南通市十一五专项规划之一文档格式.docx

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五、主要任务和重点工作28

（一）主要任务28

（二）重点工作31

六、规划实施环境影响评价34

（一）评价原则与方法34

（二）评价结果35

七、保障措施38

（一）加快配套体制改革，营造良好落实平台38

（二）充分运用市场机制，提升土地配置效率38

（三）强化规划引导作用，拓展发展用地空间39

（四）坚持节约优先原则，大力推进集约用地39

（五）挖潜农村建设用地，全面实施挂钩政策40

（六）推动江海滩涂围垦，确保耕地占补平衡41

（七）加强生态环境保护，注重资源均衡利用42

前言

“十一五”时期（2006-2010年）是南通市全面建设小康社会的决胜期，是提升在全省和长三角城市地位的赶超期，是经济发展全面腾飞的关键期，也是土地保障压力持续增大的矛盾期。

贯彻落实科学发展观，坚持“规划引导、城乡统筹、优化结构、集约利用、管理深化、制度创新”，在对“十五”时期全市国土资源开发利用状况及其与经济社会发展的关系进行深入分析研究的基础上，组织编制了《南通市国土资源开发利用“十一五”规划》，统筹指导“十一五”时期全市国土资源管理工作。

（一）规划期限

2006年—2010年。

（二）规划范围

南通市行政区域范围内的全部土地，总面积10534.4平方公里（含海堤外滩涂和长江水面）。

（三）规划依据

1．《中华人民共和国土地管理法》

2．《中华人民共和国土地管理法实施条例》

3．《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

4．《江苏省土地管理条例》

5．《南通市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》6.《南通市土地利用总体规划（1997-2010年）》

7.《南通市城市总体规划（2002-2010年）》

8.《南通市城镇体系规划（2000-2020年）》

9.其他相关政策法规

10．相关专项规划。

一、自然经济概况

（一）自然概况

1．地理位置。

南通市位于江苏省东南部，地理坐标介于北纬31°

41'

06'

'

—32°

42'

44'

、东经120°

11'

47'

—121°

54'

33'

之间。

东濒黄海，南临长江，西靠泰州，北接盐城，与上海、苏州隔江相望，位于沿海经济带与长江经济带T型结构交汇点，自然和区位条件较为优越。

南通市下辖海安、如皋、如东、通州、海门、启东六个县（市）及崇川、港闸、南通开发区3个区，共125个镇，6个乡，1891个村，2005年末总人口770.86万，人口密度为963人/km2。

2．水文气象。

南通市属北亚热带湿润性气候区，年平均气温在14.0℃—15.1℃，全年气温稳定在10℃以上的天数220—230天，无霜期达到226天，年平均日照2100—2200小时，年平均降水1000—1100mm，四季分明，雨水充沛。

全年多东南风，夏秋两季多受热带风暴影响，年蒸发量875mm，雨热同季，夏季雨量约占全年降雨量的40%—50%，日照充足，光热水气基本同季，耕作期长，适合多种植物繁衍生长。

长江是南通市最主要的河流，农村土地流转境内长江水域约642平方公里，长163公里、宽5—10公里，年均径流量约1万亿立方米。

长江南通河段为感潮河段，潮流呈往复流性质。

水位受潮汐和长江径流的影响。

平均高潮位3.67米，平均低潮位1.91米，最高潮位达7.08米。

境内河网纵横交错。

内河拥有一级河12条，长743公里；

二级河105条，长1760公里；

三级河1066条，长4934公里。

由于土体疏松，水土流失，河道易于淤浅，降低了引、排功能，但为砖瓦企业提供了充足的淤泥资源。

3.地形地貌。

南通市位于江海交汇处，是由长江北岸的古沙嘴不断发育、合并若干沙洲而成，属于长江下游冲击平原。

全境地域轮廓东西向长于南北向，三面环水，一面靠陆，呈不规则的菱形状。

地势低平，平坦辽阔，地表起伏甚微，自西北向东南略有倾斜，海拔一般在2.0—6.5米之间。

境内除狼山基岩低山残丘区外，大部分属长江三角洲平原，西北部属江淮平原。

农村土地流转狼山基岩残丘区主要由军山（108.5米）、剑山（80.5米）、狼山（104.8米）、马鞍山（49.4米）、黄泥山（29.3米）“五山”构成，山体面积约0.7平方公里，为断裂构造作用形成的断块山，山上部分地段有更新世下蜀黄土堆积，山体周围地势低平，地面高程2.7米左右（黄海高程，下同），“五山”地区已建成“AAAA”级风景名胜旅游区；

海安里下河泻湖沉积平原区高程1.5—5.0米，由东南向西北微倾，地势低洼；

北岸古沙嘴区高程4—6米，主要高沙土分布，土质透水性强，其东部为古沙洲高坑平原，高程3.5—4.5米；

古河汊平原区高程2.7—4.0米，有低洼湖荡存留，表层物质以亚粘土为主；

三余海积平原区，一般高程3.0—3.5米左右；

新三角洲平原和沙洲区高程一般1.5—3.0米，地势低平，常受洪水和高潮位的威胁。

（二）资源概况

1．土地资源。

农村土地流转南通市土地总面积10534.4平方公里（含海堤外滩涂和长江水面），人均土地面积0.136公顷。

2005年10月31日土地利用现状变更调查数据显示，全市现有耕地面积45.97万公顷，人均耕地面积0.0596公顷。

南通境内江海岸线422公里，其中江岸线219公里，海岸线203公里（理论岸线223.5公里，标准岸线202.3公里），约占全省海岸线总长的20%。

由于地理位置独特，南通境内滩涂资源较为丰富，0米以上潮间带滩涂面积共18万公顷（含0米以上辐射沙洲6.7万公顷），约占全省的1/3。

2.矿产资源。

南通市矿产资源较为贫乏，储量小，大多不具开采价值。

煤炭分布于狼山、平潮一线，储量3800万吨；

石油储藏于海安县境内；

启东、海门及长江一带储有浅层天然气，储量2.2亿立方米；

南黄海为油气资源远景区；

海安县尚有泥炭分布。

南通市拥有铁矿、花岗岩、大理石、砖瓦粘土和矿泉水与地热水等，已发现的有13种，其中能源矿产4种、金属矿产3种、非金属矿产4种、水气矿产2种。

（三）经济概况

“十五”期间，按照“依托江海、崛起苏中、融入苏南、接轨上海、走向世界、全面小康”的战略部署，全市经济总量和财政收入大幅度增加，城乡面貌明显改观，产业结构更趋合理，人民生活水平显著提高。

农村土地流转全市地区生产总值由2000年的736.44亿元增加到2005年的1472.08亿元，人均地区生产总值由2000年的9378元增加到2005年的19097元，均在“九五”末基础上实现了翻番；

全市财政收入达到170亿元，占GDP的比重达11.5%，比“九五”末提高了4.3个百分点；

地方一般预算收入达到70亿元。

“九五”期末全市一、二、三次产业比例为17.62：

48.08：

34.3，“十五”调整为11.02：

55.97：

33.01，工业化进程加快。

二、“十五”时期国土资源开发利用总体情况

（一）土地利用总体规划执行情况

按照《南通市土地利用总体规划（1997-2010年）》要求，“十五”期间全市规划减少耕地3682公顷（5.52万亩），其中用于各级各类建设3232公顷（4.85万亩），退耕灾毁（不含农业结构调整）450公顷（6750亩）；

规划补充耕地3967公顷（5.95万亩），其中土地整理新增耕地3158公顷（4.74万亩），开发复垦新增耕地809公顷（1.21万亩）；

规划净增耕地285公顷（0.43万亩）。

“十五”期末，全市规划耕地总面积达到48.61万公顷（729.19万亩），规划基本农田保护面积45.95万公顷（689.20万亩），农村土地流转其中耕地面积为41.59万公顷（623.87万亩）。

1.土地利用结构。

根据南通市2005年土地利用现状变更调查资料，全市土地面积为105.35万公顷（1580.25万亩），其中农用地61.74万公顷（926.1万亩），占土地总面积的58.61%；

建设用地16.81万公顷（252.15万亩），占土地总面积的15.96%；

未利用地26.80万公顷（402万亩），占土地总面积的25.44%。

（具体分类利用结构见表1和图1）

表12005年南通市土地利用结构

序号

分类

面积

（公顷）

比例

（%）

合计

1053440

100.00

2

建设用地

168103

15.96

1

农用地

617375

58.61

2.1

居民点及工矿用地

151888

14.42

1.1

耕地

459674

43.64

2.2

交通运输用地

10631

1.01

1.2

园地

37239

3.54

2.3

水利设施用地

5585

0.53

1.3

林地

3353

0.32

3

未利用地

267961

25.44

1.4

牧草地

10

9.5e-4

3.1

未利用土地

16225

1.54

1.5

其他农用地

117099

11.11

3.2

其他土地

251736

23.90

图12005年南通市三大类用地对比图

2.农用地现状。

2005年南通市农用地61.74万公顷（926.1万亩），以耕地为主，其次为其它农用地、园地、林地和牧草地。

其中耕地农村土地流转45.97万公顷（689.55万亩），约占74.46%；

其它农用地，如沟渠、坑塘水面和农村道路等占比也较大，约占18.97%；

园地，主要是桑园和少量果园，约占6.03%；

林地面积很小，约占0.54%；

牧草地几乎没有。

（农用地结构见表2和图2）

表2南通市2005年农用地内部结构

地类

面积（公顷）

占比（%）

617375.44

459674.33

74.46

37238.73

6.03

3353.42

0.54

10.02

0.00

其他

117098.94

图2南通市2005年农用地内部结构图

18.97

3.建设用地现状。

2005年南通市建设用地总量为16.81万公顷（252.15万亩），全市人口密度居全国同类地（市）前列，农村人口占比较大，因此，建设用地以农村居民点用地为主，约为68.16%；

乡镇工业较发达，工业用地占比也较大，约为12.67%。

城镇建设农村土地流转用地主要集中在市区，约占总城镇建设用地的31.49%。

（建设用地结构见表3和图3）

表3南通市2005年建设用地内部结构

168103.29

100.00

居民点及工矿

151887.51

90.35

其

中

城市

6928.88

4.12

建制镇

6043.39

3.60

农村居民点

114584.16

68.16

独立工矿

21290.35

12.67

10631.21

6.32

5584.57

图3南通市2005年建设用地内部结构图

3.32

4.未利用地现状。

2005年南通市未利用地26.80万公顷（402万亩），以滩涂和河流为主，约占92.31%，其中滩涂约占49.70%，河流约占42.61%。

滩涂资源主要分布在如东，约占全市的70.20%。

（未利用地结构见表4和图4）

表4南通市2005年未利用地结构

267961.15

荒草地

4701.65

1.75

盐碱地

11337.53

4.23

其它

185.61

0.07

河流水面

114177.32

42.61

苇地

4389.52

1.64

滩涂

133169.53

49.70

图4南通市2005年未利用地结构

由于“十五”期间全市经济社会的大发展大跨越，土地利用的多项指标突破了总体规划的要求。

具体表现在：

1.耕地大量减少影响耕地保有量指标。

“十五”期间，南通市土地利用结构变化表现为农用地（特别是耕地）急剧减少，建设用地明显增加，未利用地大量开发。

五年间耕地减少1.85万公顷（27.75万亩），没有实现耕地净增285公顷（0.43万亩）的预期目标。

2005年，全市实际耕地面积45.97万公顷（689.51万亩），远低于48.61万公顷（729.19万亩）的规划目标。

主要原因是规划期农村土地流转间由于农业结构调整减少耕地13296公顷（19.94万亩），大量耕地调整为鱼塘和园地。

同时农村道路、宅基地及违法用地也占用了大量耕地。

表5“十五”期间南通市土地利用结构变化情况（单位：

公顷）

土地利用类型

2000年

土地利用面积

2005年

623211.67

-5836.23

478177.00

-18502.67

29396.46

7842.27

2599.95

753.47

7.82

2.20

113030.43

4068.51

155140.59

168103.29

12962.70

142757.61

151887.51

9129.90

交通运输

6619.77

4011.45

水利设施

5763.21

5584.57

-178.65

273954.29

-5993.14

土地总面积

1052306.55

1053439.88

1133.33

南通市现有基本农田40.89万公顷（613.36万亩），其中耕地35.60万公顷（533.96万亩）；

与规划的基本农田保护指标45.95万公顷（689.20万亩），其中耕地41.59万公顷（623.87万亩）差距较大。

主要原因一是保护率偏高，部分指标无法落实到地块；

二是省及省以上重点工程实际用地超过预留指标；

三是部分能源交通水利工程未预留指标；

四是行政区划调整预留发展空间占用了部分基本农田。

2.建设用地总量和增量指标突破规划目标。

“十五”期间，全市建设用地从2000年的15.51万公顷（232.65万亩）增加到2005年的16.81万公顷（252.15万亩），年均增加2600公顷（3.9万亩）。

其中居民点及工矿用地增加1818公顷（2.7万亩）；

交通用地增加4011公顷（6.02万亩）。

其中建设占用耕地9291公顷（13.94万亩），远远超过建设占用耕地3232公顷（4.85万亩）的规划目标。

3.滩涂等未利用土地资源大量开发利用。

“十五”期间，全市开发未利用地5993公顷（8.99万亩）,同期新围垦未利用地1133公顷（1.7万亩）。

未利用土地资源的大量开发利用，增加了非农业建设的用地空间，缓解了农用地转用计划指标紧缺的矛盾，为土地开发复垦整理提供了充足的后备资源，为全市实现耕地占补平衡作出了重大贡献。

（二）国土资源对经济社会发展的支撑成效

1.科学编制规划，发挥“龙头”作用。

面对南通市行政区划调整和城镇化进程加快的新形势，按照省国土资源厅的部署和要求，于2002年组织力量对1997年编制的全市乡镇级土地利用总体规划进行了调整完善。

调整完善后的乡镇级土地利用总体规划较好地处理了保护资源与保障发展的关系，为全市经济发展预留了较为充足、合理的规划建设用地空间。

2.强化计划调控，保障重点项目用地。

在土地利用总体规划的指导下，强化了年度用地计划的调控和引导，采取“规划预留、分期用地”等多种形式，优先保证能源、交通、水利等重点基础设施项目用地，有效地保障了中远川崎造船二期、王子制纸、LNG项目等一大批重点建设项目用地需求，支撑了全市经济社会跨越发展。

“十五”期间，全市共报批新增建设用地14083公顷（21.13万亩），建设占用农用地10196公顷（15.29万亩），建设占用耕地9291公顷（13.94万亩），同比增长超过200%。

（“十五”期间全市建设用地报批和供应情况见表6和表7）

表6南通市2001-2005年建设用地批准情况

（单位：

年度

新增

建设占用

2001

795

652

596

2002

1966

1540

1468

2003

5135

3897

3543

2004

2904

1925

1753

2005

3283

2182

1931

小计

14083

10196

9291

表7南通市2001-2005年建设用地供应情况

总供地

新增面积

存量面积

949

431

518

1402

784

618

4220

2962

1258

3212

2141

1071

3593

2505

1088

13376

8823

4553

3.盘活存量土地，拓展用地供应渠道。

认真贯彻落实国家宏观调控政策，全市积极盘活存量土地，根据土地不同类别提出不同供地策略，着力拓展建设用地供应来源的渠道。

鼓励拥有盐场、滩涂等国有未利用地资源的地区，在符合土地利用总体规划的前提下，加大对未利用地的开发力度，有条件地转为建设用地。

“十五”期间，全市共利用存量土地4553公顷（6.83万亩），开发利用国有未利用地892公顷（1.34万亩），大大缓解了建设占用农用地计划指标紧缺的矛盾。

4.规范土地市场，扩大有偿用地范围。

严格执行《划拨用地目录》，对于符合目录要求的用地，按划拨方案供地；

对不符合划拨用地条件的，实行土地有偿使用。

“十五”期间，南通市有偿供地（含出让供地和租赁用地）10932公顷（16.40万亩），占总供地面积的81.93%。

其中出让供地10356公顷（15.53万亩），占总供地面积的77.42%，合同出让金收益达165亿元。

划拨供地比例由2000年的38.73%下降到2005年的17.16%，出让供地由2000年的59.19%上升到2005年的79.92%。

（2000年和2005年全市供地方式占比情况详见图5-6）

图52000年南通市供地方式占比图62005年南通市供地方式占比

5.集约利用资源，增强国土支撑效果。

“十五”期间，随着南通市土地市场的逐步完善，土地有偿使用比例迅速提高，土地集约利用效益连年攀升，土地支撑作用明显增强。

针对南通市人多地少，土地后备资源相对紧缺的状况，出台《加强工业建设项目集约用地管理的意见》，把好建设用地规划审查关，强化建设项目定额用地管理，引导企业走节约集约利用土地的发展道路。

全市地均GDP由2000年的920万元/平方公里，增加到2005年的1840万元/平方公里，增幅达100%，年均增长率达到14.9%。

其中单位建设用地二三产业增加值由2000年的3911万元/平方公里上升到2005年的7792万元/平方公里，单位农地第一产业增加值由2000年的208万元/平方公里上升到2005年的263万元/平方公里。

地均固定资产投资由2000年的756万元/平方公里上升到1019万元/平方公里，增幅达34.79%。

三、“十一五”国土资源开发利用的形势和需求预测

（一）面临的形势

“十一五”时期南通市将处在工业经济快速发展、经济总量迅速增长、城乡建设日新月异、全面建设小康社会的重要阶段，同时也处于产业结构调整提升、增长方式加速转变的过渡期，全市经济社会跨越发展的迫切需求与国家宏观调控政策的从紧限制，必然在有限资源供求关系方面产生矛盾，国土资源的开发利用面临前所未有的挑战。

1.土地资源供需矛盾更趋突出。

由于南通经济发展处于工业化中期、城镇化加速期以及经济国际化提升期这一特定阶段，投资拉动经济增长、产业加速扩张是发展的主要特征，这就决定了必需要有相应的土地资源作为支撑；

但按照国家宏观调控的要求，今后下达的土地计划将十分有限，由此产生的用地供需缺口带来耕地保护、占补平衡和土地供应三重压力。

随着国家从严从紧土地宏观调控政策的长期推行，农用地转用指标实行严格的指令性计划控制，土地资源供应瓶颈还会进一步显化。

2.土地资源保护压力日益加大。

在经济增长方式仍以投资拉动为主，并逐渐由粗放型向集约型转变的情况下，要保证南通市“十一五”经济快速增长，必然以占用相当数量的农用地和耕地资源为代价。

按照“占一补一、占补平衡”和“耕地总量和基本农田面积不减少”的要求，“十一五”期间，南通市土地资源特别是耕地资源保护形势将更加严峻。

同时，土地利用结构和空间布局亟待优化，土地节约集约利用体制和机制有待健全，征地制度改革和土地市场体系仍需进一步完善，土地调查、监测、评价等基础工作有待进一步加强。

3.土地利用结构布局亟待调整。

南通市建设用地中农村居民点用地占比较高，达到68.16%；

城镇建设用地占比相对较低，仅占7.72%。

自然村庄分布零散，严重影响了村庄的集聚和土地的集约利用，人均农村居民点用地186平方米，远远高于150平方米/人的国家标准，土地浪费现象较为严重。

工业布局特别是乡镇工业集中区满天星式的布局不合理，难以形成产业集聚效应，基础设施投资成本大，投资强度不高，投入产出率较低。

4.资源粗放利用未能有效扭转。

建设用地征而未供、供而未用及闲置浪费现象还不同程度地存在。

“十五”期间全市征而未供土地2798公顷（4.20万亩），占总征地面积的20.36%；

供而未用土地204公顷（0.31万亩），占总供地面积的1.53%；

闲置土地117公顷（0.18万亩），低效利用土地9259公顷（13.89万亩）。

5.节约集约利用水平有待提高。

“十五”期间，建设用地的大量供给支撑了南通市经济社会的跨越发展，但由于经济结构和产业层次的相对落后，与长三角其他城市有关指标相比（表8），南通市土地集约利用水平仍相对偏后，地均GDP和地均固定资产投资仅位于扬州、泰州、湖州等城市之前,南通市土地集约利用水平有待进一步提高。

表82004年长三角15个城市土地集约利用水平比较（万元/公顷）

地均GDP

地均固定资产投资