临时用地法律实务Word格式.docx

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4.《国土资源部办公厅关于开展2013年度全国土地变更调查临时用地审核工作的通知》（国土资厅发〔2014〕15号）（已废止）

该通知将临时用地分为工程项目建设施工临时用地、地质勘查临时用地、抢险救灾临时用地、采矿用地方式改革试点临时用地四大类。

5.《自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）》（2019年8月），临时用地的范围包括：

（一）建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、临时工棚等使用的土地；

直接服务于工程施工的辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、搅拌站、钢筋加工厂、施工及运输便道、地下管线施工、地上线路架设等使用的土地。

（二）建设项目选址实施的工程地质勘查、水文地质勘查，以及矿产资源勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、地质勘查作业及其辅助工程、运输便道等使用的土地；

（三）符合《土地管理法实施条例》第二十一条规定的抢险救灾等使用的土地。

（四）符合法律、法规规定的其他需要临时使用的土地。

6.自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》规定：

“各地自然资源主管部门对国家考古遗址公园建设等重大历史文化遗产保护利用项目的合理用地需求应予保障。

考古和文物保护工地建设临时性文物保护设施、工地安全设施、后勤设施的，可按临时用地规范管理。

（二）临时用地具体范围

《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，将临时用地分为建设项目施工临时用地、地质勘查临时用地、抢险救灾和疫情防控临时用地。

自然资源部、国家文物局于2021年3月8日发布的《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》中，新增了考古和文物保护工地建设的临时性文物保护设施、工地安全设施、后勤设施这类临时用地。

2013年《国土资源部批准广西扩大采矿用地方式改革试点》、《国土资源部办公厅关于开展2013年度全国土地变更调查临时用地审核工作的通知》（国土资厅发〔2014〕15号）增加了改革试点的采矿临时用地，但该试点工作后来不了了之，且国土资厅发〔2014〕15号文件已经废止。

笔者认为，采矿用地现在仍应按建设用地审批。

因此，临时用地的范围应当是建设项目施工临时用地，地质勘查临时用地，抢险救灾和疫情防控临时用地，考古和文物保护工地建设的临时性文物保护设施、工地安全设施、后勤设施这四大类。

至于上述四类临时用地的具体范围，国家层面未见详细规定。

结合安徽省、湖北省、广西省、厦门市等省、市出台的关于临时用地管理的相关文件，建设项目施工临时用地，主要包括设置的临时搅拌站、预制场、材料堆放场、生产施工道路和其他临时工棚用地；

生产建设过程中临时性的取土、取石、弃土弃渣用地和架设地上线路、敷设地下管线、地下工程所需临时使用的土地。

地质勘查临时用地，主要包括工程地质勘察过程中需要对工程地质、水文地质情况进行勘测所需使用的土地。

抢险、救灾临时用地未明确具体范围。

二、临时用地的审批

临时用地应遵循节约集约用地、严格保护耕地、依法合理补偿、严格土地复垦的原则。

国家对土地的使用实行严格的管控制度，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法使用土地。

临时用地应当依法办理审批手续，未经批准，不得使用。

（一）审批手续的办理

根据《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十一条之规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，应当办理用地审批手续。

但抢险救灾、疫情防控等临时用地，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续。

（二）审批机关 

《土地管理法》第五十七条规定，“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。

其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

《城乡规划法》第四十四条规定，“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。

临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。

临时用地的审批机关为县级以上人民政府自然资源主管部门。

如果临时用地在城市规划区内的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意。

（三）临时用地的办理程序

1.征求各部门意见

临时用地申请人将临时用地范围、申请事由及用途等相关材料报送临时用地所在地自然资源主管部门，自然资源主管部门经现场踏勘并完成勘测定界后，一般会征求建设项目或勘查项目主管部门、临时用地所在镇（街）及农业农村、林业、生态环境、交通、水利、建设、消防等相关部门意见。

建设项目或勘查项目主管部门应当就临时用地使用的必要性、用地与建筑规模建议等提出意见。

镇（街）应当对临时用地范围、用地规模必要性及合理性等提出意见。

其他相关部门应根据部门职责分工在规定期限内回复明确意见。

2.办理临时用地规划意见

临时用地选址范围经研究同意后，临时用地申请人应向自然资源部门申请办理临时用地规划意见函。

自然资源主管部门应在临时用地规划意见函中明确临时用地面积、四至范围及建筑规模等指标。

3.土地复垦方案评审

临时用地申请人依据确定的选址范围编制土地复垦方案并向自然资源主管部门申请土地复垦方案评审。

一般情况下，自然资源主管部门会召集临时用地所在区农业农村、林业、生态环境等相关部门，并邀请专家对土地复垦方案进行联合评审论证，同时出具《土地复垦方案审查意见书》。

4.办理《临时用地许可证》

临时用地申请人按照规定持相关材料向自然资源主管部门申请办理《临时用地许可证》。

自然资源主管部门受理并进行审查，对于要件齐全且符合要求的，与临时用地申请人签订《土地复垦整治协议书》，临时用地申请人应根据要求预存足额临时用地土地复垦费用。

在满足上述条件后，自然资源主管部门将向临时用地申请人核发《临时用地许可证》。

临时用地占用耕地的，自然资源主管部门应告知临时用地申请人及时到税务部门依法缴纳耕地税。

5.办理《临时建设规划许可证》

”因此，在临时用地上建设临时建筑的，临时用地申请人还应申请办理《临时建设规划许可证》。

三、临时用地合同的签订

依据《土地管理法》第五十七条之规定，土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

因此，土地使用合同的签署也是办理临时用地手续的必备要件。

合同的签署应当注意以下事项：

一是合同签署主体。

涉及国有土地的，使用者应当与自然资源主管部门签署临时用地合同；

涉及农民集体所有的土地的，使用者应当与农村集体经济组织、村民委员会签订临时用地合同。

如果上述土地已经确定土地使用权人或承包人，笔者认为，此时的签约主体应为土地使用权人或者承包人。

二是临时用地的用途。

临时用地的用途应当符合法律规定的临时用地范围，且不得改变合同约定的用途，并不得修建永久性建筑。

三是临时用地的期限。

根据《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条之规定，临时用地的期限一般不超过两年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年，但法律、行政法规另有规定的除外。

上述期限为临时用地的最长期限，不得通过多次办理临时用地的方式变相的长期占用土地。

目前，尚未见有超出四年期限的规定。

因此，合同约定的使用期限不得超过前述规定的最长期限。

四是补偿费用。

临时用地的补偿费用标准，国家层面并没有给出标准，具体费用及支付，一般是由地方政府出台相关的意见，或者由用地双方进行协商。

涉及国有土地的补偿标准相对明确，涉及集体土地的标准一般会结合农产品收入及地上附着物、青苗补偿费等因素计算补偿标准。

五是其它事项。

双方可根据临时用地情况对土地状况、位置，恢复标准，用地费用的支付，违约责任等进行明确。

临时用地协议应当符合法律规定，如果协议内容违反法律、行政法规的强制性规定，则相关内容无效，合同双方所约定的权利义务将无法实现。

同时，国家机关将根据违法行为及严重程度对责任人处以相应的处罚。

四、临时用地的恢复

（一）恢复的时间及标准

依据《城乡规划法》第四十四条之规定，使用城市、镇规划区内土地的，使用人应当在批准期限内自行拆除临时建（构）筑物，恢复原状。

依据《土地管理法实施条例》第二十条之规定，使用耕地或其他农用地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

《自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）》中还规定了“使用未利用地的，恢复原地形地貌，鼓励结合土地复垦提升生态系统功能”。

（二）未按期恢复的法律责任

县级自然资源主管部门依法监督临时用地使用人履行复垦义务情况，对违反土地复垦规定的行为，依照规定进行处罚。

1.根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第五十六条之规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；

逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以土地复垦费的2倍以上5倍以下的罚款；

临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，除按上述规定进行处罚外，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

2.依据《城乡规划法》第六十六条之规定，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，所在地城乡规划主管部门有权责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。

五、常见法律问题

（一）耕地占用税的缴纳及退回

《土地管理法》明确规定，临时用地应尽量不占或者少占耕地。

《耕地占用税法》第十一条规定，“纳税人因建设项目施工或者地质勘查临时占用耕地，应当依照本法的规定缴纳耕地占用税。

纳税人在批准临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦，恢复种植条件的，全额退还已经缴纳的耕地占用税。

” 

《土地管理法实施条例》第二十条第二款规定，“土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

《土地复垦条例》第三十二条规定，“土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。

依据上述规定，临时用地占用耕地的，应当向当地的税务机关缴纳耕地占用税。

在批准的临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，恢复种植条件的，税务机关将全额退还已缴纳的耕地占用税。

如果未进行复垦或者未在一年内完成复垦，已缴纳的耕地占用税将不再退还。

（二）一般不得占用基本农田

《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定，临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年，同时，通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。

（三）工期延误情形下临时用地的处理

临时用地期限一般不超过二年；

建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年。

如果项目出现严重的工期延误，在上述时间内不能完工，还需继续使用临时用地，该如何处理？

笔者认为，虽然法律规定了临时用地的最长期限，但项目仍未完工，还需继续使用的，土地使用者应当继续办理临时用地手续。

但由于土地使用者未在规定的时间内完成用地，且未能拆除临建、复垦土地，可能会面临已缴纳的耕地占用税不再退回的风险，同时也可能面临相应的行政处罚。

（四）不得修建永久建筑

临时使用土地者应当按照合同约定的用途使用土地，不能将临时用地改为永久建设用地，不得建永久性的建筑物及其他设施。

使用结束后，将在土地上临时建设的设施全部拆除，恢复土地的原貌，并交还给原土地所有权人或使用权人。

依据《土地管理法实施条例》第五十二条之规定，“在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；

逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。