综合管理知识点经典公务员考试Word文件下载.docx
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斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。
因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。
进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。
这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。
在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。
当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。
当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势：
1．行政职能逐渐扩大。
2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。
这种调节职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；
通过吸收工人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；
通过对上层建筑和生产关系的调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。
3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。
为确保行政管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强政府政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。
政府职能体系
1、基本职能：
政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能
2、行政管理的运行职能：
决策职能、组织职能、协调职能、控制职能
政府职能的转变
1、我国政府职能转变的必然性、必要性：
政府职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求，政府职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径，政府职能的转变是机构改革的重要前提和基础
2、我国行政职能转变的基本内容：
1）职能重心的转变：
工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。
2）职能方式的转变：
1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；
2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；
3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。
3、职能关系的转变。
职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。
因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。
在我国，政府职能关系主要表现为：
中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；
政企关系；
政府与市场的关系；
政府与社会的关系；
政府内部各职能部门之间的关系。
二、行政组织和行政体制
行政组织的涵义
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。
就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。
就静态讲，有广义、狭义之分。
广义的行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的机构。
狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。
比较多的研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。
行政组织的类型
行政组织本身是一个极为复杂的组织系统，依据不同的标准，可以划分为不同的类型。
1．行政组织领导体制类型
一个行政组织内部，依据其最高行政决策权行使的人数区分，行政组织领导体制可分为首长制、委员会制和混合制三种类型。
（1）首长制。
首长制是指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。
在首长制条件下，行政组织中的其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，最后决策权在首长一人。
美国总统制是首长制的代表。
首长制具有事权集中、责任明确、决策快、指挥灵便、行动迅速、行政效率高的优点。
但首长制易于独断专行、主观片面，造成失误；
权力集中于首长一个人，不易监督；
易于拉帮结派、营私舞弊。
（2）委员会制。
委员会制是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。
瑞士联邦政府是委员会制的代表。
一切行政大政方针均由委员会集体讨论决定。
委员会制具有以下优点：
集思广益，发挥群体的聪明才智；
能协调各方利益，一致推行计划；
互相监督，不易营私舞弊等。
但委员会制决策迟缓，行动慢，权力分散，责任不明。
（3）混合制。
混合制是指行政组织中，一部分行政管理工作由委员会决策、另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。
一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。
混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来。
我国宪法规定：
各级国家行政机关都要实行首长负责制，即由行政首长全面领导本机关工作，对机关的事务有最后决定权，行政机关所属的各机构及工作人员，其工作都要对行政首长负责。
同时，行政首长对本机关的工作负全部责任¨
我国行政机关实行的首长负责制，按照宪法规定主要有两方面的内容：
一方面在中央，作为国家最高权力机关的执行机关——中华人民共和国国务院，即中央人民政府，实行总理负责制。
它领导的各部、各委员会实行部长、主任负责制。
另一方面在地方各级人民政府中，也一律实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
我国首长负责制具有两个显著特征：
一是首长虽然拥有最后决定权，但并不是行政首长个人独裁制，它要求对于重大问题必须通过集体讨论来决定。
但是这种集体讨论不是采取少数服从多数的方法，而是指行政首长根据大家的意见，可以作出最后的决定。
二是行政首长在他的一定任期内对他们领导的行政机关法定权限内的工作绩效负有完全责任。
若工作任务未能实现或造成失误，行政首长要承担政治的、行政的或法律的责任。
2．行政组织权力体系类型
依据行政组织权力分配集散程度划分，行政组织权力体系类型可分为集权制和分权制。
（1）集权制。
集权制是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须依靠上级机关的指令办事的权力体制。
在这种体制下，中央和上级机关往往包揽较多的决策事务。
集权制的优点是：
政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
其缺点是：
层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。
（2）分权制。
分权制是指地方和下级行政机关对其辖区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。
加拿大的行政组织体制就属于分权制。
分权制的优点是：
地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，还可防止组织和个人独断专行。
权力过于分散，政令不统一；
下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策等现象。
因此，集权制和分权制各有利弊，过分集权或过分分权都不利于行政管理。
关键在于行政权的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有行政权、中央和地方政府共有的行政权、地方政府专有行政权。
3．行政组织机构类型
根据行政组织的功能和作用的不同，行政组织机构可划分如下：
（1）领导机关。
指各级政府领导是统辖全局的决策核心。
领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关，它统筹全局、运筹决策，是决定政府效能的关键。
（2）职能机关。
指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。
职能机关在领导机关领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、决策、指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使行政管理职能。
（3）监督机关。
指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。
如监察机关、审计机关等。
它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。
（4）辅助机关，亦称幕僚机关。
指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。
它对各专业部门无直接指挥和监督的权力。
辅助机关又可分为政务性或事务性、综合性或专业性的辅助机关。
国务院和地方政府的办公厅（室）．就是综合性辅助机关，它参与政务，掌管事务，协助领导进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关日常事务。
各机关的人事、财务等部门是专业性辅助机关，政策研究室是政务性的辅助机关，机关事务管理局等则属于事务性的辅助机关。
这些辅助性功能，在整个行政组织中是不可缺少的。
（5）咨询参谋机关。
指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。
各国政府越来越重视咨询参谋机关的作用。
（6）派出机关。
指上级领导部门按管辖地区划分的授权委派的代表机构。
在管理区域比较分散，不便于领导机关统一指挥的条件下，由派出机构承上启下实行管理。
如我国省级政府管辖的县多在100个左右，为便于分区域管理，有的省设置若干地区行署，代表省政府对所属各县行使行政权。
行政组织设置的原则
我国行政组织的设置的原则：
职能需要原则、完整统一原则、精干高效原则、
管理幅度和层次适度原则、依法设置原则。
行政组织体制
行政组织体制指的是一个国家的行政组织系统内有关上下左右各种机构的地位、权限、领导关系和组织程序的法律制度。
它侧重于对行政组织现象进行宏观的研究。
不同的行政权力的分配形式及其归属常与一定的组织体制相联系。
以行政权力的归属为核心的行政组织体制，根据不同划分标准，常有种划分方式：
①集权制和分权制。
②首长制和委员会制。
③层级制与职能制。
我国中央政府对地方政府的领导体制实行的是民主制的中央集权制，在各级行政机关和政府工作部门内部均实行行政首长负责制。
行政组织的理论
1、西方行政组织理论的演变
（一）古典行政组织理论。
这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理论；
以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论和以韦伯（M.Weber）为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。
泰勒的科学管理理论中包含的一些组织管理原则：
建立职能性组织，实行管理专业化；
计划职能和执行职能分离；
明确组织的控制标准以作为实施控制的依据；
划清组织成员的职责与权限；
严格组织的奖励和惩处制度；
组织的高层管理人员实行例外原则等。
法约尔的行政管理组织理论强调分工协作、权责一致、统一指挥、统一领导、适度的集权与分权、秩序、公平、纪律、个人利益服从集体利益、合理的报酬、保持人员稳定、首创精神、人员团结、层次与职能协调等14项组织的一般原则。
韦伯的科层组织理论
（1）揭示了组织和权威的关系，划分了权威的类型（传统权威、超凡权威、合理-合法权威）；
（2）归纳了科层制组织的基本特征，即实现劳动分工、明确规定组织成员的权利与责任；
各种公职或职位按权利等级严密组织起来，形成指挥体系；
通过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织成员；
实行任命制，只有个别职位才实行选举制；
公职人员必须是专职的，有固定的薪金收入；
职务活动被认为是私人事务之外的事情，受规则和制度制约，而且毫无例外地适应于各种情况。
（二）新古典组织理论。
又称行为科学组织理论。
从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。
主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；
以巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。
新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。
但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。
人际关系组织理论的基本观点是：
组织成员是“社会人”，他们不仅追求金钱收入，更有社会和心理方面的需求；
生产效率主要取决于组织成员的工作态度及其人际关系状况；
新型的领导能力在于提高组织成员的满足度，以调动组织成员的积极性；
正式组织中存在非正式组织。
组织平衡理论的基本观点是：
正式组织是有相互协作的个人组成的系统，包括协作意愿、信息联系和共同目标三大要素；
组织中的权威应建立在下级接受的基础上；
正式组织中存在着非正式组织，它对正式组织及有积极作用，也有消极影响；
组织成员对组织的贡献与组织对其成员需要的满足应保持平衡。
决策过程组织理论：
决策贯穿于组织活动的全过程；
组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织中的各个层次及其成员都是决策者；
组织管理的目的就是通过对影响决策的各种因素的分析与调节，保证个人决策与组织目标的统一；
组织不应被视为机械的工具，而应看作是由有欲望、有情感、有进取心的人员组合。
任何组织的存在和发展都必须建立在激发组织成员工作激情的基础上。
（三）现代组织理论。
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。
主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）为代表的权变组织理论。
系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；
组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。
2、马克思主义的行政组织理论
（一）马克思、恩格斯的组织理论。
马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家行政组织的建设提出了重要的原则构想。
（1）政府官员由群众直接选举和进行监督，政府和官员是人民的“公仆”；
（2）社会主义行政组织应是巴黎公社式的“议行合一”的组织形式；
（3）政府应该是“廉价政府”；
（4）政府只应有“为数不多的重要职能”，主张实行“大社会、小政府”。
（二）列宁的组织理论。
列宁提出的行政组织建设的若干重要理论原则。
主要是：
主张精简机构；
强调民主管理；
强调行政组织的效能问题；
克服行政组织中的官僚主义现象。
（三）毛泽东、邓小平的组织理论。
毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。
坚持共产党对行政组织的领导；
依靠人民大众管政府；
强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；
实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；
实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；
注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；
加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。
邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论：
针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；
指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系；
改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。
三、行政领导
行政领导的涵义
行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。
行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。
主要表现为：
1．行政领导只是对“行政”的领导。
2．从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。
3．从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
行政领导者的职位、职权和职责
行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。
职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。
只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；
而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。
行政领导者职位的特点：
（1）职位是以“事”为中心确定下来的。
（2）职位的设置有数量的规定性。
（3）职位本身具有相对的稳定性。
行政领导者职权的含义。
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。
行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。
同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。
行政领导者的职权与职位的关系：
一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；
职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；
职权是法律认可与确认的权力。
另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权、用好权。
行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。
行政领导者的职责的含义。
行政领导者的职责是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
行政领导者职责的内容。
行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。
行政领导和管理理论
一）、领导特性理论
领导特性理论又称领导素质理论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培养和使用合格的领导人才。
领导特性理论描述了成功的领导者所应具备的个人特性，对领导者的个人素质提出了最基本的要求，如知识水平、专业能力、社会技能方面的要求等等。
二）、领导行为理论
领导行为理论研究的是领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对职工的影响，以期寻求最佳的领导行为。
领导行为理论一般将各种领导行为归结为两种类型，它们和领导角色所具有的两种职能密切相关。
在这两种职能中，一个是任务职能，将组织中的各种成员组织起来完成工作任务。
另一个是社会情感职能，注意利用人的社会、心理因素，调动各种成员完成任务的主动性和积极性，并增进团结协作。
与此相联系，形成两种不同的领导角色，即任务型的领导人和社会情感型的领导人。
前者一般称为以工作为中心的领导人，后者一般称为以人为中心的领导人。
这两种角色有时由两名领导人分别承担，有时则由同一名领导人担任。
具有代表性的领导行为理论主要有：
１．
早期研究。
美国俄亥俄州立大学教授兄斯托蒂尔等最早在其研究中将领导行为分为体贴和创建结构两种类型。
在同一时期，美国密执安大学调查研究中心把领导者的领导行为划分为雇员定向和生产定向两种类型并对其不同的特点进行了分析。
２．
四分图理论。
按照四分图理论，高组织高关心人的领导者领导效果最好。
３．
管理方格图。
１９６４年，美国管理学家布莱克和莫顿在四分图理论的基础上，在一个八十一个方格的正方形的图形中，按照“关心人”和“关心生产”两种基本的领导行为的不同组合划分出８１种领导类型。
４．
连续统一体理论。
行为科学家罗伯特?
坦南鲍姆和沃伦?
施米特于１９５８年从决策过程的行为表现提出了领导行为的连续统一体理论。
该理论提出了七种领导决策行为。
“以上级为中心的领导”倾向于关心工作关系的领导行为，重视的是领导者的权力和作用，而“以下属为中心的领导”倾向于关心人际关系的领导行为，重视的是下属的参与和积极性。
５．
ＰＭ型领导行为模式。
美国学者卡赖特和詹德在他们的《团体动力学》一书中提出了ＰＭ型领导模式。
这一理论认为，所有团体的组成，或者是以达成特定的团体目标为目的，或者是以维持及强化团体关系为目的，或者兼而有之。
６．
领导系统模式。
美国密执安大学教授利克特经长期研究，于１９６１年提出领导系统模式。
这一理论将领导方式归结为四种体制，分别是：
专制独裁制式，温和独裁式，协商式领导，参与式民主领导。
７．
领导作风理论。
勒温提出的领导作风理论是研究领导者工作作风类型，以及工作作风对员工的影响，以期寻求最佳的领导作风。
该理论以权力定位为基本变量，把领导者在领导过程中表现出来的极端行为分为三个类型，分别称为专制式领导作风、民主式领导作风、放任自流的领导作风。
三）、领导情境理论
领导情境理论又称领导权变理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。
领导情境理论主要有下列几种：
菲德勒的权变理论。
１９６７年，美国华盛顿大学教授Ｆ?
菲德勒将领导行为分为任务定向和关系定向两种类型，将与领导有关的情境因素分为三种：
领导一成员关系、任务结构和职权。
他根据这三种因素六个方面的不同组合构成包括八种情境的权变模式，提出在最有利和最不利的四种情境中任务定向的领导行为效果最好，而在四种较一般的情境中关系定向的领导行为效果最好。
通路——目标理论。
通路——目标的意思在于，领导人最重要的活动是指明有利于下属通向不同目标的道路，这些目标包括晋升、成就感或令人心情舒畅的工作气氛等等。
也就是
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