界定、严格法律责任、价格监管等。
”[8]
（2）建立了较为成熟的价格宏观调控体系，运用综合手段管理价格。
成熟市场国家的特征是：
综合运用经济的、行政的、法律的手段，对价格进行全方面、多层次的监管。
“采用财政税收、货币政策，必要的行政管制手段，从宏观和微观两个方面着手，稳定市场价格水平和市场竞争秩序。
”[9]
（3）具有良好的价格管理、监测体系和有效的执法监督体系。
从发达市场经济国家价格管理机构的设置来看，无论是实行集中管理型还是实行分散管理型的国家，都注重执法机构和价格监管、监测机构的合理设置，具有权限划分明确，机构独立性强，执法保障有力等特点，有的监管机构甚至具有准司法权、立法权。
（4）构建对重要农产品价格的支持体系和公共产品管理体系。
发达国家对农产品价格高度重视，对农产品大都实施了重点保护、支持政策。
现在某些农产品的价格由市场形成，有放开之趋势，但仍注重通过法律手段、经济措施进行高效管理。
4完善我国价格行政法律制度的具体途径
41完善我国价格立法
（1）扩大价格法调整范围。
由法律明确规定政府定价的商品和服务的范围，确立实行政府指导价、政府定价、市场价的商品和服务的范围，将有偿服务价格也纳入到价格法的监督范围，明确规定国家在必要时，为维护物价稳定，对相关的商品和服务价格进行价格宏观调控的范围。
在修改《价格法》时，结合我国国情，对重要农产品尤其是粮食产品、重要资源型产品、重要公用事业、重要公益性服务的价格进行规范；
价格监测应列入立法，对价格检测作专门规定，包括价格监测品种、监测网络、价格数据库、价格监测研究机构、结果发布、经费保障等内容。
对国内外经济形势，市场价格变动及相关因素进行动态跟踪分析，预测变动趋势，适时提出预警建议，为各级政府调控价格提供科学的决策依据。
（2）理顺现行的法律法规和规章之间的矛盾冲突问题。
应根据《立法法》的规定，对与价格法有矛盾的法律法规、规章进行清理，对不适应WTO规则要求的法律法规，予以修订、废止。
（3）完善价格违法行为的法律责任。
目前，我国价格违法行为的责任分为民事责任和行政责任，而行政责任中多体现在能力罚的方式，应增加禁令、资格罚和名誉罚等制度，使违法主体丧失进入某种市场的能力，名誉罚使其丧失信誉。
我国应借鉴国外立法经验，探讨对不正当价格行为处以刑事责任，如“对违反国家价格法律法规，破坏国家价格管理秩序、情节严重的行为规定为扰乱价格罪。
”[10]通过设立对扰乱价格行为予以刑事条款的制裁，以弥补现行刑事法律的不足，从而实现价格行政执法与刑事司法程序的法律对接。
此外，还可采用国际上通行的“双罚制”，对直接责任人员和主管领导规定刑事法律责任；
规定执法主体可接受司法审查，逐步完善价格违法行为的法律责任体系。
42加强价格执法监管体制建设
（1）重构价格执法监管体制。
国外市场经济发达国家对市场价格秩序行为实行综合监管，WTO注重法律的程序性和可操作性，通过法律规范监管权限、执法责任、执法程序等。
国外市场经济发达国家的监管机构的共性有三，“一是建立综合性监管机构；
二是实行上下垂直管理；
三是价格监管带有准司法性质。
”[11]我国《价格法》的修改可作以下探讨：
首先，可先设立跨行业、跨部门的综合监管制度，既合理界定各部门职能交叉之处，又避免职能重叠之弊端，融执法合力于一体。
可研究价格执法监管机构垂直管理的可能性，使之不隶属于地方政府。
加强相关部门之间的配合，改变条块分权的缺陷，建立权责统一、权威高效的价格执法体制；
其次，规范价格违法行为的处理程序，可参照香港分为普通程序和简易程序两种处理；
再次，建立独立的价格违法行为裁决机构，可探讨赋予价格执法监管机构一定的准司法权，如起诉权等。
安福仁先生也认为：
“由于现行价格执法机构受到地方政府的不当干预，以及对跨区域价格行为进行监管时来自异地政府的不当干涉，有必要在干部任免、经费拨给和技术设备等方面改变目前价格行政执法部门隶属于各级地方政府的体制，实行由中央领导到省、地市、县的垂直领导。
”[12]
（2）健全价格行政执法与刑事司法衔接机制。
价格行政执法部门应依照“刑事优先”原则，根据国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号），积极向公安部门移送在查处价格违法行为中所发现的犯罪线索；
根据《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号），向人民检察院移送涉嫌构成职务犯罪的线索，确保价格行政执法机关与刑事执法机关执法衔接机制的顺畅；
建立健全衔接价格行政执法机关与刑事司法机关的工作信息共享平台，确保执法司法信息畅通；
完善移送案件的跟踪制度，加强人民检察院的法律监督作用，使衔接机制能持续有效运作。
43优化价格听证制度
（1）关于价格听证代表产生机制。
制定科学且具可操作性的听证代表选拔标准，尽量吸收不同利益阶层、不同消费水平的代表参加，尽量采用随机方式选取，注重比例均衡，使听证者代表具有广泛性和代表性，及时向社会公布代表名单，主动接受社会监督，提高代表产生工作的透明度。
（2）提高价格听证制度的公开性和透明度。
首先，对听证会中的有关实体内容公开，公布有关听证会召开的情况、作出最后价格决策行为的理由和依据、对没有采纳的意见说明不予采纳的理由；
其次，程序公开，保障消费者的程序利益。
扩大听证公开的范围，除涉及国家机密和商业秘密外，允许网络、电视、报刊等传媒参与和知晓整个听证活动，以此增加听证过程的透明度、增进共识度和民众的接受度。
（3）增强价格听证会主持人的独立性。
由独立的、权威的、超越利害关系的专门机构来组织价格听证，由专业的与所听证事项无利益关系的人员担任价格听证主持人，避免从价格主管部门中选取听证主持人，保证其独立性和客观性。
可引进香港的行政责任中的名誉罚，使主持人珍惜个人的名誉、社会影响力和诚信度。
（4）听证形式应该多样化。
听证制度的形式可以多样化，除听证会之外，还可增设问卷调查、网络投票、电话调查等形式，保证听证会的公开性。
（5）明确听证笔录在价格听证中的法律效力。
在《价格法》修改时，明确价格听证会上的意见和结论的法律效力，明确通过价格听证会程序所形成的听证笔录应作为价格决策的主要依据。
（6）建立定价复议和诉讼机制。
司法审议是WTO的一项基本原则，确立权利救济途径程序，整个听证过程、听证报告、价格调整结果公开，接受社会的有效监督，可探讨建立定价复议、定价诉讼机制，使企业或民众有法律救济途径维护权利。
44健全价格监测体系
（1）完善价格监测信息系统。
一是要建立完善的价格调查、监测体系。
对市场价格和成本变化做好价格趋势的预测和分析；
二是建立快速的信息服务网络。
提供网上检索查询，提供国际、国内最有价值的价格信息；
三是完善重要商品监测分析体系和预警体系。
如能源、房地产等方面工作；
四是要加强农产品成本分析和调查体系，增强为农业和农村经济政策服务，为促进农民增收服务的功能；
五是完善价格信息披露制度。
经营者往往对生产经营信息隐瞒，如财务状况，与成本相关的生产技术指标等，造成价格监管部门与经营者信息严重不对称，可通过立法确立强制信息披露义务，明确经营者或者相关部门有义务报告相关信息。
（2）建立价格安全预警管理系统。
通过建立价格安全信息监测中心，对全球市场的价格信息予以监测、定期发布信息，为政府和企业提供价格服务；
建立价格安全审计机制，发布价格安全审计报告
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