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理论意义：
对铜陵模式的研究对于进一步催生公民社会的活力、加快我国的民主政治建设进程具有很强指导意义和借鉴意义。
现实意义：
研究铜陵模式诞生是一种社区管理体制的创新是一种城市管理体制的变革，它不仅是我国创新城市社区管理体制机制上非常成功案例，并成功的形成了一套独特的、创新的模式，即“铜陵模式”。
同时，铜陵的改革也直接推动了地方政府和城市社区的双重变革，并取得了不错的效果，对其研究是进一步深化我国社区管理体制改革进而深化行政管理体制改革。
（三）国内外研究综述
1、国内研究综述
综合来看，国内社会学、公共管理学等学科领域对社区管理和社区管理体制的研究还是比较集中和深入的。
徐勇祥在其《社区发展论》中指出“社区建设与社区发展的过程就是构建社区新体制的过程。
”于燕燕在其《社区自治与政府职能转变》中提到“社区建设它涉及政治、经济、文化、社会等多个方面的工作，既包含物质文明建设，又包含精神文明建设。
社区建设既不完全是政府行为、也不完全是基层群众的自治行为，而是一个政府行为、社会管理、群众自治相结合的产物。
”潘小娟在其《中国基层社会重构—社区治理研究》一文中认为“社区管理体制是社区组织结构、责权划分、管理方式、运行机制和工作制度的总和，是为管理社区的公共事务和公益事业而建立的。
我国的社区建设是为适应体制转轨和社会结构变迁的需要，解决由此导致的种种社会问题，由政府自上而下地推动而开展起来的。
”
对于社区管理体制改革的推进，周宇宏认为“街道办事处作为城市管理体制架构中的重要一环，其制度规定和实际职能在社会发展、时代变迁中面临着改革。
”戴燕认为“创新社区管理体制改革，要继续调整社区管理的工作模式，充分利用社区现有的建设资源，加快培育社区社会资本的存量。
有关“铜陵模式”的研究，陈胜龙认为“铜官山区撤销街道事处，实行区直管社区综合体制改革为城市社区管理体制改革探索了新的发展路径”。
焦甜认为“铜陵撤销街道办的改革为全国提供了一个在城区范围内全面改革街道办事处体制的样板，是通往一个‘大社会’的必由之路”。
史卫民也认为：
“城市管理体制改革可以加强公共服务和民意反馈，真正实现社区下沉，是一种可贵的、大胆的尝试”。
但是铜陵的改革也并非完美无缺，也并不是适合所有地区。
毛寿龙表示“撤销街道办或对居民生活和相关公共服务、公共管理秩序造成影响，如果要在全国范围施行要慎重，要进行评估”。
而反对者则表示“铜陵的做法是街道办原有的功能主要移交给了社区，街道办工作人员全部分流到社区，这涉及法律层面的问题”，“如果将减少行政管理层级，简单地变成将街道办的职能下沉到社区，这只不过是行政权力平移，并非真正意义上的居民自治”。
2、国外研究综述
“社区”一词最早于1887年由德国社会学家滕尼斯（FTonnices）提出，至今，社区的概念与含义已经发生了深刻变化，期间经历了“组织论”阶段，即把自然社区（即农村）看成是与理性社会（即城市）相对立的组织形态，他们之间的差别是以人际关系的远近亲疏为特征的；
区域论阶段，即把社区看成是人们在其共同生活的领域，社区不再是与社会截然对立的绝对体，而变成与人们生活的生活区域有关的相对物；
综合论阶段，即把社区看作是一个互动的体系，又看作是一个冲突的场所，还可看作是一个行动的场域。
西方城市社区建设大致经历了18-19世纪中后期的社会救助时期，20世纪的社区组织和社区发展时期，而真正意义上的城市社区建设则应当是20世纪80年代以后。
其中，形成了三种具有代表性的社区管理模式。
从政府行为与社区行为的相互关系角度来看可分为以下三种：
政府主导模式。
以新加坡为代表，政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的有较强的行政色彩。
以美国为代表的社区自治模式。
其主要特点是政府行为与社区行为的相对分离。
政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。
而社区内的具体事务则完全实行自主自治。
混合模式。
代表国家是日本，模式中，政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。
而西方现代社区治理理论主要有一下三种：
公民社会理论。
公民社会即“CivilSociety”，是一个与“国家”相对立的概念，源自雅典的“城邦自治”。
其理论流派很多，比较有代表性的有本戈登·
怀特的定义，他认为“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自由权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。
”现代意义上的公民社会是一种建立在公民自主权利基础上的多元化的社会，其中政府、市场和非营利是三个基本的社会部门，并共同形成现代社会的三大体系，这三大体系不是彼此分离，相互对立的，而是彼此融合与交叉的。
治理理论。
对治理一词的界定是1995年全球治理委员会一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告定义的，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。
治理不是控制，而是协调，它是一种过程，这个过程强调参与者各方之间的持续互动，它的主体不仅仅是政府，也不仅仅是社区，还包括私部门等其他社会组织。
政府、市场、志愿部门相互依赖理论。
该理论由罗伯特.伍思努（Robert·
Wuthnow）于1991年提出。
他把国家定义为由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围，其主要特点是强制性的权力；
市场被定义为涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围，主要以非强制的原则来运作；
志愿部门被定义为既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围，主要以志愿主义的原则来运作。
需要准确定位这三者在社区建设中的角色，并处理好三者的关系，并且要大力发展社区中介组织，使它们在社区中互相补充，各尽优势，共同促进社区的发展。
纵观国内外对于社区管理体制的研究，都是在逐步引导社区管理走向公众化、社会化、制度化、规范化。
国外的研究如此，国内的研究更是如此。
国内先后产生的上海模式、沈阳模式和武汉模式正是国外社区模式的研究成果在我国的一个缩影，中国的社区建设最终也将走向现代化和民主化。
同时我们也必须看到，我国人口分布极不均衡，经济发展极不平衡，各地区差异大，每个地区独特地地域性也使得任何单一的模式都不可能在我国普遍推行，只有符合社区实际和民主自治体需要的现实制度安排才是合理的，可行的。
同时我国对于社区管理模式的研究尚不够深入，还有很大的探索空间，对铜陵模式的研究正是深化这一领域研究的一次尝试。
（四）研究思路和方法
1、研究思路
本文以安徽铜陵的实践探索为切入点，探讨我国的城市社区管理体制的改革与创新，探讨铜陵改革的缘起和具体内容，实施步骤，并将理论分析与实际分析相结合起来，深入分析铜陵模式在运行中存在的问题，并在反思该模式的现实矛盾的基础上，提出相应的完善措施。
2、研究方法
（1）文献研究法
用文献研究的方法来掌握铜陵改革的基本信息。
所查阅文献主要包括国内研究社区管理体制改革的著作和论文，专门研究铜陵改革的调查报告，另外还包括铜陵有关社区管理的政府文件、统计数据、经验介绍等。
（2）案例研究法
案例研究是一种对某一事件进行系统深入研究，从而得出带有普遍性结论的研究方法。
本文将以安徽省铜陵市“区直管社区”模式案例展开研究，全面描述其产生的背景和运行机制，深入分析其利弊，从理论上对其进行总结和分析。
一、“区直管社区”改革的缘起
铜陵是安徽省主要矿产区，煤炭资源丰富，近年来铜陵经济的发展也迎来了一个高峰，人民生活水平极大的提高，当地经济的高速发展也使得铜陵市政府明显感受到压力，经济基础的变化使得作为上层建筑的政治体制必须做出相应的调整才能适应这种趋势，由此铜陵的改革也蕴含着一种必然性。
（一）铜陵市居民民主政治参与意识及能力不断增强
随着铜陵市经济持续发展，城镇居民生活条件、文化层次的逐步提高，居民的自治意识、利益保护意识、政治参与意识都在不断觉醒，居民日常生活与社区公共利益的联系越来越紧密，而其利益的表达却不够畅通，大量的社会矛盾和问题都积聚在社区，这深深影响着基层社会的稳定和居民对社区满意度、归属感的形成。
居民希望对通过一定方式表达自己的需求，维护自己的利益，对自己生活的社区实行自我管理。
而当前铜陵的社区管理体制弊端恰恰限制了居民自治意识的发挥空间，居民能主动参与社区管理的事务很少，改革由此也演变成一种居民的自我需求。
总之，由于社会转型和经济体制改革的不断深化，城市基层社区不仅要担负起旧体制下单位和国家剥离出来的诸多社会管理职能，还要满足城市居民对社区服务范围更广、内容更多、质量更高的需求和人民日益高涨的民主政治参与意识。
而当前铜陵的城市社区管理无论是在体制上，还是在职能和管理人员素质等方面，都难以达到社区居民满意的配置。
（二）社区管理体制的深刻变化
反观铜陵的街道办，存在了50多年的街道办在铜陵一度陷入“二传手”的尴尬境地，冷漠的工作态度、繁杂的审批程序也在进一步加大基层政府同社区居民之间的矛盾，损毁着政府为民办事、亲民爱民的形象。
借用铜陵市铜官山区区委副书记汪源的话说“街道办事处和社区工作职能、功能雷同，职权不配套，既增加了管理成本，又降低了办事效率。
”而夹杂在二者之中的社区居民委员会本应该是一座沟通的桥梁，由于受资源、职责的限制，很难及时、有效地为群众提供服务，左右为难。
拥有更大管理权限的街道高高在上，很少与社区居民联系，而与居民接触最多的居委会却权利太小，满足不了居民基本服务的需求。
也因此，街道一级的存在反而深深影响着铜陵市社区管理工作的开展。
为此，创新城市社区管理体制，完善社区管理与服务成为群众、居委会干部和基层政府的共同心声，正是在这种现状下，铜陵市率先在全省进行了社区综合管理体制改革。
如果说政府体制改革的推动是对城市社区管理体制变革的外在要求的话，那么社区居民逐渐高涨的民主参与意识就是一种内在需求，他们在共同呼吁城市社区管理体制机制的改革与创新。
既然现有的体制已经不能适应经济社会发展模式，那么继续固守只会对生产力的发展带来阻碍，加深社会矛盾。
也因此，铜陵政府需要有所行动才能让民众满意，2009年2月，通过对社区综合体制改革的一次集体调研，铜陵市市委市政府坚定了改革的信心。
2009年6月，全国人大废止了自1954年开始施行的《街道办事处组织条例》，为铜陵实施区直管社区改革解除了法律障碍，使铜陵创新改革社区体制、社会管理有法可依。
在内外因的双重推动之下，铜陵市撤销街道办事处、改革城市社区管理体制的改革由此应运而生。
二、铜陵市“区直管社区”改革的实施过程及主要的成效分析
所谓区直管社区，指的是撤销街道办事处，将原来的“区-街道-社区”三级管理调整为“区-社区”二级服务新模式。
调整区直部门和社区职能，将街道办事处的经济发展、城管执法等行政职能收归区相关职能部门，将计划生育、民政、社保等服务职能下放到社区。
通过整合人才、资金和物质资源，充实了社区工作力量，促进社区自治能力。
从2002年，南京市白下区撤销淮海街道办事处，建立淮海路社区行政事务受理中心，探索和创新社区管理体制改革开始，北京、深圳、长春等地随后陆续小范围的试点撤销街道办事处改革，实行“区直管社区”改革探索。
虽然铜陵并不是第一个撤销街道办、实施区直管社区模式改革的城市，但是基于它地探索的基础上，铜陵的改革却更加彻底。
安徽铜陵的改革实验先行区铜官山区最早于2010年7月开始实行“区直管社区”改革，是全国范围内施行此制度最成功的地区，目前，民政部已将铜官山区列为首个“全国社区管理和服务创新实验区”。
（一）“区直管社区”改革的实施过程
通过对铜陵模式的研究，不难发现，铜陵的改革可以分为三个阶段：
首先，撤销街道办，实现政府部门的“自我收权”。
铜陵市对街道办事处实行一刀切，一方面是为了精简政府机构，减少行政成本，同时也因街道办处理居民公共事物的过程中在很多环节上存在“效率低下，信息失真”等弊端。
其次，做好“官民衔接”。
要实现公共服务权力下沉到社区，政府就需要直接支持社区工作，回应居民公共服务的需求，将更多的资源整合到社区，同时，层级的减少也方便了区政府同社区的沟通。
最后，激活“社区自治”。
将更多的公共服务权利下放到社区以后，社区本身可行使的公共权力得到加强，社区民主自治空间加大；
另外，更多资金的注入与资源整合到社区也使得社区能提供更多更高质量的公共服务。
具体而言，铜陵区直管社区改革主要包括以下几个方面：
1、撤销街道办事处，建立大社区制度
街道办事处的撤销，区政府失去了街道办事处的协助与配合，直接面对社区，这一变化迫切要求区政府调整工作方式，实现区政府职能部门与社区的有效衔接。
为此，主要通过以下举措对社区管理体制进行了中观变革:
一是整合条块力量，明确区直部门与社区的职责分工。
将原街道党工委、武装等职能和原街道办事处相关公共管理、公共服务、部分审核审批的职能全部下放到基层社区，原街道的税务管理、城管执法、司法行政、拆迁拆违等行政职能收归区直相关职能部门，实现分片归口管理，新社区负责协助上述职能部门做好相关服务功能。
二是加强组织协调，建立公共事务进入社区“准入制”。
改革先行区铜官山区先后成立了“区直管社区”综合体制改革试点领导小组办公室和社区建设办公室，负责制定落实体制改革方案，统筹改革进程，指导协调改革后新社区各项工作的开展。
三是重新建立社区财务资产管理模式。
按照“统一核算、集中管理”和“权随责走，费随事转”的原则，社区单独设立账户，由区财政直接核拨经费，逐步建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度。
四是合并社区建立大社区制度，铜陵市将原10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会，减少社区数量，扩大社区规模。
同时，各种资源开始向合并后的“大社区”集结，改革后，每个社区直接为群众服务的工作人员增加至30人左右；
每个社区的工作经费由3万元左右增加到30至50万元；
原先的街道办公用房也成了社区的居民文化活动用房，总面积翻了一番。
2、重新构建社区组织架构
在社区内部建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心和社会组织三个体系为支撑的社区组织架构。
一是成立社区党工委，加强党对社区工作的领导。
社区党工委直接隶属区委管理，与公共服务中心合署办公。
二是按照一个社区设立一个居委会的原则，重新选举产生社区居委会。
社区居委会在社区党工委的领导下，实行居民自治。
三是组建社区公共服务中心，为社区居民提供便捷高效的服务。
新社区统一设置综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、文明创建、社会保障、经济服务等7个专业服务窗口，接受社区党工委和社区居委会的统一领导和管理，对进驻社区的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。
四是大力培育发展社区自组织，加快构建社会化服务体系。
新社区积极倡导社区居民组建小区业主委员会和各类群众性自治团体，大力开展社区公共活动和志愿性互助性服务活动，通过社区居民参与积极营造社区邻里互帮互助的和谐空间。
除此之外，新社区还积极引入市场和社会力量进入社区，鼓励并支持家政、医疗卫生服务站、养老托老服务机构等专业服务组织在社区内开展专业化社区服务，满足居民群众不同层次的服务需求。
3、妥善安排分流人员，加强社区人员配备
此次改革，铜官山区将原街道、社区人员分流与区政府“大部制”改革有机结合起来，在机关干部和街道、社区同志之间实行“双向选择”，通过公开招考，民主推荐、组织考察等多种形式，合理地配置新社区和区直相关职能部门的人员力量，选强配齐新社区领导班子。
涉及调整分流人员，保留身份不变、职级不变、待遇不变，对原社区工作者就近、就地并入新社区;
对街道从事城管执法、司法、经济等工作人员相应充实到区直相关部门，实现人员平稳过渡。
在社区人员配备方面，一是加强社区居委会选举的指导，提高居委会成员的综合素质。
社区居委会选举采取户代表直接选举，社区居委会主任差额选举的办法，与此同时，对社区居委会领导班子成员的候选资格进行了“双限定”，即年龄45岁以下的占40%以上，大专以上文化程度占40%以上。
以铜官山区为例，改革前街道、社区共有569人，改革后各社区共有人员492人，精简人员13.5%，大专文化程度占53.8%，提升12.9%。
二是调整充实社区居委会下属委员会的设置。
新成立的社区居委会下辖综合事务、民政事务、人口计生、综合维稳信访、市容卫生和文明创建、社会保障、经济服务等专门委员会，其成员主要由社区居委会成员和社区工作者兼任，并吸纳居民代表、志愿者等积极分子参加，增强居委会的自治能力。
三是拓宽民主参与的渠道。
按照统一部署，新社区普遍成立社区居民代表大会和社区成立社区议事委员会，推选产生居民小组长、楼院门栋长，完善社区自治组织架构。
除此之外，社区还鼓励并号召年轻的社区工作者来社区工作，通过推荐、公开招聘等多种形式吸纳社会力量，将活力与动力注入社区。
4、巩固和强化社区网格化管理
所谓城市网格化管理是指依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。
对于政府来说的主要优势是政府能够主动发现，及时处理，加强政府对城市的管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。
新社区为实现服务重心下沉,,新社区强化了全员网格化管理制度,1名社区工作者负责300户左右居民的管理和服务，划定责任区，明确网格管理员。
要求网格人员定期对责任区住户进行上门走访服务，对责任区范围内的公共服务投诉、公共设施投诉、公共事务服务等负全责。
取消行政坐班制，实行开放式办公、窗口式服务。
对面积较大、办事不便的社区在合适位置设立服务站点。
铜陵的改革不仅涉及到社区内部组织机制的重构，更包含了政府体制机构的删减，是一种系统化、综合性的变革，将更现代化的管理模式运用到新社区，同时对政府机构施行大规模的精简，由上至下铺展开来，改革的规模化、彻底性和坚决性也使得这一举措被誉为“铜陵模式”，受到国内外的广泛关注。
（二）铜陵模式的主要成效
1、推动政府职能转变，理顺基层政府与居委会间的关系
撤销了街道办事处，彻底改变了政府治理机制和权力运行方式。
经过改革，原由街道办事处办理属于区直部门履行的行政执法、审批、管理等职责全部归还有关职能部门，属于社区自治组织、民间组织履行的职责分别归还给这些组织，形成了区直部门和各类组织各归其位、各尽其责、各履其职的局面。
此举最直接的成效是推动了政府职能转变，区政府各职能部门将直接服务群众，不能再将事权委托给街道，责任意识得到提高，这一转变也直接减少了行政审批的环节，提高了政府的行政效率，增强了政府的服务意识，同时也对政府自身的能力建设提出了新要求，各政府职能部门需不断调整自身的行为，以适应经济社会发展的需求和居民群众日益增长的公共服务多元化需求。
2、减少了行政层级，降低行政成本
撤销街道办事处，原有的“区政府-街道办事处-社区”的垂直管理模式全部被打破，实现了全市甚至是全国社区综合管理体制改革的历史性突破，实现了扁平化管理，形成了区政府与社区的直接互动局面，并降低了管理过程中的信息失真，使社会管理和公共服务更加贴近基层、贴近社区居民，有效提高了区政府办事效率和服务水平。
据统计，2011年1至3月份，铜陵市铜官山区社区工作活动经费支出约179万元，比上年同期街道、社区工作经费支出下降14.76%。
当前，我国基层政府承担着维护社会稳定、服务辖区居民、推动经济发展等职责，减少办事环节、缩小政府规模、减小社会管理成本、提高政府行政效率，建设廉洁、高效、透明的服务型政府已成为全社会的共识。
铜陵市“区直管社区”改革契合了当下社会的发展潮流，重构了城市基层治理结构，长远来看，将进一步推动我国政府体制改革的步伐。
3、整合资源，服务能力大为提高
新体制要求社区工作者对自己管辖的片区了如指掌，把服务工作精细化，带来的是社区服务功能的拓展。
一是有效地增加了社区居民活动场所。
铜官山区6个街道办事处和49个社区整合为18个新社区后，原街道办公房在街道撤销后归使用权限归社区所有，不仅节省了大量的办公用房也使得社区硬件配备得到提高。
原有的办公用房除满足新社区工作用房外，全部作为居民服务、活动场所，进一步扩大了社区居民活动场所。
二是降低了社区的财政资金需求，节省了区政府的财政开支。
社区数量的减少，使得社区工作者人员经费支出和社区办公经费支出大幅减少，降低了区政府的行政成本。
三是提高了社区工作者的素质。
通过改革，一方面精简社区工作者队伍，另一方面部分区直部门、街道办事处优秀人才充实到基层，调整优化了社区工作者的年龄和知识结构。
四是社区全员网格化管理的施行，有效地激发了社区工作者的服务意识和责任意识，社区工作者变被动服务、坐等服务为上门服务、代理服务，大大提高了社区为民服务的能力。
4、搭建居民参与平台，拓展了居民参与渠道和参与范围
新社区成立后，首先通过直接差额选举社区居委会成员，调动了社区居民关注社区事务的热情，增强了社区居委会联系居民、服务居民的意识，改进了社区管理与服务的质量，使得社区居委会成为真正意义上的社区居民“代言人”。
同时，社区公共服务中心的成立，集中办理了社区行政性事务，简化了居民群众的办事程序，缩短了各种业务的办结时限，有效地减轻了社区居委会的工作负担，进而使居委会有更多的精力带领社区居民组织开展居民自治。
此外，社区社会组织的成立和各类社区公共活动的开展，扩大了居民参与的范围，拓展了社区居民自治的成长空间。
用五松社区党工委书记、居委会主任方萍的话说“让社区居民自己决定事关自己的事，有效激发出居民的公民责任意识。
三、对铜陵模式的反思
社区管理体制改革是一项系统性的工程，单靠某一或几个部门的力量很难推动。
即使铜陵的改革已经取得了初期的阶段性成果，一时间也很难将这一改革在更大范围内推广。
铜陵市撤销街道办事处实行区直管社区的改革探索，为解决社区管理体制机制运行不畅的问题提供了新的思路，但是，其改革仍有许多弊病也还有做的
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