欧盟发展内河航运的政策措施及对我国的启示文档格式.docx
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但是20世纪70年代以来，由于人们对内河航运价值的认识发生偏差，有些国家忽略了内河航道的建设，航道通行能力大大降低，不能适应现代航运技术的发展和应用，内河航运停滞不前。
欧盟内河航运在综合运输体系中的比重从1970年的11%下滑到目前的7%。
为了解决基础设施建设对内河航运发展的限制，欧盟在《马斯特里赫特条约》中正式提出要建立“跨欧洲网络体系”（TENs），鼓励各国加大对包括内河航道在内的交通基础设施建设投资。
具体到内河航运方面，欧盟制定了航道等级标准，将各国四级以上的航道纳入欧盟航道网络，从欧盟的层面给予一定的建设资金补贴（目前是建设资金的10%，以后有望提升到30%的比例）。
这一政策极大地促进了各国对内河航道建设的投资。
以德国为例，联邦政府投资50亿马克建设连接德国中部与柏林工业区的内河航道，极大地改善中部运河、易北河的航行条件，工程竣工后110米长度的大型驳船船队可经中部运河直达柏林工业区。
此外，政府每年还投入15亿欧元用于航运管理和河道维护。
2003年德国联邦交通部出台一个联邦道路规划，计划在2001-2005期间总共投资1500亿欧元进行基础建设。
（二）鼓励船只更新改造
20世纪70年代以来，欧盟内河运输周转量在各种交通运输总周转量中的比重日趋下降，大量货物通过公路运输实现流通，这使得欧盟内部运输船舶供大于求的矛盾进一步加剧，严重影响了内河运输的经济效益。
欧盟认为，在欧盟协调一致的水平上实施一项拆船计划是大幅度减少运力的唯一途径，并据以调整内河运输运力结构。
1989年，欧盟理事会通过《内河运输领域里的结构调整》的1101/89条例，旨在通过拆船减少运力。
根据该条例的规定，内河运输船队规模超过10万吨的成员国建立拆船基金，对拆船船东给予适当补贴。
此后，欧盟又根据实际情况对这一政策作了相应的调整和完善。
拆船政策的实施，大大减少了船只的数量，加快了船只的更新改造，促进了运力结构的调整。
各国纷纷将加快船只更新，建设一支高效率的、技术革新的内河航运船队作为增加内河航运竞争力的一项重要措施。
德国在1969年拥有7000艘船舶，通过实施拆船政策，到了2005年只保有2200艘船舶，虽然船舶数量大大减少，但是运量却大大提高。
（三）重视航运人才的培训
由于内河航运的工作和生活条件相对比较差，加上整个行业不景气，船员短缺的问题日益严重。
根据欧盟委员会的统计，从20世纪80年代初至今，欧盟国家船员流失达40%，实际缺少3.6万名船员。
欧盟认为，只有对船员进行适当地训练和进行法定资格的认证，才能保证船舶的航行安全，船舶的正常维修，减少船舶交通安全及受害者数量，以及减少海洋环境污染。
为了鼓励这一行业的发展，各国政府采取了一系列针对性措施，如提高船员的社会地位，改善工作环境，拓展对学徒工的培训内容。
一些国家还出台经济鼓励措施，鼓励船员参加内河航运培训。
内河运输船员参加为期三年的培训学习并获得从业执照后，可得到最高2.5万欧元的补助。
通过这项资助，参与内河航运培训的人员大量增加。
此外，欧盟还对航运培训机构进行资金补助，避免他们因为行业发展不景气的现实问题而倒闭。
（四）完善法律和标准体系
为了促进欧盟统一内河航运市场的形成，促进各成员国内河航运船舶的自由流动，消除各国法律制度规定不一致所带来的障碍，提高内河航运竞争能力，欧盟制定了一系列的内河运输法律、法规和技术标准，如《航道法》、《劳工法》、《引水法》、《货物运输法》、《码头装卸法》、《港口进出口法》和《港口服务市场法》等。
对一些跨国的主要通航河流，各国还共同组织设立了专门的通航管理协调委员会，如莱茵河委员会、多瑙河委员会。
各河流委员会也制定了大量的规范性文件和标准。
如成立于1815年的莱茵河委员会制定了《莱茵河条例》、《船舶法》、《危险品法》，以及统一的船长的证书资格评定标准、船员资格审定标准、船舶检验标准、船舶环保排放限量标准等。
由于莱茵河委员会拥有长期的跨国流域管理经验，因此欧盟的很多内河航运法规是依据其规定制定的。
根据欧盟和流域委员会的统一规定，各成员国又制定了本国的内河航运法律，如德国的《联邦水路法》、《海运法》、《内河航运法》，荷兰《航行时间与船员法》、《内河航行船舶法》，各国内河航运主管部门还依据本国的法律制定了相应的规章、细则。
因此，欧盟的内河航运法制体系主要包括三个层次：
一是欧盟委员会立法；
二是各流域委员会立法；
三是各成员国立法。
（五）发展航运信息服务系统
为了充分利用信息技术发展内河航运，欧盟各成员国都根据本国的实际情况建立了国内航运信息系统，如德国的ELWIS系统、荷兰的AGRO系统。
这套系统对航道和船舶按照不同等级进行分类，搜集整理了航道动态、船舶流量和货物信息等信息并通过互联网等信息手段即时发布，方便了有关各方的查询。
每艘安装了信息接收装置的船可以在航行过程中不断发出船速和方位等详细信息，并可接受或者查询相关信息，大大地提高了航道的通行能力、船舶的运输效率和经济效益。
但是，随着跨国航运量的大幅度增加，各国建立的航运信息系统的弊端不断显现，比如不同国家之间的信息交流还不够完善，信息的可靠性和统一性还无法保证。
为了进一步提高航运效率、保证航运安全，欧盟提出建立统一的RIS系统，并对各成员国提出具体的完成时间要求。
RIS系统通过引入共同的技术要求和技术特征，综合协调各国自行开发的内河信息服务信息系统并将其有效连接，能够为用户提供电子航道图、交通信息、船只定位识别、电子报关以及法律规章等信息的查询，大大便利了跨国内河航运活动。
（六）促进多式联运
随着欧盟公路网络的完善发展，公路运输已经成为一种最重要的运输方式，在综合运输体系中占据了79%的份额。
虽然公路运输具有方便快捷的优势，但同时存在环境污染、交通拥挤、能量消耗高等缺点。
为了解决过分依赖公路运输所导致的种种问题，欧盟委员会在2001年出台了《2010年欧洲运输政策白皮书》，旨在重构各种运输方式之间的平衡。
白皮书的一项重要内容是提出了马可波罗计划：
从2003年至2010年，每年将120亿吨公里的货物运输从公路转移到水路。
除了前面所述的政策措施外，马可波罗计划的主要措施还有：
一是依据港口建设公路、铁路，使港口成为多式联运的交通枢纽，通过水路运来的货物在港口集散点选择适宜的运输方式进行转运；
二是对高速公路上行驶的卡车收费，增加公路运输成本，引导货运转向内河运输；
三是对于因选择水路运输而增加运输成本的货主给予经济补贴；
四是加强技术研发，为货物在不同运输方式之间的高效转移提供技术支持。
为了保证该计划的实现，欧盟给予了大量的财政支持：
2003年至2006年，每年支出0.3亿欧元；
2007年至2013年，每年计划支出1亿欧元。
马可波罗计划的实施，极大地促进了内河航运业的复苏。
二、欧盟做法对我国发展内河航运的启示
从内河航运在综合运输体系中的作用和地位来看，欧盟和我国具有很多相似之处。
但是从发展进程看，欧盟的内河航运又走在中国的前面。
因此，研究欧盟内河运输的现状和发展趋势，对于发展我国的内河航运具有十分重要的意义，一些好的经验和做法值得我们学习吸收，促进我国内河航运的发展；
一些不成功的教训也值得我们引以为戒，避免重走欧盟走过的弯路。
（一）充分重视内河航运在我国国民经济中的地位和作用
内河航运是我国综合交通运输体系中的重要组成部分，是国民经济基础产业之一。
但是，20世纪80年代以来，内河航运在综合交通运输体系中的比重呈明显下降趋势，从1980年的8.6%下降至2002年的6.3%。
造成比重下降的原因，一是由于其他运输方式近年发展迅猛；
二是内河航运业没能适应时代的发展完成从传统产业向现代产业的转型，运输效率低下，竞争力较弱。
通过对欧盟内河航运的考察，可以看出内河航运地位的下降是各国普遍存在的难题。
尽管内河航运业在目前的发展遭遇种种困难，但是和其他运输方式相比仍然具有自己的独特优势：
一是运量大，不像铁路那样受线路通行能力的限制，尤其适合于特长、特大、特重的设备和大宗散货运输，一艘普通的顶推船队能载运9600吨货物，相当于385辆卡车的运量；
二是能耗低，根据欧盟的数据，同样是以1公升的燃料运送货物1公里，铁路运输是97吨，内河航运则达127吨；
三是投资省，渠化航道每公里投资仅为新建铁路的五分之一到三分之一；
四是占地少，主要利用天然航道，基本不占农业耕地；
五是环境污染少，在各种交通运输方式中，内河运输产生的噪音、废气是最少的；
六是潜力大，内河能够容纳更多的船舶航行，不易产生交通拥堵的问题，可以有效地分流公路和铁路运输。
在土地、能源等自然资源日益稀缺的今天，我们更应该按照科学发展观的要求，站在可持续发展的角度，建设资源节约型、环境友好型社会，充分重视内河航运在我国国民经济中的地位和作用。
过去一段时间内河航运发展速度相对较慢，只是说明传统的内河航运业不能完全适应现代社会的要求，并非其本质上就是行将就木的夕阳产业。
发展内河航运，关键在于促进产业的升级和改造，促使这一有着数千年历史的古老行业重新焕发生机，扬长避短，合理定位，继续为社会生产生活服务。
欧盟经验也表明，通过采取有力的政策和措施促进内河航运发展，内河航运能重新焕发活力，与其他运输方式协调发展。
近三年来，我国内河航运发展加速，占国内运输体系中的比重出现回升，呈现出与欧盟内河航运相同的上升发展态势。
内河航运的重要性日益受到国家和有关部门的重视。
2005年11月28日，由长江沿线九省市和交通部发起的“合力建设黄金水道，促进长江经济发展”座谈会在北京召开，黄菊同志出席会议并指出，合力建设黄金水道是统筹区域协调发展的重要举措，是落实科学发展观，建设节约型社会，实现可持续发展战略的具体行动。
（二）树立大交通的观念，加强各种交通运输方式的协调合作
公路、铁路、水路、航空运输作为综合交通体系的组成部分，各有其优势和特点，他们之间的合理分工和协作将产生最大化的运输效益。
欧盟认为，目前出现的交通拥挤现象，正是由于各种运输方式之间的不平衡效应。
交通拥挤将使整个欧洲丧失经济竞争力，研究表明：
仅仅公路交通拥挤的外部费用（包括因安全事故、堵塞、噪音、空气污染等因素而支出的费用）一项，就将占欧共体国家的国内生产总值之和的0.5%；
如果不采取任何措施，到2010年公路交通拥堵造成的费用将增加142%，达到每年800亿欧元，约占欧共体国家国内生产总值的1%。
为了重构各种交通方式的平衡，欧盟委员会出台了《2010年欧洲运输政策白皮书》，制定了一系列的政策措施。
德国联邦政府交通部每五年出台一个综合运输规划，尽量在河道附近建设公路、火车站，使港口成为多式联运的枢纽，大大推动了集装箱运输。
欧盟绝大部分港口都有完善的公路、铁路设施乃至飞机场作支撑，通过河流运来的货物可以根据距离远近选择合适的交通工具，保证快速送达目的地。
在我国，公路、铁路交通拥堵问题日益严重，仅仅依靠扩建已经不足以从根本上解决这一制约国民经济发展的瓶颈。
应当树立大交通的观念，更多地从综合交通体系内部结构平衡的角度去寻求对策：
加强各种交通方式之间的协调合作，促进多式联运，将货物运输从日益拥堵的公路、铁路分流到水运。
这就要求我们在制定交通发展规划、建设基础设施、设置运输线路时综合考虑各种运输方式的衔接配合，科学规划、合理布局。
但是，目前我国还没有一个统一的交通运输发展规划，各地区、各部门各自为政，整体化推进比较困难，影响了各种交通方式综合效能的发挥。
在某些地方，由于港口附近没有铁路和飞机场，所有的货物都必须通过公路运输转运目的地，导致了严重的交通堵塞，也限制了港口运输效能的发挥。
这一问题已引起了国家的高度重视。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出：
“交通运输，要合理布局，做好各种运输方式相互衔接，发挥组合效率和整体优势，形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输体系”。
相信随着综合交通运输体系的建立和完善，中国交通事业的整体化优势和综合运输效益将得到更大程度地发挥。
（三）利用先进技术促进内河航运业的改革和发展
小平同志指出，科学技术是第一生产力。
技术研发，是变外部输血为内部造血的关键。
内河航运业的发展，离不开先进技术的支持，也只有加快先进技术的应用，才能使古老的内河航运业适应现代社会高效、安全、便捷的运输要求。
欧盟在技术研发方面的大量投入，加快了内河航运业的升级改造，为内河航运提供了良好的信息平台。
RIS系统的开发使用就是以信息化带动工业化的良好范例。
为了适应多式联运，提高转运效率，欧盟开发了大量的新技术、新设备。
比如，适于托盘运输的“交换箱体”，它比标准集装箱的更宽，很容易实现火车与汽车运输之间的装卸。
再如，为了保证大吨位货轮安全通过河道上的桥梁，研究人员开发了船舶驾驶台升降技术，使得船舶的驾驶台能够根据桥梁高度进行自由调节，保证在大大小小的航道中畅通无阻。
与欧盟相比，我国的内河航运业在技术水准方面还有较大的差距，需要采取引进技术与自主研发、改造更新与新建双管齐下的方式提高整个行业的技术水平。
因此，一方面国家应当从政策、资金上对于技术研发给予扶持、倾斜；
另一方面通过法律制度、技术标准要求去引导企业开发应用先进技术，同时通过不断提高船舶技术标准促进内河航运业产业升级并保障水路运输安全。
三、加快立法，为内河航运发展创造良好的法制环境
内河航运产业的发展，有赖于行业内外各方面的共同努力，从外部环境看就是要提供一个适应其发展的法制环境，消除促进发展的制度性障碍，打破地方封锁，形成统一的航运市场，建立健全安全监管制度，依法保护合法经营。
从我国航运立法现状看，国家已经出台了《海上交通安全法》、《港口法》、《水路运输管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《国际海运条例》、《船舶登记条例》、《船舶和海上设施检验条例》、《航道管理条例》、《海上交通事故调查处理条例》等法律、行政法规，初步形成比较完善的航运法律法规体系。
但是，这些法律法规中有很大一部分是20世纪80、90年代制定的，还带有计划经济的色彩，不能完全适应现代航运业的发展，甚至形成行业发展的体制性障碍，同时也不符合依法行政的需要。
因此，加快航运立法的修改完善进程成为我们当前乃至以后相当长的一段时间内的任务。
通过对欧盟内河航运管理的考察，我个人认为内河航运立法应当坚持以下思路。
（一）破除地方封锁，建立统一的内河航运市场
欧盟为了促进各成员国船舶在欧盟范围内的顺利通行，制定了大量的法规和标准，作为各国立法的上位法依据，从法律制度上提供了良好的外部环境，促进了内河航运业的发展。
在我国，由于受到过去计划经济体制的影响，内河航运市场地方分割的现象比较严重，一些地方利用对客货源、港口码头以及服务性设施等资源的垄断，限制外地经营者进入本地市场，或者对外地经营者给予歧视或者差别待遇，阻碍了内河运力在全国范围内的自由流动。
1987年制定的《中华人民共和国水路运输管理条例》在很多方面已不能适应全面开放的航运市场的管理要求，很多地方制定了地方性的水路运输法规、规章，这些地方性规定的不一致也直接影响了统一开放的内河航运市场的建立和完善。
因此，通过修订相关法规，统一规范内河运输管理，取消对异地经营的种种不合理限制，破除地方封锁，消除促进内河运力自由流动的体制性障碍，对于建立统一的内河航运市场、发展内河航运产业是非常必要的。
（二）减少审批事项，简化审批程序，方便经营者
欧盟内河航运管理的重点是为企业经营提供良好的环境，保证公平的竞争秩序，对企业自身的经营行为管得很少，只要没有危害社会公共利益，损害其他经营者和消费者的合法权益，很少进行行政干预。
与欧盟相比，我国的内河航运管理的事项更多，设置了大量的行政审批。
这种严格管制的模式与我国整体市场化程度不高、行业发展水平较低有一定关系，但是也确实存在政府职能错位、越位的问题。
为了给行业发展提供一个宽松的环境，方便企业的生产经营活动，政府部门应该对在市场经济体制下内河航运究竟该管什么、不该管什么有一个重新定位。
体现在立法上就是要按照《行政许可法》的精神减少审批项目、简化审批程序。
对于经营者能够自主确定、市场竞争机制能够有效调节、行政机关采用备案、制定标准、处罚等事后监督方式能够解决的事项，尽量不要设定行政许可。
对于能够一次申请、就近审批的事项尽量不要搞重复申请、多层审批，以提高行政效率、方便经营者。
（三）强化运营安全监管
船舶在内河水域中营运，一旦发生安全事故，危及的不仅是旅客、货主的人身、财产安全，更有可能破坏水域环境，导致一系列连锁反应。
因此，安全运营制度是内河航运健康发展的重要保障。
在欧盟，内河航运被视为一种非常安全的运输方式，越来越多的危险品选择了通过内河运输，这主要得益于欧盟拥有一套完善的内河航运安全监管制度。
目前，危险品运输已发展成为内河航运经济的一个新增长点。
但是，我国《危险化学品管理条例》第四十条第一款规定：
“国家禁止利用内河以及其它封闭水域等航运渠道运输剧毒化学品以及国务院交通部门规定禁止运输的其他危险化学品”。
其中一个重要原因是因为我国的内河航运不具备严密的安全制度保障。
对于内河航运而言，只有保证了安全营运，才能开放市场、降低准入门槛，才能扩展业务范围、促进行业发展。
内河航运立法应当将安全监管制度作为立法的重点内容。
除了建立健全行为规范、事后监督管理制度外，立法应该将安全运营要求作为事前审批的重要条件。
将运营船舶的技术要求、从业人员的资历要求、安全生产制度建设作为市场准入条件加以规定，以此强化安全运营，同时带动产业升级，促进不合格船舶的淘汰。
值得注意的是，强化安全并不一定需要提高运营船舶的数量要求。
从欧盟的情况看，绝大多数内河航运公司的规模都很小，一般也就拥有1-2艘船。
船舶数量少并不会对正常营运活动造成实质性影响，也不能说明企业达不到安全生产要求。
在目前内河航运业不太景气的情况下，在提高市场准入的安全要求同时降低船舶数量要求，保证符合要求的中小经营者获得经营资格，依法开展经营活动，为社会提供便利、灵活的航运服务，扩大内河航运在综合运输体系中的比重。
（四）保护航运基础设施
现代政府的职能体现在“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，公共设施提供即是公共服务职能的一项重要内容。
航道、岸线、船闸、航标等航运基础设施是保障船舶正常运营的物质基础，直接关系船舶运行安全。
如果说我国的内河航运管理主要是指运输市场准入管理，那么欧盟对内河航运管理的理解则更加侧重于航运基础设施的提供和保护。
作为政府，一方面应当加大对航运基础设施的提供，另一方面也要通过立法保护这些基础设施，制止破坏航运基础设施的违法行为。
航运基础设施的保护，不仅关系着航运安全，而且是维护投资主体合法权益的重要体现。
内河航运的发展，不仅是一个行业自己内部的问题，更涉及国家的政策导向、法律制度建设以及与其它交通方式之间的关系等各个方面，概而言之：
一是国家高度重视，为内河航运的发展提供良好的政策法制环境；
二是强化各种交通方式的协调发展，发挥综合配套优势；
三是利用先进技术促进内河航运业的现代化改造，促进行业升级。
党和国家历来重视交通运输事业，随着国家改革进程的深化，内河航运业必将获得更快的发展。
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