建立农村养老保障的战略意义Word格式文档下载.docx
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”党的十四届三中全会《决定》提出：
“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。
”
价值取向。
中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自上而下的几个发展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值取向不同。
第一阶段的政策选择具有明显的互助倾向（1949以后-1980年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。
其价值取向是“低效率的公平”。
第三阶段（党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结构，树立“城乡整合发展”的理念，依靠土地和市场建立“土地与家庭保障”相结合的养老保障模式，并在具备条件的地方开始建立社会养老保险个人账户。
该模式的价值取向应当强调“公平与效率结合，实现更高效率的公平”。
1.3建立农村养老保障体系的紧迫性
社会学意义的大家庭正在消失。
可以提供养老保障的家庭指社会学意义的三代或四代同堂的大家庭，而这种家庭伴随着农村经济和社会的发展正在解体。
相反，4／2／1结构的家庭在农村普及速度超过城市。
农村家庭结构的变化是削弱土地保障功能的重要原因。
可见，农民养老已经面临严重问题。
2002年城镇居民人均可支配收入为7723元，农民人均纯收入为2476元，这仅是表面现象。
严重的贫富“两极分化”和国民收人分配的“歧视”将严重破坏社会公平基本原则。
而社会分配不公是不稳定的根源之一，必然对社会稳定造成巨大冲击。
因此，在我国加入WTO和继续改革开放之际，还富于民，消除长期存在的城乡收入分配不公，具有社会矫正功能和发展战略意义。
可以说，现在是解决农民养老保障的关键时刻，从战略角度讲，鼓励和资助农民进行养老储蓄的过程，也是促进农村金融发展和文明建设的过程，是一举多得的公共选择。
2.方法研究
2.1国际比较法
比较目标：
城乡养老保障制度建设是否应当或可以同步发展？
近年来，随着欧盟各国人口老龄化状况严重及其总体削减社会保障费用的大背景，对农民养老金的管理也日趋严格，主要发展趋势如下：
提高农民领取养老金的年龄，普遍都提高到65岁或以上；
除普遍国民年金外，其它计划的养老金给付均与缴费情况相联系；
对领取全额养老金的条件更加严格。
欧盟各国农民养老金计划筹资来源多样化，包括缴费、政府补贴和税收等。
个人缴费份额在提高、政府补贴比例在下降，以避免原福利国家高福利的通病。
2.2实证研究法
研究目标：
举办农民养老金计划的公共政策具有什么社会功能？
日本实现工业化的进程情况与中国情况比较接近。
在战后50年间，日本成功地从一个农业人口占将近四成的国家完成城市化，并将农村人口降低至4％。
日本实行“国民皆保险”
上述政策旨在提高农村老人福利的同时，鼓励他们离开土地进入城市。
当日本又开始鼓励农民留在土地上的时候，权益转让金即被取消。
（2）农民养老金是日本农业政策选择中的重要因素鼓励离农。
在战后初期，为了保障农业得到稳定发展，并实现西方式的农业现代化，日本政府大力推行城市化的进程。
《农业劳动者年金基金法》鼓励农民离开土地，并对将土地经营权进行转让后丧失生活源泉的农民给予补偿政策，这在农民的国民年金中表现得很突出。
推行返农政策。
进入20世纪90年代以后，日本农业人口急剧下降，当年的农业劳动力逐渐进入高龄，而年轻人纷纷进入大城市谋生（日语称之为“上京”），农业人口高龄化程度十分严重。
因此，日本的农业政策从鼓励“离农”转向“返农”，养老金政策也随之调整。
（3）农协组织发挥了重要作用经办农民年金的机构是农业协作组织（农协）。
日本农协的组织结构别具一格，面对农民是供销联合体（县以下），面对政府是行政、贸易和金融的多功能组织（县以上），其共济职能的主要特点有三个：
一，从中央到都道府县、再到市町村的三级组织结构：
农协共济采取三段制方式进行经营，即“共济”、“再共济”和“再再共济”；
将参保人的风险加以分散，以维持共济事业的稳定性。
二，保险功能：
农协共济提供人身保险，包括疾病保险、伤害保险、养老保险（年金）和死亡保险。
三，成功优势：
费用较商业保险少，成本低；
无营销费用；
保全性强，解约率低；
道德风险低，逆选择可能性小；
可以兼业经营寿险和财险。
本研究证明：
养老金计划是帮助农民脱贫的政策手段，同时还是促进城乡协调发展的战略措施。
2.3组合设计法
相对个人缴费来说，参保率是个较好的评价指标。
数据显示：
参保率与GDP弱相关，这说明：
农民参保积极性与GDP和收入关系不大，即农民参保需求程度并不是受限于GDP的影响，而应该是其他方面的更重要因素。
参保率与集体补助比重相关系数很小，无相关关系。
本年参保人数与人均纯收入系数为0.4054，说明参保人数与收入关系很弱，而且总参保人数与个人纯收入高度不相关，为0.3252.总参保人数与GDP系数为0.8841，相关程度较高，值得进一步分析研究。
人均补助与参保率相关系数为0.7095，相关程度较低，而人均补助与总参保人数是负相关。
综上，我国农村社会养老保险事业的重要的相关变量有：
1、集体补助与参保率相关程度较高，但补助比重与参保率相关性较弱。
2、GDP与参保率相关程度较高，二者之间存在正相关关系。
因为GDP的增长并不是保险必要考虑的对象，而集体补助是重要的保险政策变量，研究其与参保率之间的变化关系有一定的实践意义。
2002年与2000年相比，集体补助总量从60491.87万元增长到136805.5万元，但总体参保率从13.7％降到去年的11.98％，表面上很矛盾，实际上主要是政策影响导致两年间参保人数净减少700万人，增加的资金主要于继续开展工作的地方，特别是政府和集体支持力度较大的地区。
（2）集体补助与参保率的回归分析和弹性分析为了进一步考察集体补助对参保率的影响程度，现对两个变量进行回归分析。
由前可知rRC-CA=0.7893，二者相关程度较高，有必要进一步研究。
为了更准确把握补助对参保率的影响程度，仅对有补助地方数据进行考察，对有关数据进行回归分析。
为了考察不同地区的补助对参保率影响程度，需要进行弹性分析，设c为参保率的补助弹性系数，则弹性系数公式为：
计算结果如表6所示：
参保率的补助弹性系数意义是：
如果再增加对农民的补助，从而引起的参保率变化程度，系数越大表明单位补助引起的参保人数增加量越大，即等额的补助，系数较大的能够使得更多的农民参加养老保险，补助费用的效用越高。
弹性系数大小代表着养老保险发展潜力的大小。
4）参保率的补助弹性系数与参保率关系较为复杂。
一般来说，参保率越高的地区，其弹性系数越小，对保险的需求程度越小，而这些地区多是经济较好地区，如上海、江苏、浙江和北京。
相反参保率较低地区需求弹性系数也越低，如河北和广西。
但其中也有特别现象，可分几类：
一，吉林、安徽、河南、四川和甘肃四省经济处于中下等水平，参保率很低，但相比较而言，参保积极性也较低。
吉林、安徽和甘肃集体补助比重较大，都接近或超过40％的比例，可能原因是少数地方政府积极开展工作的结果。
四川、河南补助较少，人均补助也少，说明当地政府对农保事业重视程度很低。
二，湖南、云南和陕西三省补助总额多，人均少，但参保率也少，可能对农民实施补助的地方政府集中程度太高，即仅有少数地区有补助，但这三省的参保积极性或需求弹性相当高，补助的边际效用程度相当高。
三，山西和江西参保率较高，补助比重较低，人均补助也少，但弹性系数相当大，补助对参保率的影响特别明显。
其中山西政府对农保的支持力度是经济较差地区中最为突出的一个省，实施了较为普遍的政府补助政策。
根据表中数据，可以看出山西农保事业发展相当好，较少但广泛的补助使得参保率达到了较高水平，而且保险的需求弹性还很大，还有很强的发展潜力。
结论：
3.1制度模式
《基本方案》的一个明显特点是，明确农村养老保险不是商业保险，是有集体与国家参与其中的、以确实保障农民老年基本生活为目的的政府行为。
根据《基本方案》，我国农村社会养老保险实行基金完全积累制的个人账户模式。
个人缴费以及集体补助全部计人个人账户，实行积累，个人账户属于个人所有，根据一定的记账利率进行计息。
传统的社会统筹、公积金和私营养老金计划三种模式各有利弊。
《基本方案》所确定的农村社会养老保险制度模式——个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式既不是发达国家目前普遍实行的全国统一调剂的给付模式，也不是新加坡和智利的纯个人账户制，而是汲取了它们的长处，规避了它们的短处，切实从中国当时农村和农民状况出发，独自创造出来的一种崭新的模式。
采用个人账户与集体扶持相结合的养老保险模式具有明显的优点：
农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，具有很高的透明度；
将集体补助的核算单位细分至乡村和企业，由乡村或企业根据自身的经济状况决定如何进行集体补助和补助多少，从而对农民参保具有一定的激励作用；
政府负担较低；
促进农民储蓄自保意识；
体现了一定的社会互济性，这种互助性主要体现为同一年龄段内的投保者，早逝者与长寿者之间可调节互济。
虽然，《基本方案》在制度设计以及在制度实际执行方面出现了许多问题，并于1999年开始陷于停滞发展的状态。
但我们认为原制度所出现的问题并不是由于选择了“个人账户储备积累”模式，而是没有建立与之相适应的管理体制和运行机制，因此，改进和完善后的农村养老保险制度在模式的选择上仍应采取完全积累的个人账户制。
不过，个人账户管理应保持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。
3.2覆盖范围与受益人保障对象
《基本方案》规定的保险对象为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。
[14]这种界定在当时具有一定的合理性，但随着国家粮改政策的推行，“国家供应商品粮”的表述已经而失去意义，这种界定就变得不够明确清晰了。
就保险对象覆盖范围来看，《基本方案》是坚持农村各类人员养老保险制度一体化方向的。
所谓一体化，是指凡非城镇户口的公民，不论务工务农当干部，都实行同一制度，统一管理，即不是各搞一套。
这一提法基本适应当时农村劳动力具有亦工亦农、离土不离乡的现实，但随着农村经济的发展和农村多元化产业结构的完善，如何在一体化的管理方式下，根据不同对象的特点制定相应的制度安排有待做进一步的研究。
构建多支柱的养老保障体系已经是全球性的共识。
现代科技和计算机网络为广集社会资本、进行组合性制度设计提供了技术支持。
（1）三支柱、多层次的农保体系设想土地是广大农民基本生活的保障，在中国这是不能改变的事实，我们只有通过最佳政策选择和最优制度安排来提高土地保障力度，以建立综合的可持续发展的农村养老保障体系（见图1）。
将土地保障与个人养老金账户相结合的模式是最佳选择，[8]即“三支柱、多层次”的农村社会养老保障体系。
在21世纪，社会保障不再意味着政府单方筹资和管理，“多主体合作”、利用“社会资本”和“政府与市场结合”等公共选择正在取代“福利国家”的政治选择，社会养老保障体系呈多层次整合趋势。
本文提出的模式就是一个多层次整合的体系，其主要特点如下：
1）
三者各自独立。
土地保障、个人账户和国家最低生活保障是三个不同的计划，均按照各自的法律和政策独立运作，其结合点发生在保障农民养老生活水平阶段。
各自的发展规律是：
土地保障多样化、个人账户多功能、国家最低生活保障是最后防线。
2）三者相互关联。
土地经营和个人账户在运作过程有很多关联之处，如土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，当个人账户有了一定积累，解除了后顾之忧的农民会在土地经营上有更多的投入；
当农民离开土地时，土地使用权益补偿金将通过个人养老金账户转化为农民的养老金。
最后，如果土地经营收入稳定，个人账户有一定积累，将大大减轻国家提供低保的负担。
3）农民养老保障多层次。
农民养老有两个基本经济来源，一是家庭土地经营收入，二是个人账户养老金。
另外还有两个补充来源，一是在经济发达和政府治理良好的地区，可以基于土地经营收入建立养老保障基金，“，用以支持个人账户储蓄和养老金支付；
二是发展农村社区服务，以降低老人生活成本和提高生活质量。
农村最低生活保障对无土地经营能力和无养老金积累的人提供救助。
至2020年，在中国形成“养老金+家庭供养／社区服务+国家最低保障”的农村社会养老保障体系，做到人人养老有适度保障。
综上所述，“土地保障与个人账户相结合”模式具有如下可持续发展功能：
1）个人账户可以护送农民进城。
基于个人账户制度，处理失土农民参加城镇养老保险的事务；
处理未失土的农村富余劳动力进城做工期间的养老保险事务。
因此，个人账户的设计和管理必须适应农民在城乡转移过程中的各种情况，成为实现城乡养老保障体系整合发展的通道。
2）实现城乡社会公平原则。
就公平原则而言，政府对城镇职工社会统筹养老保险账户提供了财政担保，政府还应当在政策、资金和监管等方面对农民个人养老金账户给予扶持；
就效率原则而言，政府可以通过补贴（直接对个人账户）和税收优惠政策调节经济发达地区与不发达地区，富裕农民与不富裕农民的关系，以弥补市场失灵和达到整体公平。
3）给政府责任重新定位。
将政府从行政管理和支付养老金的承诺中解脱出来，仅对农保基金管理和运行进行监督，以确保基金的安全性和参保人的权益。
（2）城乡整合发展的养老保障模式和体系可以持续发展的中国农保模式必须建立在可以城乡整合发展的平台上。
到2020年，可以支持我国全面小康社会的养老保障体系由两个模式、三个层次和一个对接平台构成（见图2），其主要特点如下：
1）"
两个模式并行，即农村“土地保障与个人账户相结合”模式与城镇“社会统筹与个人账户相结合”模式并行独立运作。
拥有土地承包权的人应当加入农保体系；
城镇居民和失土农民加入城保体系。
2）一个对接通道，即个人账户。
逐渐失土的农民可以携带个人账户储蓄转入城保体系，与城市养老保障制度对接。
3）三个层次，即城镇社会统筹和农村土地保障、个人养老金账户、国家最低生活保障。
三个层次在养老保障水平环节实现整合：
第一层次应当向城镇退休人员及供养人口提供相当城镇社会平均工资20％~30％的养老金，农村居民的土地收入（包括实物和现金）和居住设施折价等于或略低于这个水平；
在第二层次，城乡个人账户参保人将达到各占50％；
如果尽早建立和完善前面两个层次的制度，则可以减少政府提供最低生活保障的压力，将其控制在总人口的1％以下，即1500万以内。
4）政府在城乡养老保障体系中的责任：
向城镇社会统筹提供最后资金担保，向农村土地经营者提供政策支持；
向城镇个人账户参保人提供政策支持（如税收优惠），向农村个人账户参保人提供政策支持和鼓励性资金支持；
[10]在家庭经济状况调查的基础上提供最低生活救助金。
目前，我国已经进入完善城镇社会养老保险制度的关键时期。
很多人认为，首先完善城镇养老保险制度，然后向农村延伸。
本研究试图证明：
应当即刻加强农村养老保障制度建设，使其与城镇协调发展。
2.4定量分析法研究目的：
寻求影响我国农村养老保险制度建立和发展的主要变量及变量之间的关系，以及其对农保事业发展的影响。
前提假设：
根据我国农村社会养老保险发展的实践发现，除了一般制约因素（发展中国家、二元社会处境、人均耕地少）外，我国农村社会养老保险事业的发展主要与三个变量有密切关系，即农民参加保险的积极性（社会保险需求）、农村经济发展水平、公共政策（制度、政府行为或政策导向）。
其中，经济发展水平和公共政策是自变量，农民参保积极性是因变量。
参保率能较好地代表农民的参保积极性程度，也就是说能代表保险产品的需求程度或大小。
对农民的补助是保险产品的供给范畴。
研究方法：
设计出一系列相关的统计指标和统计变量，通过研究他们之间的变化关系对目标变量（农村参加保险的积极性、农村经济发展水平、公共政策）进行分析，力图找到制约或促进我国农村社保事业发展的关键变量和关键因素。
我国现行农村社会养老保险状况如表4、表5所示，表中包括原始统计数据和加工之后数据，表中给出了主要的关键数据。
本节使用的统计软件是SPSSl0.0版本。
（1）相关性分析：
本节主要考察农民参保的积极性与哪些变量相关相关程度，为进一步深入研究选择较为合适的变量。
经初步观察，参保积极性应该与CDP、农民人均纯收入、集体或政府补助以及基金运营等变量应该有一定关系。
参保积极性较有代表性的变量包括本年保费收入、个人缴费及本年参保人数和参保总人数，其中参保率反映了参保的综合总体状况，应该是最佳参考变量。
经统计分析，有关变量间的相关系数如下表所示。
根据相关系数统计结果及相关系数意义作以下分析：
个人缴费与人均纯收入相关程度较小，为0.7852；
个人缴费与GPD相关程度很低，为0.6268，农民人均纯收入与GDP相关系数仅为0.4995，说明农民收入的变化与国内生产总值变化关系较弱，这可能解释为什么农民收入一直处于相对倒退状态。
个人缴费与集体补助、本年保费收入和本年保险资金收入相关程度较高，符合通常的逻辑，其中关键的是个人缴费与集体补助相关系数为0.7893，接近0.8，可以认为有一定参考价值。
另外，农村社会养老保险实际上走的是一条“保富不保贫”的路子，低收入目标人群的问题并没有得到根本解决，如果引入政府激励政策和相应资助措施，效果更好。
参保年龄。
《基本方案》规定：
“交纳保险年龄不分性职业为20周岁至60周岁。
”可以说，对参保年龄的这一规定是较为合理的，也比较符合我国农村的实际情况。
但深入分析会发现，采取完全积累型模式的农村养老保险制度对参保年龄做出的这一规定，使得最大的受益者是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而在制度实行时年龄已经超过60周岁的老年人则成为农村养老保险的“真空”人群，被排斥在该制度之外。
所以，参保起点年龄可适当降低为18周岁，并不设上限。
可以借鉴青岛市的经验，对60岁以上的农村老年人可以根据个人缴费基数补缴一定期限的养老保险费，从而将其真正纳入养老保险制度之内，避免“保小不保老”情况的发生。
受益年龄。
《基本方案》规定：
“在农民达到一定年龄（一般为60周岁）时，可以领取养老金。
”参保人员养老金启领年龄均为60周岁。
根据权利与义务对等的原则，由于女性平均预期寿命高于男性，从精算的角度，不宜降低女性的领取年龄。
特殊情况要求提前领取的，适当降低领取标准。
3.3资金筹集《基本方案》规定的基金筹集模式是：
“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。
”在个人、集体和国家三者的关系中，以个人缴费为主，个人缴费一般占缴费总额的50％以上。
在个人缴费的基础上，参加保险的农民及乡镇企业职工所在的村或企业，可以根据自身的经济状况给予适当补助，补助比例一般不超过50％，集体补助部分在基本权利平等的前提下，可以有差别。
《基本方案》在基金筹集模式方面做出的这一规定体现了在农村养老保险基金筹集方面国家、集体与个人责任相结合的原则。
之所以如此规定，是因为我国农村人口绝对数很大，农村老龄人口数量多，老龄化高峰期老龄人数还要成倍增加，养老资金需求非常巨大；
而在农村经济基础差，集体经济普遍比较薄弱，国家财政又很困难的条件下，建立农村社会养老保险制度，显然不能由国家和集体包揽，故而特别强调农民个人责任，坚持个人交费为主的原则。
可以说，这个原则具有一定的现实合理性，且比较符合我国农村的实际。
《基本方案》还规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。
国家"
予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。
”该规定实质上是把乡镇企业作为了农民养老保险金的来源之一。
但问题在于，在中国广大的农村地区，乡镇企业的发展并不平衡。
这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外。
而且乡镇企业本身是否盈利就是一个充满着不确定性的问题，那么农民养老保险基金的集体补助也随之变得不稳定。
同时，《基本方案》对集体补助的数额以及不予以集体补助的惩罚都没有做出明确规定，这为当地乡村集体逃避集体补助留下了制度空缺，即使在乡镇企业发展较好的地区，集体补助也没有落到实处。
另外，由于未对国家的责任通过约束性规范加以具体规定，造成了对国家供款的软约束，因而在实际执行过程中，政府并未承担直接财政支持的责任。
这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险也因此演变为“个人储蓄保险”。
改进农保筹措可以仍采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，但应明确国家的税收优惠政策以及相应的补贴政策，如通过补贴粮食价格的财政性资金、农业税返还、增加农产品消费税、征地补充等措施将国家的扶持政策落实到位，而且不再从中提取3％的管理费；
同时保证将集体补助落实到位，这样既可以提高农村养老金计划的给付水平，同时也是对农民建立个人账户的种激励。
3.4缴费及待遇支付
缴费方式。
考虑到我国各地农村经济条件的差异，《基本方案》实行了灵活多样的缴费方式。
第一，考虑到农村家庭收入的不平衡性，保险费的缴纳标准实行多档次，保险对象可以根据其经济承受能力自行选择参保档次；
第二，保险费的缴纳时间较为灵活自由，可以按全年、半年、季或月交纳。
第三，考虑到农民收入的不稳定性，对保险对象做出了可视经济收入情况采取预缴和补缴的有关规定。
即经济条件好时提前预缴；
遇到天灾人祸时可暂时停缴，恢复后继续交费。
另外，《基本方案》规定，在同一社会保险体制内，保险关系可随人迁移，劳动者不会因流动而失去保障，而这一规定有利于劳动力的流动和劳动力市场的形成，有利于逐步实现农贸一体化的农村经济发展方向。
保费收取。
在20世纪90年代初期，即《基本方案》刚出台的时
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