公共政策分析导论第1部分政策分析的方法论Word文档下载推荐.docx
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政策科学运动·
……51
一种“分析中心论”观点的发展·
一53
2.4面向后工业社会·
……55
政策建议的制度化·
后工业社会的政策分析·
…56
专家指导论与专家建议论·
……57
通过对社会进步建议的批判，或者更准确地说，通过为获知某些经济或政治的行为是否能产生预期结果而进行的尝试，社会科学已经有了很大的发展。
—卡尔·
R·
波普（KarlR.Popper）:
《历史决定论的贫困》（1960年）
正如我们在第1章中所见，政策分析可以被理解为提供政策过程和政策过程中的知识的过程。
川从这一宽泛意义看，政策分析和人类文明一样古老，它包括多种探询形式，从神秘主义和超自然的形式到现代科学。
这种笼统的表达的好处是能让我们探究过去这一提供政策相关知识的过程（即政策分析）在含义上的变化。
从词源上看，“政策”一词是从希腊语、梵文和拉丁语借鉴来的。
希腊语和梵文的postpolis（城邦）和pur（城市）演化成拉T语的politic（国家），后来又演化成中世纪英语的policie，指政府的管理或公共事务的指导。
政策与police和politics这两个重要的词有相同的词源，这是为何一些现代语言，例如，德语和俄语，只用一个词（politik,politika）代指政策和政治的原因之一，也是导致现在对政治学、公共行政和政策科学的分界模糊不清的一个原因，它们都致力于政治与政策的研究。
[2]
政策分析一词不能仅限于当前的含义，因为当前政策分析不是被等同于把问题分解成基本组成部分，就如我们拆一只闹钟或一台机器[[3]，就是被等同于与系统分析、应用数学和计量经济学有关的某些定量技术的应用。
[4〕相反，政策分析有多种方法。
这些方法有些在早期文明中就出现了，而另一些只是在1g世纪才出现。
因此，政策分析并不是现在才有的，
也不能仅仅把它等同于过去200年中经验分析科学的发展。
[5]
2.1早期起源
从最广泛的意义上讲，政策分析可以追溯到人类社会进化中的这样一
个阶段，在这个阶段中，由于分析过程和分析过程中的知识被有意识地发
展，因此能对知识与行动间的联系进行明确和反省式检验。
对最早提供政
策相关知识的确切时间还有争议，或许还不可知。
然而，一般认为分析公
共政策的专门方法的发展和“文明从部落或氏族社会中在很大程度上独立
的区域中忽然产生”与“世界历史上城市文明的扩张与分化”有关。
[6]因
此，伴随着生产技术的新形式和相对稳定的人类居住方式，社会组织发生
了变化，政策分析作为一种专门的活动也就随之产生了。
汉漠拉比法典
在美索不达米亚（Mesopotamia）可找到人类有意识地分析公共政策的最早记载。
乌尔（Ur）的美索不达米亚城，位于现在的南伊拉克，它在公元前21世纪制定了一部法典，大约比亚里士多德（公元前384年一公元前322年）、孔子（公元前551年一公元前479年）和考蒂尔亚（Kautilya，公元前约300年）发表的关于政府和政治的文章早2000年。
汉漠拉比法典是由公元前18世纪古巴比仑的统治者编制的，它表达了在
古巴比仑从一个小城邦变成一个地区性大国时期确立一种统一与公正的秩
序的需要。
汉漠拉比法典和马塞法（Masaiclaws）有相似之处，反映了相
对稳定的城市殖民地/居住地的经济与社会方面的要求，在这些殖民地里，
权利与义务是根据社会地位确定的。
这部法典涉及刑事程序、财产权、商
业和贸易、家庭和婚姻关系、医生收费以及我们今天所说的公共责任。
例
如，规定了政府官员、地方法官和其他官员责任，主要包括以下几条:
[7]
33.如果政府官员或地方官占有从人们那里所征的税（或放过杭
税不交者），或接受和送出已被雇用为国王差遣的替代品，那他就会
被处死。
34.如果政府官员或地方官占有其他官员的财产，使其被雇用，
或在审判中向一位有影响的人指控官员，或拿走国王赐给官员的礼
物，那就会被处死。
35.如果有人从官员那里买国王踢予他的牛或羊，这个人就会被
罚款。
36.在任何情况下，人们都不能卖官员、警察或收税人的房屋、
田地和花园。
符号专家
早期的美索不达米亚法典可以看做是对固定城市殖民地日益复杂化的反应，以及对社会组织新模式的反应，这些新模式是为分配商品与服务、保存记录、保持内部安全与外部防御而设计的。
同时，对知识与行动间关系的逐渐认识产生了专门提供政策相关知识的知识阶层。
例如，在耕种季节开始时或战争时期〔8，这些‘符号专家”（拉斯韦尔是这么称呼他们的）负责政策结果的预测。
然而，由于分析者用神秘主义、宗教仪式和魔法预测未来，这些方法在一定程度上依赖于经验中获得的证据。
因此，以现在的标准看，这些提供政策相关知识的方法是不科学的。
无论其是否通过巫术、神秘主义还是宗教仪式的净化而产生，最终都是要在实践的基础上被检验。
因此，早期专门知识提供者的权威主要是基于他们的建议是否产生了较好的政策，而不是仅以提供这些建议的方法程序为基础。
对提供政策相关知识的专家的历史记载从某种程度上说是不完整的，直到公元前4世纪在印度考蒂尔亚（Kautilya）的《理想国》（Arthashastra）的问世—这本书是对政策制定、治国之道和政府行政的第一次系统的总结，它概括了到那时（公元前300年）为止已撰写的关于物质方面的成就或我们称为经济学的一些知识。
考蒂尔亚是一位住在北印度玛雅（Mauryan）帝国的策划家，他被比作柏拉图〔公元前427年一公元前347年（原文误为公元前427年一公元前327年—译者注）]、亚里士多德（公元前384年一公元前322年）和马基雅维利（1469年一1527年）式人物，这三个人不仅是社会思想家，还都积极参与政府政策制定的实践。
柏拉图是为西西里的统治者出谋划策的，而亚里士多德则从马其顿的亚历山大14岁时起到他20岁登上王位一直做他的家庭教师。
亚里士多德和当时的一些思想家一样对现实的政治非常厌恶，他似乎是因为想把知识用于当时的公共问题才接普了那一仟务:
亚里士多德接受了那个职位是因为至少从这方面看，他是个好的柏拉图主义者。
柏拉图曾说过，只有哲学家做国王或国王是哲学家，政府才是好政府。
因此，如果哲学家有机会直接或通过指导年轻的王子来指导国家政策的话，他不能违背良心加以拒绝。
[9]
在古代，对在知识和行动间有意识地建立关系的说明，找不到比考蒂尔亚、柏拉图和亚里士多德著作中的说明更好的了。
除了参考考蒂尔亚的《理想国》或亚里士多德的《政治与道德》外，也没有更让人信服的方法来说明早期政策分析的基本实际特征。
然而这些只是个别提供专门知识的人的成果，而不是整个受教育阶层的成果，这些受教育阶层在随后的历史时期内在欧洲和亚洲将会影响政策制定。
中世纪社会的专门知识
中世纪城市文明的扩展与分化带来了有利于专门知识发展的职业结构。
国王和王孙贵族招募各种政策专家来为他们难以制定有效政策的事情提供建议和技术帮助，例如，金融、战争和法律。
德国社会科学家马克斯·
韦伯的话对公共政策各领域受过训练的专家阶层的历史发展进行了描述:
在欧洲，根据劳动分工，专家官员是经过500年的逐渐发展出现的。
在君主制政体和诺尔曼征服者的国家中，意大利的城市和庄园（Seigniories）是最早出现这种分工的。
但决定性的一步和王公管理金融有关……金融领域最经不起统治者的无知—统治者在那时仍旧首先要是爵士。
战争技术的发展产生了专家和专门官员;
法律程序的分化产生了受过训练的法官。
在金融、战争和法律这三个领域，较先进的国家的专家官员在1b世纪无疑是成功的。
[10]
专家官员或韦伯所指的“职业政治家”，他们的成长在世界上不同地区表现出不同形式。
在中世纪的欧洲、印度、中国、日本和蒙古，神职人员是有文化的，因而在技术上是有用的。
耶稣、婆罗门、虔诚的教徒和喇嘛教士同一些现在的社会与行为科学家一样，不受实际政治和政治权力与经济利益的诱惑，赢得了公正与无私的好名声。
受过人文主义教育的文学家，相当于现在为最高领导人写发言稿的人，当他们在欧洲被那些逐渐支配了政治与外交的王室贵族代替前，一直对政策制定有着有限但却重要的影响。
在英国，少量贵族和城市投资者是在政府中无偿任职，目的是按照他们自己的利益管理地方政府。
最后，受过大学教育的法学家对政策制定有决定性影响，尤其是在欧洲大陆，研究罗马法的法学家对中世纪晚期国家的变更起着重要作用，影响着现代政府发展的每一个进程。
工业革命
在远古和中世纪时期，政策相关知识的发展是紧随着城市文明的发展与区域性国家的出现与扩展的。
但是直到I8世纪后期发生了工业革命，提供政策相关知识才成为一个由专门方法指导并不受日常政治利益与偏见影响的相对独立的活动。
工业革命时代也是启蒙运动时期，一个相信通过科学与技术可以促进人类进步的观点在政策制定者及为政策提供建议的人中间比以前更占主导地位的时代。
就是在这一时期，对关于自然与社会的科学理论的发展与证明逐渐成为理解与解决社会问题的惟一的客观方法。
神秘主义、巫术和占卜被现代科学所代替。
在政策分析领域，这意味着根据经验主义的原则和科学方法提供政策相关知识。
2.219世纪的历史背景
1850年，大不列颠国家慈善机构的大臣梅琴兹先生（Machenzie}向伦敦统计协会（后来的皇家统计协会）递交了一份研究提议，要求提供资金以对“每天堆积在都市（Metropolis）大街上的马粪数量”进行经验的研究。
[l11这一提议被坚决但委婉地拒绝了，因为它的实验对象不在协会目前的优先资助范围内。
作为欧洲19世纪主要政策研究中心之一，伦敦统计协会的报告中所记录的这一独一无二的事件，清楚地表明了对经验主义和定量方法的夸大，但它也表明了对19世纪出现的知识的态度的主要变化。
经验研究的发展
在欧洲，提供政策相关信息的新型专家开始把自己的活动建立在对经验数据的系统记录上。
在这之前，曾有过对政策制定及其在社会中的作用提供系统解释的多种尝试，其中一些是由杰出的哲学家和政治家做出的。
然而几千年以来，用以解决人类问题的探询方法基本上是相似的。
当征询某一观点的论据时，基本上都是用权威呼吁、习惯或哲学原则的形式。
19世纪的新发展是:
用来理解社会和社会问题的方法有了根本变化，这一变化反映在经验的、定量的和政策相关的研究的发展中。
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在这个时期，对系统收集事实的重视表现在多方面。
例如，在世纪之交，美国（1790年）和英国（1801年）分别进行了第一次人口普查。
就是在这一时期，统计学（“国家数学”）和人口学开始发展为专门的学科。
曼彻斯特和伦敦统计协会都建立于19世纪30年代，它们在对提供政策相关知识（即政策分析）的重新定位方面起了促进作用。
这些协会是由银行家、工业家和学者组织的，他们系统地收集有关城市化和工业就业情况对工人及其家庭生活的影响方面的证据，并以此代替传统的考虑社会问题的方法。
在曼彻斯特协会中，对量化资料的热情与对社会变革的参与紧密相关。
正如协会的第一期年度报告宣布的:
“协会建立的原因是其发起人强烈地渴望能帮助加快发生在制造业工人身边的社会发展的步伐。
}}[13]伦敦协会在诸如托马斯·
马尔萨斯这些专业学者的影响下，对社会问题采取了更加公正和价值中立的态度。
用其章程中的话讲，就是“统计协会将把从它的公告与发行物中仔细排除所有意见作为其行为的首要规定—把它的注意力严格地集中在事实上—并且，尽可能集中在可以用数量陈述和表格组织的事实上。
"
[14]伦敦和曼彻斯特协会用问卷形式进行现在称为抽样调查的研究。
他们也用与职业采访者作用相同的“有酬代理人”。
在法国、德国与荷兰，经验研究也有类似的发展，尽管规模较小。
19世纪那些对经验的、定量的以及和政策相关的研究做出贡献的人来自于欧洲各地。
对于统计科学的出现，在18世纪德国与法国文章中可以找到描述，在约翰·
辛克莱先生的《苏格兰的统计账目》（1791--1799年）中有具体描述。
然而对统计学的方法最著名和最有影响的贡献者是阿道夫·
奎特莱特（AclolpheQuetelet,1796--1874年），一个比利时数学家和天文学家，他是丹麦和比利时政府的主要科学建议者。
奎特莱特对经验调查方法的重视程度可以从他著作中的以下描述中看出:
〔奎特莱特〕注重时备用空白表格和将被问的问题的本质的资料的收集，注重提交资料的列表与表格，注重平均与总结数据资料的方法，注重对原始资料与调查结果的批判……「他认为应该J调查是在何种情况下收集数据资料的以及原始资料的性质。
[15]
在法国，19世纪主要经验研究成果之一是由弗雷德里克·
李·
普莱
（FredericLePlay）（1806--1882年）出版的《欧洲工人》（LesOuvriersEuropeans），这本书出版于1885年，是对欧洲几个国家工人的家庭收人与开支的一个详细调查。
在德国，厄恩斯特·
恩格尔（ErnstEngel）（182I-18%年）的著作试图从以统计形式表述的经验数据资料中找出“社会经济学”的规律。
在英格兰，亨利·
梅叶和查理斯·
布斯的著作对社会问题的经验研究做出了惊人的贡献，他们都亲自观察过城市贫民的生活和就业条件。
梅叶的《伦敦劳工和伦敦贫民》（1851年），对19世纪50年代构成伦敦城市底层的劳工、小贩、表演者和娟妓进行了生动的描述。
布斯的《伦敦人的生活与劳动》（1891--1903年），对细节的发现和全面性的重视超过了梅叶。
布斯主要用学校督学作为提供信息的人来收集论据，也亲自到城市贫民中生活以获得现实生活条件的第一手资料。
他的研究是为了说明“贫困、疾苦和堕落同家庭固定收人与相对舒适程度的数量关系”Ci6J，调查涉及了数百万人，提供了大量的经验数据资料。
布斯后来被任命为皇家贫民法委员会委员，他极大地影响了旧的养老金政策的修改。
他的著作也成为美国政策相关研究的榜样，包括《蜘居分布图》（theHullHouseMapsandPapers）（1895年）和W.E.B.杜波依斯（W.E.B.Dubois）的《费城黑人》（1899年），这两本书都试图用资料来说明市区贫困的范围与严重性。
19世纪，提供政策相关知识的方法经历了重大变革。
自然与社会知识不再根据它们是否与权威、巫术或哲学原则一致来判断，而是根据它们是否与经验观察一致来判断。
然而这个变革与其说是公开遵循经验主义总原则和科学方法的结果，还不如说是伴随着农业文明向工业文明的转变，出现了日益增加的不确定性的结果。
社会比历史上任何一个时期都要复杂得多。
人口在地理上和社会地位上的变动速度很快，大多数人都涌向本已很拥挤的城市。
社会结构的变革伴随着社会意识的逐渐转变，人们开始把自己看做自身前途的掌握者。
政治稳定性的提高
几千年来，都市文明的社会组织是逐渐变化的。
19世纪具有讽刺意味的情况是:
工业革命前，欧洲政治上的不稳定却出人意料地伴随着社会的稳定。
因为大多数人只认识一个不变的世界，其信抑、工作、家庭生活打和社会习惯的模式的变化就像冰川变化一样缓慢。
激烈的政治冲突与动荡却奇怪地时社会习惯的稳定性没有产生丝毫影响，但是工业，尤其是科技工业的有效运转需要政治上保持稳定…...[17J
到18世纪中叶，尤其是在英格兰，政治上的稳定与控制迅速出现，它是一党制政府、严格行政控制下的立法等相关机制的产物，并在握有经济、社会和政治权力的人中间达成了共识。
具有重大意义的是，大约在工业革命前半个世纪，政治稳定和极度的社会不稳定紧密地联系在一起。
这种政治与社会领域的不平衡性对理解后来经验的、定量的、与政策相关的研究及其发展很重要。
现代科学和技术并没有对政治控制与政府政策制定的新型集中体制产生作用;
恰恰相反，提供政策相关知识的新的经验性方法与其说是自然科学有意识参与竞争的结果，还不如说是对客观形势的一种自觉反应，当时国家需要可靠的信息，政策制定者借这些信息影响立法和管理社会公共事务。
1750年前发展缓慢和相对稳定的社会后来被加速的社会复杂性与不可预测性所替代。
专门知识的现实基础
I9世纪，对当时实际问题的关心推动了专门知识的产生，因为这些实际问题多是由有影响的社会群体确定的。
政府首脑、资本家和正在出现的工厂制的管理者需要更多的信息，以有助于对人类与物质环境扩大控制。
整个18世纪，在伦敦、曼彻斯特和巴黎成长起来的城市无产阶级代表了一种未知的、异己的文化，他们渴望自己的生活状况能够被社会所了解，亨利·
梅叶对伦敦贫困居民生活的叙述读起来就像半个世纪后对亚洲、非洲和拉丁美洲的殖民地居民的描述:
像卡菲尔人（南非）、芬恩思人（阿拉伯国家）和费拉斯人一样，
我们也被无业游民……贫民、乞丐和流浪者包围着，他们除了从勤劳、节俭和文明的社会中通过劫抹方式获得的那份东西外，可以说一无所有—流浪群体首领的显著特征不是头脑的发达，而是翔骨和下巴的发达—他们有自己的暗语……为了隐瞒他们的计划:
这些相似杯点如此引人注意，以至于当意识到它们时，我们对这些相似点这么长时间未被注意而感到吃惊。
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就是在这种背景下，应用科学作为理解和控制社会复杂性这些实际问题的需要出现了，它开始时采取了统计学和人口学的形式，后来又采取了社会学、经济学、政治学和公共行政这些已确立学科的形式。
经验的、定量的和与政策相关的研究的发展首先是对工业文明的反应。
但不仅仅如此，它还是对占主导地位的文化价值观的反应。
新的探询方法的发展与其说是希望获得新的科学“真理”或“客观性”的结果，还不如说是有影响的社会群体用科学研究的结果进行政治和行政控制的尝试。
例如，在19世纪的工厂生产领域，工作的政治化组织优于导致后来复杂的机器生产和专业化作业的科学与技术的发展。
[19〕在公共政策领域也有相应的发展:
银行家、企业家和维多利亚时代的中产阶级认识到老一套方法已不足以理解自然与人类环境，因而出现了新的探询方法。
工业文明派生出了新一代无家可归的、未受教育和到处流浪的城市无产阶级及其家庭。
当代面临的主要问题是非常实际的:
城市无产阶级需要挣多少钱才能维持自己和家庭的生活?
需要挣多少钱才能有剩余纳税?
他们应从收人中拿出多少用于医疗和教育服务?
反过来，为了保证有小孩的女工可以专心于有效工作日的工作，资本家和国家政府在日托设施上应投资多少?
为了维持足够的公共健康水平，使社会中上阶层人士不致感染上城市贫民区滋生的传染病，需要在公共设施项目上—卫生、住房、污物处理—投资多少?
在现代市场经济条件下，当金钱成为衡量价值的标准时，“确定这些方面的量成为私人与公共政策的关键需要，社会科学就植根于它对现代社会关于自身经验的、定量的、与政策相关的信息等需要的
反应能力上”。
（2oJ0
19世纪政策分析的历史背景表明，应用社会科学是怎样与有影响的社会群体的目标结合起来的。
但是自古以来，为了控制自然与社会，西方文明的中心主题一直是试图消除运用理性的局限，这一过程仅在19世纪促进了现代科学和技术的发展。
[21]从那以后，运用科学发现和检验自然与社会规律被看做是通向客观知识的惟一途径。
工具理性的这一高度发展形式意味着科学开始被看做是提供知识的惟一合理手段。
此后，关于目的的问题作为个人利益或盲从的政治价值观的非理性或随意的表现形式逐渐被放在了一边，这些表现形式被认为是在科学的调查范围之外的。
正是在19世纪，提供专门知识才被确立为“科学”。
2.320世纪
哈佛大学研究政府科学的教授A·
劳伦斯·
洛厄尔（A.Lawrence
Lowell）在1910年对美国政治学协会进行就职演说时，号召他的同事采用更经验和更实际的方法研究政治学。
洛厄尔给政治学的研究带来的是把经验主义、量化以及政策相关性综合起来的思想，这种思想在19世纪30年代也曾影响过创建曼彻斯特协会的那些人。
洛厄尔对那些职业政治学家发出警告，他说:
我们对待被观察的事物时容易犯错误。
我们易于把图书馆看做是政治学的实验室、原始材料的储存室和最后材料的整理室……对大多数需要和目标而言，同书本不是地质学与天文学的原始资料一样，它也不是政治生态学的原始资料。
政治机构实际运作的主要实验室不是图书馆，而是外部真实的社会生活。
只有在那儿观察现象、寻找资料，在那儿获得第一手的资料，才能时科学做出最重大的贡献。
[22]
社会科学的职业化
与19世纪相比，20世纪一个引人注意的特征是政治学、公共行政和社会学、经济学及相关科学学科的职业化。
20世纪政策相关知识的提供者不再是对早期统计协会和其他政策研究机构有影响的由银行家、企业家、记者和学者组成的混合群体，而是一些专门从事教学与研究的大学教授，政府逐渐号召他们来提供关于政策制定与政府行政的实际建议。
在资“历、经验与动机上，他们是社会科学界的专业成员。
[23]职业的社会科学家，同他们19世纪的先驱者一样，对政策制定的实践有着很重要的影响。
尤其是在第一次世界大战期间，社会科学家们对伍德罗·
威尔逊的行政起了积极作用。
后来，在赫伯特·
胡佛的共和制行政下，社会科学家又进行了两项重要的社会调查，即《近来的经济趋向》与《近来的社会趋向》。
但是，社会科学家大量进人政府，却是伴随着富兰克林·
罗斯福新政出现的。
新政时期确立的各种政府机构「国家恢复管理机构（}1RA）、工程项目管理机构（WPA）、公共工程项目管理机构（PWA）、安全与贸易委员会（SEC）、联邦住房管理机构（FHA）〕雇用了大量的社会科学家。
这一时期社会科学家的主要作用体现在调查政策问题及其潜在的解决方案方面，而不是像后来那样，通过构建政策模型进行社会试验来检验政策选择方案。
罗斯福政府的国家计划委员会（后来的国家资源计划委员会）的大部分成员是职业社会科学家，它为20世纪30年代具有代表性的政策问题的一般解决办法提供了示范。
委员会被认为是“收集与分析事实，观察政策的执行与相互关系，在全面调查与深思熟虑的基础上，经常提出国家办事程序的可替代方针建议的全体参谋人员”。
[24]0这种大概的定位也适用于为农业部工作的经济学家、从事执行部门重组的政治学家和为印度事务局进行研究工作的人类学家。
社会科学家也促进了方法的变革，例如，农业部在把抽样调查方法发展为政府政策的一项新工具和手段时起了带头作用。
第二次世界大战及
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