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各位老师各位同学晚上好。
首先感谢赵所长的介绍，开场白，这个今天晚上很高兴能够来到政法大学，刚才赵所长介绍，我也是咱们所的一个兼职教授，所以我想有义务也很乐意来给大家做一个演讲。
社会保险法大家可能也关注到了，这是将近二十年以前由人大审议通过了，这个法经历了很长的时间从94年到今年已经整整16年了，我这16年也有幸一直参与了下来，回顾自己的人生，做的事情可能不多，但这也算是其中的一件，但尽管呢，我也看到了标题，大家也都看到了，是有得有失的。
所以今天是在学校这个氛围里，我想也不是在机关里面，所以我想，还是敞开思想吧，把自己的想法和感触，如实的向各位老师同学汇报一下。
我今天要讲的内容有三个方面，主要的内容是社会保险法的得与失。
但是为了跟同学们有一个比较好的学习背景，我想回顾一下立法的过程。
第一，有必要跟同学们介绍一下中国的法律体系。
同学们也上过立法学，上过这个课也比较好理解，我们国家是一个成文法国家，是一个立法为主的国家，而不是以司法判例来进行立法的制度。
01年有一个立法法，立法法对中国的法律体系，作了一个比较具体的规定。
最高的是宪法，宪法大家都学过，49年的共同纲领，54年的第一部宪法，到现在82年的第四部宪法，已经经过了好几次修改。
下一个层次是法律，全国人大及其常委会制度的就是法律。
法律在立法法里面也做了一个划分，分为两块，一个叫基本法律，一个叫一般法律。
基本法律，立法法里面也做了规定，就是涉及到一些国家的基本制度的框架结构，刑事、民事这种基本的法律是由全国人民代表大会来通过的。
一届人大是五年，就是四大会，并且第一次大会往往是换届，也不会讨论具体的法律项目，实际上只有四次的机会。
那么这方面通过的法律的次数不是很多。
更多的是一般法律，一般法律是由人大常委会来通过的。
人大常委会现在有一百七十多个党委，他们是每两个月要在北京开一次常委会，那里面要通过很多的法律。
再往下一个层次，是行政法规，是由国务院制度的。
这也是我所在单位国务院法制办所承担的一个主要方面，但我们也负责由国务提出的法律草案的初步审议工作。
另一个层次是地方性法规，是由省一级的人大和常委会通过的。
那往下一个层次是规章，规章有两个方面。
一个是地方的政府规章，一个是国家部门规章。
地方政府规章，由省一级政府来制定。
相当于国务院下一个层次的，还有国务院的部门规章。
另外一个就是规范性文件，就是我们所说的红头文件，严格来讲不属于中国的法律体系。
但是，在中国日常的行政管理中发挥一个非常重要的作用，也是需要大家注意的。
那么我们今天所说的社会保险法就很复杂，是归于法律，是一般的法律而不是基本法律。
关于法律的制度程序，在立法法中也有规定，大概分这么几步：
第一步是部门起草。
当然，从这个规定也可以看到目前中国立法中存在的一个比较大的弊端，就是很多都是部门立法。
部门立法有它的好处，就是专业性很强，掌握的行政资源丰富，但是不好的地方，即它很容易把权力部门化，把利益部门化、法定化，所以在这样的话就是说，它不像在西方专门有议员，有自己的一套班子，来起草法律草案。
第二个阶段就是国务院审查。
国务院审查是由国务院法制办来进行审查，审查以后经国务院常务会讨论以后提交人大进行审议。
现在根据立法法的规定是一般的法律要三读就是要三审才能通过。
那么，这是一般的规定，但实际上也有例外的情形。
有的如法律比较简单，是一个局部的修订，或者法律本身的关系不是很复杂的话，可能二审就通过了，两读就通过。
比如今年也是我负责的一个法律，就是行政监查法的一个修订，今年二月份一审，在六月份就二审通过了。
这个也通过了，也是二读的时候就通过了，相对来说比较简单。
相反，有些重要的法律或者是关系相对复杂的法律，往往是三读也通不过。
比较极端的是物权法，经过了七审。
从李鹏当委员长到吴邦国当委员长时候才通过。
社会保险也经过了四审，三审也没通过，所以看得出来在立法的过程中博奕的情况是比较激烈的。
第三个方面是给大家简单介绍一下社会保险法的立法过程。
社会保险法最早的是94年的7月5号，八届人大八次会议审议通过了劳动法。
劳动法是从95年的元旦开始实施的，实际上从94年劳动法制定完以后，当时的劳动部就准备要制定社会保险法，因为在劳动法第九章就规定有针对社会福利和保险，里面对中国目前所实行的五大险种都做了一个规定。
但是，具体的东西还是要在一个专门的法律里面来进行规范。
所以从那个时候起算，到今天的10月28号十一届人大十七次会议，四审通过社会保险法，真的是经历了漫长的16年。
过程很漫长，我们也开玩笑，实际上自始至终参加社会保险法的制定过程的没有几个人，我也有幸成为其中一个。
比如，现在是人事部的副部长顾小利，她当时是劳动部的社会保险司的司长。
还有一个是现在法律社的社长。
所以这个过程就是简要分为这么几个阶段，第一个是由劳动部和劳动保障部，这个名字叫两次，一个是93年的时候是劳动部后来98年的时候改成劳动保障部了。
他们曾经两次给国务院报告审查，但是由于各方面的原因涉及的比较大，也没有获得国务院的通过，没有报到人大党委会。
这次是07年的年初，是由劳动保障部再次将文件报送到国务院审查，我们就开始接受这个审查，大概用了一年的时间，也是很快的，因为在这之前，经过多处的磨合，我们觉得在这个特殊的领域也只能做到这样了，大概用了一年的时候，从我们这过了一下手就到全国人大常委会进行审议了。
07年的四月份到10年的10月份，将进三年的时间人大常委会进行了四审，四审主要有这么几个阶段。
一审的时候，将草案在常委会上由劳动保障部长作一个说明，然后把稿子发给大家，大家就初步议异，不会提很多实质性的发动，那么最大的改动是在二审。
二审进行了大改，当时有八章63条，现在是有十章98条，进行了比较大的发动。
二审最大的改动就是，把社会保险法的五大险种拆开了，每一个险种都做了很详细地规定。
三审也提出一个方案就是把每一个险种的具体的费率、筹资模式等都在法律中加以规定，这个出发点是好的，但是后来因为这里面牵涉到很多利益的问题，有一个就是说中国的改革，关于保险没有达到这个成熟度，所以很多部门表示反对，那么后来就撤下去了，没有写出具体的费率。
十月份进行四审的时候，就是进行一些微调。
比如方缴费15年，这样一些方面的问题的衔接等等，改动不是很大，关键是第二审的时候确实进行了非常大的发动。
这是整个一个简要的过程。
那下面我想给大家介绍一下，我个人感觉在社会保险方面的心得。
我觉得社会保险法作为社会保险体系中的一个基本法律，它在五个方面还是有所建树的。
第一个方面是填补了法律的空白。
2010年是中国特色社会主义法律体系基本形成的标志点。
大家也都知道，按中国的法律体系，是划分了七个部门。
这此法律部门中社会法是最薄弱的，在十七大以前国家对整个社会民生方面的关注是比较薄弱的，后来经过03年的sars，以及社会事件的不断涌现，大家感觉在社会领域的侵犯比较多，开始关注社会民生的问题。
特别是党的十七大提出树立科学发展观。
社会法取得了一些成绩，仅管取得了成绩，但勿庸置言和其他几个法律部门相比还是比较薄弱的。
社会法学会的成立很晚，是到04年才在北京大学成立，在全国人大法工委有很多室，社会法室是今年9月份才成立，在这方面非常缓慢的过程。
现在在国务院法制办还同没社会法司，社会法现在也是在政法这司其中一块。
所以可见其薄弱。
第一个方面，就是在今天要讲的主题，社会保险领域。
干净的社会保险法，除这个社会保险法之外，下一个就是举三个直接的法规，一个是失业保险条例，一个是工伤保险条例，还有一个是社会保险费征缴暂行条例。
失业保险条例是99年制定的。
下一部我想大概后年之后才会考虑对其进行修订。
工伤保险条例是非常紧迫的，03年4月份发布，04年元旦开始实施，实施后不久06年因为道交法的出台，对这个违反道交法和治安管理处罚法，将治安管理处罚条例进行修订，使工伤保险条例里面有规定就显得不合时宜了。
06年把修改的草案报到国务院了，到现在审查已经将近有4年了，目前国务院法制办已经把这个审查任务报到国务院了。
很有可能近期国务院就要审议这个条例，可以关注一下报纸，下个星期就会有这个消息。
社会保险费征缴暂行条例，也是99年制定的，目前也不准备修订。
因为目前中国的社会保险费征缴体系还没有理顺，在这种情况下，对社会保险费征缴条例进行修订，我们觉得没有必要。
可以看到目前五大险种就有两上险种有行政法规，一个失业一个工伤。
其他三个险种也是非常重要的险种，比如生育保险，是用一个驻劳动部的部门规章。
那么在基本医疗保险、基本养老保险，这两大更重要的险种里也没有法规或规章，都是用国务院的文件，用的是规范性和文件。
所以社会保险法也是在总结了我国二十多年的社会保险工作的基础上来慢慢的提升完善。
所以对这一块，从法律的出台角度讲填补了立法的空白。
这个意义是不容否定的。
第二个方面是，在另外的领域也给大家介绍一下。
在社会保险之外，有社会救助、社会福利、商业慈善、优抚安置、商业保险等。
这二个领域就是社会救助方面。
社会救助领域就是有一个社会救助法，大家比较关注，搞社会保障的同志也都知道。
社会救助法近期，国务院常委会就要讨论了，去年11月4号在国务院常委会上讨论过一次，大概因为主要领导对这个法律的框架结构还有一些不同意见，没有通过，这两天要重新对其讨论一次。
如果讨论进行顺利的话，争取今年12月份就提交全国人大常委会审议。
即今年12月22号最后一次全国人大常委会要对社会救助法进行审议。
社会救助的内容有这么几块，一个是城乡居民的低保、农村的五保供养和自然灾害救助这三块。
关于城乡居民的低保，99年有一个城市居民最低生活保障条例，这是一个行政法规。
但是，范围局限在城镇的居民，即所谓城镇户口，农村户口的不包括。
05年开始国务院下了一个文件，就是关于在农村建议居民的最低生活保障制度的文件。
从05年开始实施，已经五年了。
现在社会救助法有一个思想，就是将城乡的社会保障制度统一，即在程序上和原则上是一样的。
只不过是在具体的标准方面有些差异。
如在北京的城区和郊区的救济的水平是不一样的，但是它基本的程序是一样的。
如果社会救助法通过以后，我们将把城镇居民最低生活保障条例废止，然后做一个统一的城乡居民最低生活保障条例。
第二块是农村五保供养。
农村五保供养，有一个农村五保供养条例。
90年代制定的05年进行了修订，也是中国特色的救济制度。
五保供养限制的是农村的地区，但是在城市也有类似的情形，对城镇需要五保供养的人员也要考虑，下一步就考虑制度的整合问题。
第三块是自然灾害救助。
也有一个条例叫自然灾害救助条例。
也是我负责的，今年的八月份国务院常委会通过，今年的9月1号开始实行。
现在草拟的社会救助法主要是上述三个方面的内容。
但是，我们觉得社会救助的内容还是非常庞杂的。
除上述三块以外，学术界也有不同的看法。
其他方面也要纳入进来，比如法律援助，即对百姓打官司提供律师援助。
但有的人认为这是更高层次的救助，不属于基本生活方面的救助，所以排除在外。
另外一个是流浪乞讨人员的救助，如孙志刚案件把以前的收容遣散条例废止了。
制定了流浪乞讨人员条例。
另外一个是临时救助。
目前中央层面还没有任何的法律法规，只是省市县里面出台了一些自己的规范性的文件。
主要解决自己遭受了天灾人祸的一些一次性的临时救助问题。
另外一个比较大的救助是专项救助。
主要指教育、医疗、住房三块。
关于教育，主要是教育资助。
国家近些前出了很多政策，拿出了很多钱，但是关于教育资助具体怎么做，国务院领导还不是很成熟，还有一个完善的过程。
医疗救助，一会讲医疗保险法时候也会涉及到，，除了医疗保险，外还有个医疗救助、商业医疗问题，但是，对医疗救助现在也是一个摸索的阶段。
此外，还有一大块就是住房的救助。
住房资助，前两天新闻，人大财经委披露住房建设部正在起草住房保障法。
第三个是社会福利。
社会福利是一个大的概念，中国也不会成为一个福利国家，不像北欧等欧洲国家，他们也是有一个很长的历史和背景，同时他们也遇到了一个高福利的困境。
所以，中国可能不会重蹈覆辙吧。
但是，现在我觉得也有倾向回归。
大家注意到没有，现在又提倡鼓励机关办糼儿园。
优抚安置，如果大家不做这块可能不太熟悉。
也是民政的一个准则，主要讲的是军烈属的问题。
如当兵等的一些优待措施，转业安置等。
慈善事业是大家比较关注的。
慈善法民政部的搞子已经报到我们部，我们觉得很难做，我估计两三年也出不来。
这里面有很多问题不是靠一部法就能解决的问题。
有很多体制性的问题，还有中国慈善事业发展问题都需要解决，如慈善组织的独立性问题，税收减免问题，因为在国外对慈善立法走的模式很不一样，英国和美国不一样，美国没有专门的慈善法。
就是通过税法规则，但是这些在中国还没有开始，中国的慈善事业还很遥远。
第二个方面，我觉得社会保险法指定了城乡统筹发展的方向。
城乡统筹是个大概念。
也是在科学发展观的指导下提出的方向。
中国是一个二元化结构的国家，城乡差别大是中国的基本国情。
我们在社会保险法立法时经历了一个漫长的选择，所以我想这部法磨了十多年也是件好事，我想如果说是95年96年这个社会保险法出台以后到现在也该修改了，因为那个时候的情况和现在比的话差异太大了。
以养老保险和医疗保险为例，我们以前都市的这个面是非常窄的，就是说以城镇的职业还作为调整适用的对象，在西方有几个基本的模式，如像美国是全民福利的，另外，一种模式就像德国这种与就业相关的。
除了职工以外其他的农民、自由职业者这种。
但这种不好的地方是我的这个获得社会保险的世面化。
特别是中国社科院的郑丙元教授一直攻击中国社会保险法世面化的问题，包括他对出对这个社会保险法攻击也很大，觉得这个法有很多问题没有解决。
但是不管怎么样，我的感觉回顾就是说，目前应该肯定这个社会保险法。
它是一个折衷的方案，从大的方向讲它最企码把这几大块人全都照顾到了，一块就是说城镇职工的，这个都有，在养老也好医疗也好都有。
另外一块就是城镇居民的，咱们所说的抓大管小也好，上管老下管小也好，老人和小孩。
另外一个就是农村地区的农民养老问题、农民的医疗问题，医疗的话呢，以前我们看过文革时候的电影春苗，那个时候就是赤脚医生讲农村合作医疗，非常成功的一个电影。
但是，现在咱们就叫新兴农村合作医疗，这个制度也有很多问题，待会我也会讲到。
这一块，一个就是养老，养老现在我们在推行，叫农村社会养老保险制度。
这就是说农民现在非常好，不光税给减免了，另外一个范围也是也可以领养老金了，这是一个非常大的进步。
现在同学们有一个观点现象，就是以前农村的孩子要不断拼博考上大学，现在是倒过来，农村户口不愿到城镇来，一个是城镇的高房价没有吸引力，另外是农村有一个待遇是什么就是有一块土地。
土地一方面可以做点事，另一方面涉及到炒地皮的一个资本。
特别是一些和大城市相联的地方，像河北、三河、香河、南方涿洲的房价已经涨得将近一万了。
在养老这块，我讲了养老涉及三块，在社会保险法当中都写了。
医疗方面对这三块也做了规定。
现在这个法律我觉得不大好的，还是分成了这么三块。
但是，最起码我们没有为今后将来的制度设计、并轨设置法律上的障碍。
比如说该法的第22条有一个明确的规定，由省一级政府可以根据实际情况将城镇居民的社会养老保险和新兴农村社会养老保险合并实施。
就是说如果我在某一个省里面，我这两项制度也刚刚推行，我就一步到位了。
我给城镇的老头老太太花多少钱，给农村的老头老太太花多少钱，我就一步就实施了。
可能这个标准会不一样，但是最起码这个制度包括刚才所说的像低保一样，在程序和流程方面是一样的。
另外一个方面就是说，除了养老以外，医疗方面在学术界也开始大量争议这个事情。
城镇职工医疗、城镇居民医疗还有农村的新农合，这三个今后的终极目标肯定是三者要统一的。
全国只有一个中国公民，去哪个医院都可以医疗都可以报销，走这个程序。
但目前还是要分两步走，第一步要两个制度整合，是哪两个呢，就是城镇居民和新农合制度整合一下。
这里面有一个什么问题呢，也是牵涉到中国的现实情况，现在有一个大的问题就是新农合的管理体制现在很不顺，受到很大的一个攻击，我们这次的话呢，在社会保险法的审议的过程中也把这个提出来，是不是要进行改革。
但是很遗憾，这个也没改革，待会我会讲到，就是说，咱们看条文它写到要进行新兴农村合作医疗制度，具体办法也是由国务院规定。
是一个什么问题呢就是，现在新农合这一块的管理部门，主要都是卫生部门在牵头，那其他的话城镇职工医疗、城镇居民医疗是在社会资源保障部门在做，所以这两个部门之间就不衔接，今后的制度的运行就需要一个合并的成本。
这个，现在大家讨论的比较厉害，我们下一步要做的立法计划，对这两个条例要怎么样整合，我们还需要考虑，需要进一步的商量。
另外一个方面就是说，像这种例子还比较多，你比如说像第19条，是关于养老人员的转移接续办法，这个转移接续办法，实际上人力资源与社会保障部和财政部等几个部门在今年年初已经出台了。
29条是要求社会保险行政部门和卫生部门制度异地就医结算办法，这个办法出台以后它的效果怎么样，不是很理想，大家可以想像一下，比如说今后同学们都毕业了，留在北京，把父母都接过来，退休了，年纪大了看病也多了，可能在北京看病，那在北京看病去哪家医院，怎么报销，结算。
需要我们接下来做工作的一个地方。
另外是第95条，是在四审的前一在才加进去的一个条文，进城务工的农村居民依照本法规定，参加社会保险。
这条我个人感觉是没必要的。
昨天我也参加了一个项目，就是叫全国农民工电影周，就是这一周给农民工放电影，但这其中有一个概念，就是农民工我们现在用的是叫进城务工的农村居民，这个词还比较中性一点，用农民工大家对这个词的看法还很多。
有人说这种叫法本身就是一种歧视。
另一个方面，我们考虑就社会保险而言，对农民工可能是保险自然而然就包括在里面，有固定的劳动关系的话是包括在里面的，所以农民工市民化的问题现在已经提到日程上来了。
现在的农民工跟在座的同学是一样的，都是90后呀，作为新一代有他的诉求面，有的是在城市生长的，就和80年代的进城务工的是不一样的。
在社会保险法里面也要求要融入这个制度。
另外一个是97条是关于外国人的，这个不属于咱们国家的公民，但是也还是比较重要的，因为有一个互惠的问题，这个我就不展开了。
第三个方面的心得就是这部法接受了一个多层次建设的主张，这是一个比较宏观的说法，因为我的博士论文就是研究一个社会保险责任的承担的问题，社会保险制度不是政府一家的事情，必须充分调动多方的主体，包括用人单位、所在的农村集体，还有家庭、个人等多方面的积极性。
分清各方面的责任和权限，形成一个合理的也是可持续发展的制度。
这里面比如说养老问题，社会保险，有国家的责任，有个人的责任。
家庭的责任是勿庸置言，也是要非常重视的一块，下面我们也正在考虑修订老年人权益保障法。
这里面有一个概念，是说在社会保险、家庭保险还有个人的责任方面要进行一个划分，在中国这么一个还是以农村居民为主的国度里面，家庭的责任还是非常重要的。
另外一个方面，我要讲在养老保险领域里面，在国际上说的比较多的就是三支柱的体制建设。
三支柱就是国家提供基本面，覆盖基本的养老保险，这在一些国家，只要你是这个国家的居民，只要到养老年龄以后就可以领取一定数量的养老金。
中国目前还做不到只是在做试点，就是一个是城镇居民的一个是农村居民的养老金的发放这是一个基本，但中国不是这么做的，还是主要集中在城镇居民的社会养老制度。
第二，是补充社会养老保险。
补充社会养老保险，在我们社会是有两个，一个是大概已经开始做的，94年劳动部有一个部门规章，开始做企业年金，现在规模不是很大，差不多有不到一亿人群。
另外一个概念叫职业年金，我们想今后就不能光叫企业年金了而是要叫职业年金，因为企业年金的这个面是比较窄的，但是这个人群不光是企业，我想在座的老师是事业单位，我是国家机关，那么还有些社会团体还有自由职业者等等。
现在关于职业年金，是企业年金的概念保留了，但是职业年金的概念也在提，前天看了一个新闻，是说中国的现在事业单位养老保险改革是失败的名存实亡的。
事情是这样的，08年初国务院出了一个文件，是关于在五个省实行事业单位的养老保险改革，反响非常强烈，因为老师知识份子对这个政策也比较清楚，就引发了退休热潮。
很多人快到退休了就提前退休了，因为后续的工作也没跟上，所以实际上，确确实实这个五个省的事业单位养老保险基本上是停滞的，持观望的态度。
另外一个是关于事业单位的改革，我也参与了这个改革。
改革的话，中央也准备出台一些文件。
但是，可能这方面阻力也瞒大的，中央领导人也非常慎重，文件报上去以后现在还在讨论，这是一个比较敏感的话题，我就不展开了。
第三个支柱就是比较普通的，个人储蓄性养老保险制度。
它又像储蓄又像保险，比如，你存一笔钱，它直接用于养老的目的，你不能提前支取，但是在利率方面给你一些优惠的利率。
在医疗保险方面，除了基本医疗保险也有一个相似的比如说补充的医疗保险。
补助的医疗保险，对公务员的话有公务员的医疗补助，对企业的话，也有企业的医疗补助。
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