1浅析中国养老政策的现状与问题概要Word文件下载.docx

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摘要：

中国开展基本养老保险已经有50多年的历史了。

当前的养老保险制度正在从基于企业的养老保险计划向社会统筹转轨，从现收现付制向个人帐户实帐型转轨。

然而，中国的养老保险制度还面临着多方面的挑战。

企业欠缴和逃缴现象司空见惯，这也造成了最近五年来养老保险基金出现赤字的现象。

基本养老保险扩面以及加强养老保险管理和政策执行力度也是当前养老保险制度建设所面临的主要挑战。

养老保险制度在设计上可以考虑增加参保积极性，加强管理以解决中长期基金不足问题。

对于中国养老保险制度定量微观研究还是相当缺乏的。

这些定量微观研究对于确定政策方案是十分重要。

关键词：

养老政策现状问题

引言

由于特殊的国情和人口政策，拥有广袤土地和庞大人口数量的中国比起大多数国家，面临着更加严重的老龄化危机。

联合国1999年公布的中生育率和中死亡率预测结果显示：

65岁及其以上老人占总人口的比例从10%上升到20%所需要的年份中国为20年（从2017-2037年），日本为23年（从1984-2007年），美国为57年（从1970-2028年），德国、瑞士则分别为61年（从1951—2012年）和64年（从1947—2011年）。

这意味着中国老龄化的速度将远快于其他大部分国家。

对于一个正处在工业化阶段的发展中国家来说，这无疑具有极大的挑战和风险性。

一方面，作为发展中大国和体制转轨进程中的国家，中国需要保持自己在劳动力市场上的比较优势，充足而廉价的劳动力供给是中国企业界与世界竞争的有力武器。

加速的老龄化则随着年轻在职人员数量和比例的下降，有可能使中国失去这种比较优势；

另一方面，在以经济建设为核心的现代化进程中，公共事业对财政投入有着广泛的需求。

老年人口队伍的急剧增大将会造成社会保障养老财政支出负担的加剧，不仅有可能使养老保险基金的供给陷入危机，也会因此增加年轻一代的养老负担，并进一步阻碍中国社会全面改革的进程。

老龄化趋势使中国的养老保险体制正处在一个旧制度变革与新制度选择的关键期。

一、当前中国养老政策的现状与问题

1、中国目前的养老政策概述

“人生易老天难老，岁岁重阳，今又重阳……”人口老龄化是我国的基本国情，2013年我国60岁以上老年人口将突破2亿，到2050年左右，老年人口将达到全国人口的三分之一。

“银发潮”对我国的经济、社会、政治、文化发展会产生深远的影响，积极应对人口老龄化已经成为一项关乎国家长治久安的战略任务。

家庭规模的减小、现代西方观念的输入以及传统大家庭制度赖以存在的经济基础的改变，都会引导中国的养老观念和养老实践从所谓“传统”向“现代”转变。

那么，子女对父母的赡养行为和赡养模式发生了怎样的变化？

他们自身的养老观念又在经历何种转变？

由此，我们的议题首先从城市切入。

而在农村，养老问题更是突出的“民生”问题，牵动着千家万户。

如果能够找到有效解决的途径，将既符合民意，又能改变村民“养儿防老”的传统观念。

因此，立足于当前农村地区的实际状况，探索“养老模式多元化”的乡村实践，也就以其独特价值进入了我们的视线。

现阶段，我国实施的是家庭养老、社区养老、社会养老相结合的“多元整合”的养老制度，但是养老的责任却更多地由女性承担。

而对现有养老政策进行评估会发现，以家庭为基础的养老政策强化了两性不平等的劳动性别分工。

那么，什么是理想型的养老政策？

养老政策应如何关注性别公正与代际公平？

让我们和学者共同关注养老政策的变革之路。

养老，关系民生更关联民心。

要实现“老有所养”的理想目标，道路依然漫长。

然而，今年9月底，覆盖人数超过7亿的我国城乡居民社会养老保障体系基本建立，让我们见证了希望；

河南省登封市西窑村的养老实践，让我们发现了希望；

“常回家看看”歌声汇成的民意暖流，让我们感受到了希望……而希望永远不老！

1、1中国目前养老政策的现状

根植于计划经济土壤之上的中国旧的养老保险制度有如下基本特征：

（1）养老保险的覆盖范围，包括国家机关、企事业单位和部分城镇、集体企业或职工中的固定工，小集体企业、私营、三资企业职工及个体户业主都没有纳入保障范围。

（2）养老基金来源渠道分两个部分：

国家机关、事业单位基金来源于国家财政拨款；

企业职工的养老费用来源于企业生产性收益，并在企业营业外列支。

其实质都是来自国家预算。

（3）现收现付的筹资模式。

实行代际之间的收入再分配政策，工作的人供养已退休人员。

基金的筹资保持收支平衡的原则，不留积累，易于管理。

（4）以单位为“单位”封闭运行。

每个单位只对本单位的退休者负责，表现出显著的单位化特征。

（5）管理制度分立的非统一的制度安排。

国家机关与企业职工两个系统并行，分割管理，分割实施。

离休、退休制度并行。

这种养老保险制度安排在长达40余年的时间里，在提高劳动者的福利水平，解除城镇职工养老的后顾之优等方面也发挥了重要的作用。

但是，该制度也存在着本身无法克服的内在缺陷：

第一，国家或企业负担的养老保险，这种单方负责的制度安排在替代率不断攀升，离退休人员持续增加的情况下不堪重负。

国有企业因离退休人员太多而陷入财政困境甚至破产，国家负担沉重。

第二，“画地为牢”的单位养老模式，造成企业职工队伍老化、人浮于事。

劳动者流动性差，各个单位退休人员的多少以及其年龄结构的不同使得企业养老负担畸轻畸重。

第三，非统一的制度安排下管理体制不健全，机构分散，管理服务的社会化程度低；

行政管理监督营运实施各项工作缺乏合理分工，管理效率低下；

企业的社会职能与生产职能不分，不利于企业转换经营机制。

这些缺陷使得旧的养老保险制度很难适应并支持20世纪90年代以来快速发展的中国经济市场化改革。

经济改革的核心是国有企业改革，国企改革的实施导致许多国有企业破产，传统的企业养老就失去了稳定的组织和经济基础；

另外，市场经济要求社会化的养老保险，而传统的非社会化的制度安排是与计划经济相伴随而产生的，不能适应市场经济发展的要求.

老年人口队伍的急剧增大将会造成社会保障养老财政支出负担的加剧,不仅有可能使养老保险基金的供给陷入危机,也会因此增加年轻一代的养老负担,并进一步阻碍中国社会全面改革的进程。

我国现在的养老保险制度还面临着许多问题,表现在如下方面:

人口老龄化的压力日益加剧,人口老龄化对于我国未来的经济发展和社会稳定构成了越来越重的压力。

我国在工业化中期的起始阶段、经济建设资金需求集中的情况下便进入老龄化,使资源配置陷入困境。

我国基本养老保险基金的部分平衡方式在我国人口老龄化到来时,会造成资金需求的积聚增长,社会负担加重,对国家财政的稳定非常不利。

养老保险覆盖范围明显过窄,社会保险的基本定律之一是大致法则,只有当覆盖范围最大时才会最强,目前,就全国而言,除国有,集体企业基本覆盖外,还有部分事业单位,外资企业大多数私营企业以及个体经济从业人员尚游离在养老保险范围外,还有政府机关的公务人员至今没有纳入社会养老保险范畴,占全国总人口80%的农村人口的老年保障问题也尚未解决,这一问题不解决,社会保障关于权利保障、普遍性、平等性等基本原则就没落实,部分公民仍未享有相应的养老保险权益。

1、2中国目前养老政策的问题

养老政策的目标就是在一定社会、经济、制度、文化等基础上建成相应的养老体系。

因此，构建中国养老政策的基本框架，总的原则就是：

坚持可持续发展战略和健康老龄化发展战略，适应社会主义初级阶段的社会、经济、文化条件以及现有和可能达到的综合国力水平，根据人口老龄化的客观趋势、不同历史时期步入晚年的人的需求和意愿，顺应计划经济向市场经济转轨在制度创新上的整体性要求，配合国有企业改革的发展重点，重视农村养老的客观需求，充分考虑传统文化的特点，发挥各种养老形式的作用，从总体上配置养老资源，建立匹配中国社会经济整体发展的养老体系。

老政策的基本框架包括：

第一、建立基本养老保障政策体系，确保老年人晚年的基本生活。

在城市实行养老保险制度，目前的改革正在实行统一的制度，随着改革的推进，将会形成一整套政策。

在农村，实行农村养老保险，目前的参保率较低，其根本原因在于没有成熟的政策，国家的责任没有相应的体现，仅仅依靠民政部门的努力显然政策的力度不够，需要从全国农村地区的整体考虑制定适应性强的基本养老保险政策，考虑到21世纪中中国非农人口达到50%的发展目标和趋势，要使农村养老保险在政策上能够具有向城市基本养老保险过渡的兼容性。

第二、建立医疗保险制度，分散老年人晚年的疾病风险损失。

城市目前的改革步履维艰，其根本原因主要是没有高效的操作性政策，试点过程中应付改革的“上有政策下有对策”的现象充分说明了这一点。

农村合作医疗的发展步伐难于适应现实需要，需要加大政策干预的力度。

第三、建立养老社会化服务政策，解决高龄老年人的照料问题。

目前，部分城市已经作出政策性的安排，例如上海。

但从全国城市来说，养老社会化服务没有统一灵活的明确政策，在经费、管理、组织、人员等诸多方面没有基本的安排。

政府大力鼓励社会力量兴办养老事业，但在税收等方面缺乏可操作的鼓励性措施。

农村地区的养老社会化服务由于设施、交通、通讯等方面的天然劣势，目前主要限于计划经济体制下的“五保”政策，很难适应农村老龄化的需要。

第四、建立扶持家庭养老的配套政策，刺激家庭成员养老的积极性，使老年人居家养老有一个政策上的保障。

家庭在赡养老年人的现实作用毋庸置疑，如上所述，目前的问题是没有实质性的刺激和鼓励措施。

如果不尽早采取强有力的政策干预，加上社会养老的不确切的宣传，将会挫伤家庭成员养老的积极性。

以上仅仅是养老政策基本框架一个粗略设想，需要同仁们共同商榷。

不过本文的立意主要不在于构建一个完美的框架，而在于说明，目前在养老问题上没有一个整体性的政策安排，处于分散治理的状态，需要从宏观政策上有一个框架性的解决。

二、中国养老金筹资模式的分析

改革开放以来，随着世界范围内养老保险体制改革运动在20世纪七八十年代的逐步蔓延，尤其是智利私有化改革所带来的巨大的震撼效应所导致的世界各国养老保险体系纷纷开始进行变革趋势的影响下，中国养老保险体系也进入了改革的行列。

改革开放以后，为了适应经济体制改革的需要，1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）的文件确定了养老保险体制改革的目标：

要求建立资金来源多渠道、保障方式多样化、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保障体系。

1997年26号文件《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（以下简称《决定》）是20世纪80年代以来对养老保险体制改革试点的结晶，养老保险制度由过去的现收现付制转变为以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。

提出了全国统一的改革方案：

规定企业缴纳基本养老金的比例不超过企业总工资的20%，个人1997年缴纳工资的4%，从1998年起每两年提高一个百分点，最终达到8%；

另外规定按本人工资的11%建立个人账户，不足的从企业缴费中划拨。

但新的部分积累制的创新模式并不是一帆风顺，由转制所带来的一系列问题，尤其是自从70年代初实行的计划生育政策，使中国在较短的时间内就完成了人口转变的过程，很快进入老龄社会，它所带来的社会问题成为又一次改革的契机。

　　2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发[2000]42号）规定，个人账户基金不再用于当期养老金的发放，而是全部用于积累，存人银行，购买国债，以保值增值；

同时规定个人账户基金积累由个人缴费构成，规模由原来的11%减少到8%；

确定了企业年金实行市场化管理和运营的原则。

养老保险制度变迁路径表明我国现行的养老保险体系的发展经历了从单位保障到国家保障再到社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式的演变。

所谓部分积累制的筹资模式，兼具了现收现付筹资模式和基金积累筹资模式的优点，同时又避免了二者的缺点和不足，这是中国政府为了避免老龄化危机到来时所作的政策改革和调整，是养老保险筹资模式上的创举，也是特殊人口政策的必然产物。

　　一般来讲，养老金的筹资模式有三种：

一是现收现付制，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用，其实质是收入在代际之间重新分配；

二是完全积累制，即把当代人收入中的一部分强制储存起来，放入个人账户，为将来的养老之需做储备，当代人供养当代人，其实质是个人生命周期内资产的时序转移；

三是部分积累制，即将当代人养老费用的一部分由社会统筹即代际转移来支付，一部分由当代人工资的部分储蓄来支付，其实质是代际转移的“横向分配”和代内转移的“纵向分配”相结合的筹资模式。

　　中国政府选择部分积累制一方面是为了应对老龄化将带来的冲击和压力，最主要的是由本国经济发展的现状而决定的。

世界各国的实践也证明，在老龄化的冲击下现收现付制已经纷纷陷入养老金的清偿危机，而完全积累制对于中国这样一个农业大国、人口大国来说实施起来又不符合实际，惟有部分积累制一方面顾及了社会公平——代际转移支付，强化了社会再分配的功能，有利于提高全体国民的福利水平；

另一方面又兼顾了社会经济发展的效率，有利于资本市场的发展与完善。

　　社会统筹与个人账户相结合的部分积累制有利于调整国家、企业、个人三个不同利益主体之间的关系，形成了三者责任共担的机制。

责任主体是国家、企业和个人。

由企业和个人分担保险费，政府承担社保机构的管理和运营费用，在基金不足的情况下由财政拨款加以补贴，分散了原来只有企业养老的国家包揽过多，企业负担过重，个人自保意识淡薄的现状。

另外，强化了权利与义务统一的原则；

不缴费者不受益，多缴费者多受益，增强了人们参与社会养老保险的积极性，促进了公平和效率的共同发展，以及多层次社保体系的形成。

三、建立社会养老保障制度的对策建议

基于以上所存在的问题与弊端，提出以下应对策略：

1、扩大基金来源的渠道，建立多层次的养老保险体系

提高养老金保值增值的能力，实行国有资产变现，发行社保长期债券，进入资本市场等措施，把社保基金做大。

放松对养老金投资于股票的管制，增加投资的比例。

在保障基金安全性的同时，为了获得更多的收益，要在经过严密的精算之后将资金投资于风险相对比较大的投资工具，以期获得更高的基金收益。

2、阶段性提高退休年龄尤其是妇女的退休年龄

降低老年抚养比例，减轻养老金发放的沉重压力。

提高退休年龄还可以在减少退休人口的同时相应地增加在职人口的数量，从而可以降低赡养比率。

有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1／3。

3、积极发展企业年金计划即补充养老保险和个人储蓄养老保险

强化个人自保的意识，加强企业和个人对养老保险的责任与义务。

使得养老保险的各个支柱都得以发展和完善，为建立多层次的保障体系打好基础，为降低基本养老金的替代率，促进个人账户实账运行创造足够大的活动空间。

4、解决个人账户的“空账”问题

（1）建立账户分立制，建立个人账户专管体系。

将个人账户从社会统筹金中分离出来，实行账户分立，从而避免社会统筹向个人账户“借”的风险。

（2）建立专门的基金管理机构来负责个人账户基金的管理与营运，以确保其保值增值。

（3）对“老人”而言，国家必须明确责任，建立各级政府负责的养老金财政补助制度，保证其养老金的发放。

（4）对“中人”的个人账户“空账”问题，可采用名义账户或发行认证债券。

同时，要积极发展补充养老保险和个人储蓄相结合的发展机制，逐步做实个人账户。

5、建立多层次社会保险基金监管体系

实行收支两条线，保证专款专用，建立省级或省级以上的管理系统，做到统一管理。

对于基本养老保险的监管，应由政府成立专门的独立机构来进行监管。

对于企业补充养老保险和其他养老保险的监管，也应该由政府直属机构进行监管，实行统一集中的监管模式。

6、建立农民工的养老保障体系

一项社保计划应该和能否覆盖哪些人群，是由社会的生产力发展水平，劳动力市场发育状况和政府行政管理能力所决定的。

根据我国经济发展的现状和趋势来看，养老保险应逐步全面覆盖所有与城市化、工业化过程有密切联系的群体，而农民工正是这一过程中非常庞大而且不容忽视的一个群体。

应该立即建立有关将农民工纳入养老保险框架之内的法律法规，将其纳入养老保险的范围之内。

这样一方面可以扩大社保尤其是养老保险的基金来源；

另一方面，又可以在一定程度上缓解农村老龄化带来的养老危机，因为一旦农民工为社保网络所覆盖，他们才会有“精力”去考虑如何提高父母辈老人的福利水平问题。

结束语

总之“老有所养”一直是中国亿万农民最关心的问题之一在全面建设小康社会的历史时期逐步建立和完善以城乡统筹为价值取向的农村社会养老保险制度是统筹城乡经济社会协调发展实现农民社会保障权利的重大举措。

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