人民法院诉讼费用管理制度的变迁与改革1Word文档格式.docx
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1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》，该办法自1996年1月1日起实行，《关于加强人民法院诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。
《人民法院诉讼费用暂行管理办法》的实施标志着我国法院财政制度进入新的阶段。
《暂行管理办法》明确规定，诉讼收费制度是我国一项重要的司法制度。
该办法在诉讼费用的收取、诉讼费用的使用和管理、诉讼费用的监督和检查三个方面对1989年以来形成的诉讼费用管理制度都有较大的改变和发展。
第一，诉讼费用的收取制度
《暂行管理办法》明确规定各级人民法院收取诉讼费用，要严格按照国家统一规定执行。
任何部门和单位均不得另行制定收费办法，不得自行增加收费项目、扩大收费范围、提高或降低收费标准。
诉讼费用的缓交、减交、免交，由主管院长批准;
诉讼费用的收取实行确定收费部门同具体收费部门相分离的原则。
这些规定基本上搭建起我国诉讼费用收取方面的基本框架。
第二，诉讼费用的使用和管理制度
《暂行管理办法》开始在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案费用支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。
《暂行管理办法》对诉讼费用的使用范围作出规定，诉讼费用主要用于补充办案所需业务经费和事先征得同级财政部门同意的其他支出。
《暂行管理办法》对诉讼费用使用的审批制度，诉讼费用收取和使用情况的审核制度作出规定。
在沿用《暂行规定》的高级人民法院统筹制度外，又规定了最高人民法院统筹制度。
《暂行管理办法》在《暂行规定》的基础上进一步强化了诉讼费用的监督和检查制度。
这一时期诉讼费用管理制度最大的变化，就是诉讼费用坐收坐支制度向诉讼费用收支两条线制度的转变。
这种变化是在国家财政管理制度改革的大背景下发生的。
随着市场经济的发展和各方面改革的深入，政法部门将行政性收费和罚没收入的数字报财政，坐收坐支，实行“一条线”管理的制度暴露出很多弊端。
“从法院系统看，一些法院不严格执行诉讼费收费和管理规定，随意提高收费标准、扩大收费范围、难度小的案件愿意受理，难度大的案件不愿意受理;
诉讼标的大的案件抢着办，诉讼标的小的案件拖着办。
有的接受当事人的赞助，对帮助过法院建设的当事人给予”关照“。
而经济、民事案件审理和执行中与当事人同吃、同住、同行的“三同”行为，更是严重损害了审判机关的声望和信誉，对公正审判有百害而无一利。
这些行为既是对司法权的扭曲，又是对财政权的冲击。
”司法的本质精神是公正，公正是司法的灵魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。
法院的基本职责就是公正司法。
如果不实行收支相分离的办法，而是采取坐收坐支诉讼费，弥补经费不足，必然造成法院利益与部门利益、地方利益交织在一起，导致利益驱动，损害司法正义。
实行“收支两条线”管理，能够在一定程度上避免地方利益、部门利益对司法行为的干扰，从制度上为公正司法提供有利条件，维护国家法制的权威和尊严。
1998年12月3日，财政部联合国家计委、监察部、高法院、高检院、公安部、国家工商局发布《关于进一步加强落实“收支两条线”规定工作的通知》。
该通知确立了贯彻落实“收支两条线”的两个标准，一是法院、检察院、公安和工商行政管部门落实“收支两条线”规定的标准;
二是财政部门落实“收支两条线”规定的标准。
这一年，财政部、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局等六部门联合召开全国电视电话会议，对贯彻落实“收支两条线”工作进行专项部署。
为了做好全国法院贯彻执行“收支两条线”规定的工作，最高人民法院印发了肖扬院长在落实“收支两条线”规定全国电视电话会议上的发言和《关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知》，表明了我国法院实施“收支两条线”的决心，对具体实施办法作出部署。
同时，为《人民法院诉讼费用管理办法》的出台埋下伏笔。
1999年以来的诉讼费用管理制度
1、“收支两条线”的进一步落实
1996年制定《人民法院诉讼费用管理暂行办法》时，“收支两条线”还处在政策意识的层面，实践中处于探索状态，尚未完全成为一项制度实践。
为认真贯彻落实中央关于“收支两条线”管理的决定，改进和加强人民法院诉讼费用的管理，更好地促进法院业务建设，1999年7月22日，财政部和最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用管理办法》。
该办法自1999年10月1日起施行。
原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》同时废止，标志着我国诉讼费用管理制度又进入一个新的阶段。
1999年《人民法院诉讼费用管理办法》在1996年人民法院诉讼费用管理办法的基础上，进一步落实、细化了“收支两条线”制度。
该办法明确规定，各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。
在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和使用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的发展。
第一，诉讼费用收取制度
按1996《人民法院诉讼费用管理暂行办法》的规定，审判业务部门确定收费的适用标准和具体数额后，由法院财务部门统一收取。
1999《办法》明确规定诉讼费用的收取实行收缴分离。
人民法院按照受理案件适用的诉讼费用标准确定具体数额后，以书面形式通知当事人缴纳诉讼费用;
当事人凭人民法院开具的交费通知到指定银行交费，并以银行开具的收据作为已预交诉讼费用的凭据，到人民法院换领诉讼费用专用票据。
按1996《暂行办法》的规定，人民法庭收取诉讼费用指定专人负责，定期将收取的诉讼费用和收费票据一并上交基层法院即可。
1999《办法》规定，人民法庭收取诉讼费用，也要实行收缴分离。
个别不便由指定银行收取诉讼费用的特殊地区，可由人民法庭直接代收，但需经省级财政部门和高级人民法院批准。
按1996《暂行办法》的规定，地方各级法院的收费专用票据由各省、自治区、直辖市财政部门会同各高级人民法院，对最高人民法院的收费专用票据由财政部印制发放部门未作出规定。
1999《办法》严格了票据管理，诉讼费用的专用票据包括预收、退费、结算三类，实行全国统一式样。
地方各级法院的收费专用票据由各省、自治区、直辖市财政部门统一印制、编号后，由地方各级财政部门向同级人民法院发放;
最高人民法院的收费专用票据由财政部印制发放。
第二，诉讼费用的管理和使用制度
按1996《暂行办法》的规定，诉讼费用要纳入地方各级人民法院的单位预算，统一核算和使用管理。
地方各级法院的收取的诉讼费用扣除该案必要的办案费用支出后，应按期将结余上交同级财政专户。
很明显，“先扣后缴”的办法，还不算完全意义上的收支脱钩。
1999《办法》规定，各级人民法院的诉讼费用全额纳入财政专户，严格实行“收支两条线”管理。
地方各级人民法院的诉讼费用由省级财政专户集中管理，实行分级使用与省级统筹相结合的方式;
地方各级人民法院的诉讼费用，要由当事人直接全额交入省级财政在当地指定银行开设的省级财政专户分户，由省级财政专户集中管理;
省级财政专户集中的地方各级人民法院诉讼费用，由代理省级财政专户分户的银行，按规定比例就地及时分别划支地方各级人民法院所在的同级财政专户和省级财政专户;
地方各级人民法院诉讼费收入分级使用和省级统筹的具体比例，由各省级财政部门会同高级人民法院根据本地实际情况确定，其中省级统筹的比例不得高子各级地方法院所收取诉讼费用的30%;
省级统筹的诉讼费用由高级人民法院提出使用计划，经省级财政部门审核批准后共同下达执行。
资金通过财政专户核拨，用于统一购置辖区内法院系统必需的业务设备和补助贫困地区法院业务经费，不得用于高级法院本身的支出;
纳入地方各级财政专户管理的诉讼费用，由各级财政部门按审批的诉讼费用收支计划，作为“业务补助经费”按月核拨给同级人民法院使用;
最高人民法院通过指定银行依法收取的诉讼费用直接全额划入中央财政专户。
财政部根据审批的收支计划和诉讼费用缴入财政专户的进度，作为“业务补助经费”定期核拨给最高人民法院使用;
诉讼费用的收取和划拨事宜委托国有商业银行办理。
1999办法规定各级人民法院要按照预算内外资金收支统管的原则，将各级财政部门核拨的“业务补助经费”与同级财政部门核拨的预算内业务经费相结合，纳入本单位预算，统一核算、统一管理、统筹安排使用。
对加强对“业务补助经费”的管理，1999《办法》仍沿用1996《暂行办法》的规定，如继续实行一支笔审批制度等。
第三，诉讼费用的监督和检查制度
1999年《办法》在1996《暂行办法》的基础上，在一定程度上严格了诉讼费用的监督检查制度，如1999办法规定各级财政部门要加强对人民法院诉讼费用的管理。
制定和完善有关制度，规范收支管理，加强监督检查，对违反规定的，应及时提出、限期纠正。
对情节严重或未按规定时间纠正的，财政部门有权在违反的数额以内，适当扣减业务经费预算，并按有关规定对责任人进行处罚;
最高人民法院和高级人民法院要加强对各级人民法院诉讼费用管理工作的监督和指导，定期对下级法院诉讼费收入和“业务补助经费”支出情况进行检查。
发现违反规定的，应立即提出纠正意见。
对情节严重的，上级法院有权在本辖区内进行通报批评，并追究有关领导者和直接责任人员的责任。
法院财务管理的进一步加强。
为规范和加强人民法院财务管理，提高资金使用效益，保障人民法院依法履行审判职能和各项工作任务的顺利完成，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行收支两条线管理后财政经费保障的若干意见〉的通知》和《行政单位财务规则》等法律、法规和国家有关财经政策。
财政部、最高人民法院20XX年11月28日发布《人民法院财务管理暂行办法》。
该办法从20XX年1月1日起施行。
1985年9月20日最高人民法院、财政部印发的《关于法院业务费开支范围的规定的通知》发[1985]23号）同时废止。
《人民法院财务管理暂行办法》对法院财务管理，当然也涉及到诉讼费用管理的规范化运作所起的积极作用不可低估。
它规定了人民法院财务管理的原则，即分级管理、分级负担;
依法理财、厉行节约;
量入为出、保证重点;
注重资金使用效益。
《人民法院财务管理暂行办法》规定人民法院财务管理的主要任务即通过资金的领拨和运用，对本部门的财务收支活动进行全面管理。
人民法院预算是指人民法院根据其职责、工作任务和业务发展计划编制的年度财务收支计划。
人民法院预算由收入预算和支出预算组成。
《人民法院财务管理暂行办法》对预算管理的依据、预算管理的要求作出规定。
人民法院的收入是指人民法院在预算年度内依照有关法律、法规和政策取得的非偿还性资金。
人民法院的收入，包括财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。
《人民法院财务管理暂行办法》对收入管理的要求作出规定。
支出是指人民法院为履行职责所发生的各项资金耗费。
《人民法院财务管理暂行办法》对人民法院支出包括的内容作出详尽的规定，并对人民法院业务经费开支范围附表列举。
同时，也规定了各项支出的管理制度。
资产是指人民法院占有或使用的、能以货币计量的经济资源，包括固定资产和流动资产，是保障人民法院工作顺利进行的重要物质条件。
《人民法院财务管理暂行办法》对资产管理的要求作出规定。
《人民法院财务管理暂行办法》对财务报告和财务分析编制的要求、财务监督、财务机构及财会人员几个方面也作出规定。
诉讼费用是各级人民法院业务经费的重要，要纳入各级人民法院的单位预算。
诉讼费用管理状况、经费保障水平与诉讼收费制度实施效果的密切联系可想而知。
通过上述对诉讼费用管理制度变迁与发展的考察，可以看出诉讼费用管理制度的每一步变迁与改革都是由诉讼费用征收制度领域的问题和不规范行为引致的，也是为了解决这些问题，促使诉讼费用征收规范化而服务的。
二、我国诉讼收费制度改革：
“囚徒困境”与“诺思悖论”
我国诉讼收费制度改革面临两个问题，一是要减轻当事人的诉讼负担，降低诉讼费用;
二是要保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件。
第一个目标是法治国家的政府获得其正当性的必然选择;
第二个目标是法院和法官群体的现实要求。
低诉讼费用意味着政府要增加财政投入，保障法院经费，提高法官待遇，优化法院审判工作条件最直接的办法当然是增加诉讼费收入。
这也是当前在诉讼费用升降问题上，学者和法官群体的争议所在。
最理想的结果降低诉讼费用，法院经费的缺口由政府财政支付。
然而，作为两类都要谋求自己利益最大化的主体，在众多的财政需求的压力下，政府会选择尽可能少地向法院提供财政支持，同时为了获得其正当性还要降低诉讼费用;
法院和法官作为被动接受制度安排的主体，为了实现其自身利益的最大化，最佳选择就是将自身的需求转嫁到当事人身上。
这样的结果就是正式的收费虽然减下来，非正式的收费却可能潜滋暗长，法官向当事人的寻租现象可能增多。
这在一定程度上会促生司法腐败，进而，也动摇了政府的正当性。
博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡，也就是说，当一个主体的选择受到其他主体选择的影响，而且反过来影响到其他主体选择时的决策问题和均衡问题。
政府与法院之间在围绕审判的资源获取与分配领域的行为事实上也是一种博弈。
降低诉讼费用与诉讼费用在法院经费中的重要性
降低诉讼费用与诉讼费用在当前法院运转中的重要性显然构成一组尖锐的矛盾。
降低诉讼费用是公众接近司法的必要条件，然而，降低诉讼费用又会影响到法院的正常运转。
公众接近司法的程度不足将使司法的价值不能充分体现，司法的公信力影响的范围也会受到限制，但是，倘若，法院不能正常运转司法的价值更难体现，根据20XX年1月1日起施行的《人民法院财务管理暂行办法》中的规定，我国法院的审判成本即法院的支出主要由三大块构成，第一，基本支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。
第二，项目支出，其范围按照财政部门规定的项目计划予以确认，其项目申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理办法执行。
第三，自筹基本建设支出包括法院业务用房、人民法庭等建设支出。
法院的审判成本是由人民法院的收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。
其中财政预算拨款收入，是指各级财政部门核定给人民法院的年度财政预算资金;
预算外资金收入，是指暂未纳入预算管理，由财政部门从财政专户按照规定核拨给人民法院的诉讼费收入和经财政部门核准由人民法院按计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。
从人民法院的收入结构来看，不上缴财政专户的少量预算外资金和其他收入在人民法院总收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款构成。
对已公开的法院收支情况统计数据的分析，也验证了上述结论，诉讼费用在维持法院运转中起着举足轻重的作用。
国家设立审判制度，为社会上各种各样的当事人通过诉讼解决纠纷提供司法服务，需要持续地支出费用。
而这些费用作为审判的成本或支撑审判的资源，又必须直接或间接地向社会获取。
从审判资源的供给方式上看，大抵有两种，一是国家向法院投入从别的地方取得的资源以支持其审判，二是要求法院通过审判收费来自行解决其审判成本的支出。
前一种选择为“公共负担原则”，后一种选择为“当事人负担原则”。
综上所述，在我国公共财政的现有状况下，继续大幅度地增加对法院的投入实在是件困难而又不无风险的事情。
是不是除了从公正审判、依法治国的高度，呼唤公共财政制度的改革步伐更快一些，更稳一些之外，在这一领域就无所作为了呢?
八十年代以来，我国一直在强调“制度挖潜”，应用到我们分析的话题上，应该相信由于制度安排上的不妥当性的客观存在，国家财政预算体制、财政收付体制、审判资源的管理和使用上还有尚待“清理”和“压缩”的空间。
法院财政体制的非宪政化问题
在第一部分对我国诉讼费用管理制度的梳理和概述中，我们没有发现作为权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会的身影。
这是一个偶然吗?
如果联系财政权，这一重要的国家权力，非宪政化的事实，应该承认这绝非偶然。
财政权是国家权力的重要组成部分，是国家机关履行其管理公共事务职权的基础。
因此，近现代国家都通过宪法对财政权作出规定并建立相应的财政监督体制。
财政权在民主宪政中占有重要地位，规范财政权是近代宪政的重要内容，是人民主权和基本人权原则的体现，规范财政权是民主和法治的保障。
财政权既与立法权有关，也与行政权有关，因此它不能属于某一个国家机关的专有职权，因此，它属于混合型的权力。
我国宪法学家对财政权在立法机关与行政机关之间的分散配置进行了归纳和研究。
具体来讲，货币的发行、财政立法、税目和税率的确定、财政支出的规模以及财政监督属于议会的权力。
而预算法案的提出、政府经费的使用及监督属于行政部门的权力。
议会的财政权是一种决定权，与行政部门的财政权相比，它拥有对财政的实际的控制权，这种权力的形成既有历史因素，也有其现实的合理性。
由代议机关控制财政是民主制度稳定的手段之一，如果财政权完全由行政部门控制，那么国家权力的配置将会不利于代议机关行使其职权。
法院财政体制的非宪政化在法院财政运行流程中造成诸多不可视而不见的制度“黑洞”，是法院经费得不到保障的根本原因。
因此，从根本上实现诉讼收费制度改革并使其产生实效，必先从法院财政体制宪政化入手。
三、诉讼费用管理制度的问题所在与改革的构想
诉讼费用的管理制度是诉讼收费制度的重要组成部分，对诉讼费用的征收有着很大影响。
本部分在考察法院诉讼费管理制度的运行绩效与法院财政体制的合理性的基础上提出改革思路。
对人民法院征收诉讼费用的监督
《人民法院诉讼费用暂行管理办法》曾规定，诉讼费用的收取、使用要纳入财政管理范围，并接受财政部门、审计部门和上级人民法院的监督。
对于财政部门、审计部门和上级人民法院的监督方式未作明确规定。
取而代之的《人民法院诉讼费用管理办法》仅规定各级人民法院要严格按照国家统一规定收取诉讼费用，不得另行制定收费办法、自行增加收费项目、扩大收费范围、提高或降低收费标准。
对人民法院征收诉讼费用的监督主体未作出规定。
我们认为当事人是对人民法院征收诉讼费用的最适合的监督者，建议在交给当事人的票据上应列明项目金额，写清楚所收诉讼费用的计征方法，进而完善当事人对诉讼费用征收金额有异议情形下的救济途径，对于当事人的异议，人民法院有义务及时作出答复并妥善处理。
中央统筹缺位、省级统筹效果不彰，贫困落后地区办案经费得不到保障，间接导致诉讼费用征收中的不当行为。
诉讼费用最终要转化为法院的业务经费。
当前我国法院业务经费保障水平极不平衡。
在我国经济发达的地区，案件数量多，标的数额大，法院诉讼费收入丰厚，某些省份法院年诉讼费收入达到几亿元。
在这些地区，法院的诉讼费收入不仅可以完全弥补法院的业务经费支出，还有大量的剩余。
这些地区的财政部门几乎不给法院拨款，作为一种补偿，财政部门放宽对法院“业务补助经费”使用范围的核拨。
贫困落后地区不仅办案经费得不到保障，甚至人员经费也不能按时发放。
这就形成法院系统内苦乐不均的现象，因而也不可避免地导致一些地区存在的诉讼费用征收中的不当行为。
《人民法院诉讼费用暂行管理办法》中曾规定了最高人民法院统筹制度，在《人民法院诉讼费用管理办法》被取消。
《人民法院诉讼费用管理办法》规定，省级财政专户可以按不高于各级地方法院所收取诉讼费用的30%的比例建立省级统筹;
省级统筹的诉讼费用，用于统一购置辖区内法院系统必需的业务设备和补助贫困地区法院业务经费，不得用于高级法院本身的支出。
从目前的情况开，诉讼费用中央统筹缺位，省级统筹制度贯彻不力，有必要进一步加强。
“收支两条线”制度在法院系统中推行的问题点
首先，“收支两条线”只是一种形式性的“两条线”，法院多收，财政多退，法院少收，财政少退的常规作法使得“收”和“支”仍然变相地挂着钩。
这种当前普遍存在的制度失效现象使得“收支两条线”制度在法院系统推行的预期效果并未完全实现。
其次，收支两条线制度在实际的运作中，在经济落后的贫困地区，普遍存在诉讼费用被同级财政截留、调剂的现象，使原本拮据的法院经费供给更加紧张。
根据《人民法院诉讼费用管理办法》，诉讼费用实行银行代收制以后，不低于70%的诉讼费用交纳给同级财政，同级财政应将所收诉讼费用全额返还法院用于法院的业务经费支出。
再次，从制度文本看，收支两条线制度将诉讼收费纳入到行政性收费的范围之内，混淆了行政性收费与诉讼收费、行政机关与法院的界限。
改革思路
1、改进型改革思路
改进型改革思路即在维持法院现有财政体制的基础上，对收支两条线制度的充实与完善。
在贯彻执行“收支两条线”制度过程中，过去过多强调的是各级法院在诉讼费用的收、管、用三个环节上加强管理，没有预料到克服财政部门的“占压、挪用”诉讼费用问题的严峻性。
为克服这一弊端，建议将诉讼费用纳入国家正拟建立的国库集中收付制度中，及时开展试点工作。
值得注意的是，财政部门的“占压、挪用”诉讼费用问题在很大程度上是因各级财政不能作出较为合理的财政预算，出现支出缺口所致。
缺乏有效的财政监督，也是财政部门的“占压、挪用”诉讼费用问题的重要成因。
因此，从更深层次看，克服这一弊端还需国家财政预算的科学化，财政监督的宪政化的保障。
财政预算的科学化，意味着财政预算体制应由传统预算向部门预算转变，由基数预算向零基预算转变。
财政监督的宪政化，意味着充分发挥人民代表大会的财政资金所有者的职能，意味着行政化审计要向国家化审计转变。
2、变革型改革思路
变革型改革思路是以法院现行财政体制由财政预算、决定型转变为法院独立预算型的变革为前提的。
法院独立预算型法院财政体制是指法院独立对法院的收支作出预算，报同级人大审议，人大审议通过后，由同级财政执行的财政运行机制。
诉讼费用最高法院统收统支方案。
当事人将诉讼费用全额交纳同级国库，集中于中央国库，财政部按全国人大通过的最高法院预算案全额
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