1草原资源生态补偿法律机制研究Word文档下载推荐.docx

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近年来，我国在草原资源生态建设的工作中取得了很大的成绩，但由于一些地方满负荷、超负荷开发利用草原，导致草原资源的严重破坏和不断退化。

因而，草原资源生态补偿法律机制的构建迫在眉睫。

构建具有可行性的我国草原资源生态补偿制度，首先应当从理论上澄清其含义，为制度设计提供学理依据；

然后，结合现状拿出切实可行的应对之策，从立法上寻找突破口，为其实施提供法制保障。

关键词：

草原资源，生态补偿，法律制度

Abstract

Theecologicalenvironmentandnaturalresourcesarematerialbasetothesurvivalofhumans,maintaintheentireecosystembalanceisthepremiseofsustainabledevelopmentofsocialeconomycondition.Butforalongtime,theresourcespricelessideainfluencedhumanactivitiesontheecologicalenvironment,theinfluenceofthenaturalandecologicalsystemgoesfarbeyondtheself-purificationcapability,destroythebalanceofnaturalecologicalsystem,causedsevereenvironmentalpollutionandecologicaldestruction.

Withhumansocietybyindustrialcivilizationchangingtoecologicalcivilization,ecologicalcompensationlegalmechanismsbecametheimportantinstitutionusingmethodoftherealizationenvironmentalresources.Butourcountrystilldoesnothaveabasiclawofecologicalcompensationforecologicalcompensationprinciple,object,makeoverallscopeofrules.Therefore,itisnecessaryinecologicalcompensationlegalsystem,ideologicalenvironmentaccordingtodifferentecologicalcompensationfordifferentsystemdesignforecologicalcompensationpractices,providereliablelegalbasis.

GrasslandisthelargestareainChinaterrestrialecosystem,grasslandinwaterconservation,waterandsoilconservation,adjustingtheclimate,forwindbreakandsand-fixationandmaintainingecologicaldiversity,etc.,hasirreplaceablerole.Grasslandandcultivatedland,naturalresourcessuchasforestsandoceansas,isChina'

simportantstrategicresources.However,foralongtimebybothnaturalandhumanfactors,thenational90%ofthenaturalgrasslandappeardifferentdegreeofdegradation,grasslandecologicalservicefunctiondeclineonourecologicalsafety,poseaseriousthreat.Since“FifteenPlan”,countrieslaunchedgrazingland,“Beijing-TianjinSandstormSourceControl”andaseriesofstrengtheningtheprotectionofgrasslandecosystemoftheimportantproject.Butbecausetheprojectimplementationareaisfinite,“Partialimprovement,Overalldeterioration”situationofthegrasslandecologicalhasnotbeenafundamentalchange.Therefore,inordertostrengthenthegrasslandecologicalprotectionandconstruction,establishthegrasslandecologyservicecompensationlong-effectmechanism,givefullplaytograsslandecologicalservicevalue,endemictosafeguardnationalecologicalsafetyisveryimportant.

Grasslandecologicalconstructionandecologicalconstructioncompensationmechanismofecologicalconstruction,arecriticaltograsslandcontinuedeffectiveness,alleviate“ThreeShepherd”problem,constructionenvironment-friendlyharmoniousnewpastoralareas,thecomprehensiveconstructionwell-offsociety'

skeyresearchpropositions.Grasslandresourcesecologicalcompensationsystemisthecompensationsystemsforuseofnaturalresources,oneoftheimportantcontentofthegrasslandresourcestothetheoryandpractice,andputsforwardtheactivelyexploremanyconstructivesuggestionandscheme,environmentalandresourceslawscholarsalsobegintopaydueattentiontoit.Inrecentyears,ourcountryingrasslandresourcesecologicalconstructionworkhasmadegreatachievements,butduetosomeplacesofourcountryoverloadingtodevelopthegrassland,leadaseriousdestructionofthegrasslandresourcesandconstantlydegradation.Thus,thegrasslandresourcesconstructionofecologicalcompensationlegalmechanismsisimminent.Constructingfeasibleourgrasslandresources,firstweshouldclarifythemeaningfromthetheory,providingthemeaningtheoreticalacademicbasisforthesystemdesign.Then,combinewiththecurrenttakingoutfeasibleofpolicymeasures,lookingforabreakthroughfromthelegislation,toprovidelegalsafeguardsystem.

Keywords：

Grasslandresources;

Ecologicalcompensation;

Legalsystem

目录

一、我国草原的现状1

（一）“三化”草地面积迅速扩大1

（二）草地水土流失日益严重2

（三）草地植被破坏严重，野生动植物濒临灭绝2

（四）草地鼠虫灾害严重2

（五）草原环境污染加剧3

（六）草地自然灾害频繁3

二、生态补偿制度作为解决草原问题的一个法律机制的必要性和可行性3

（一）提出草原生态补偿的原因3

（二）草原生态补偿机制的定义和功效5

（三）草原生态补偿机制的在中国施行的可行性6

三、生态补偿制度的实践及其不足8

四、关于完善草原生态补偿机制的建议9

（一）确立和制定相关草原生态补偿法律9

（二）设立专门的草原生态环境监督管理部门与机构10

（三）推进完善家庭承包责任制，落实责任与补偿到户原则10

（四）建立国家政策性引导基金10

（五）建立草原生态补偿专项基金，对环境受损者进行补偿10

参考文献11

一、我国草原的现状

草原是地球上最主要的生态系统之一，占全球陆地面积的四分之一，草原对全球生态环境和生物多样性的保护具有重要作用，在地球生物圈中有着不可取代的位置，对畜牧业、农业乃至整个社会的发展也是至关重要的。

我国拥有各类草地近四亿公顷，约占国土面积的百分之四十一，大约是耕地面积的三倍，是林地面积的二倍多。

居世界第二位，相较于森林而言，我国同时也是是草原大国,在世界上草原的面积仅次于澳大利亚。

目前我国草原生态形势严峻，草原退化严重，我国百分之九十的天然草原正在不同程度地退化。

其中严重退化原近两亿亩。

全国退化草原的面积每年以两百万亩的速度扩张,天然草原面积每年减少约六十五至七十万亩。

草原退化已使更大范围的生态环境受到威胁，公众对此感受最深的是波及全国许多地区甚至国外的沙尘暴，草原退化还会带来水资源枯竭、土壤侵蚀、温室效应等环境问题。

同时草原退化严重制约了牧民生活水平的提高和牧区社会经济的可持续发展。

我国草地资源面临严峻的危机：

（一）“三化”草地面积迅速扩大

1.草地退化

当前世界上天然草地普遍退化和逐步消失，每年草地退化、沙化和盐碱化面积，约占世界草地总面积的0.1%。

我国退化草地集中分布于北方草原带，西部荒漠草地及荒漠区山地草地、青藏高原高寒草地。

部分村寨周围的南方优良草地也出现退化。

据调查，八十年代中期，北方十一片重点牧区退化草地已占可利用草地的39.7%；

九十年代北方十二省（区）草地退化面积已占该区草地总面积的50.24%。

全国天然草地退化面积目前仍以每年两百万公顷的速度增加，北方牧区草地较六十年代初产草量下降了三分之一至二分之一，草地家畜个体体重下降了10%—30%。

草地退化形态由线状、点状退化发展到带状、片状退化阶段；

退化程度也不断加重。

总体来看，目前超载放牧，再加上虫害、鼠害严重，草场退化的情况已带有普遍性。

以内蒙古自治区为例，目前全区退化草场面积占全区可利用草场面积的50％左右，其中严重退化面积接近总面积的20％。

素以水草丰美著称的呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原，退化草原面积分别已达23％和41％，退化最严重的是鄂尔多斯高原的草场，退化面积达68％。

我国草原载畜量很低，仅为澳大利亚的十分之一，美国的二十七分之一，新西兰的二十八分之一。

我国草原单位面积产草量比二十世纪六十年代初普遍下降30％～50％。

2．草地荒漠化与沙化

森林草原地区拥有一定数量的多宜性土地资源，绝对多数早已被开垦，成为著名的粮食生产与多种经营的农业基地。

但是，随着人口增长，对粮食需求的增加，有些地方不恰当的开垦一些坡地、沙质地，甚至固定沙地，破坏了草场，引起耕地沙化，使生物多样性及其价值大大降低。

全国现有荒漠、荒漠化土地面积262万平方千米，其中风蚀沙化土地面积160.7万平方千米，占国土面积的16.7%，以新疆、内蒙古沙漠化面积最大，并且沙漠化面积还正在不断扩大，五十年代至八十年代增加了6.4万平方千米，目前仍以每年2460平方千米的速度扩展，其中80%的土地荒漠化、沙化，发生在天然草地。

3.草地盐碱化

目前我国草地盐渍化面积已达930万平方千米，大面积发生于东北西部的草原、内蒙古西部、新疆、甘肃、青海等干旱荒漠区、绿洲边缘及大水浸漫草地。

（二）草地水土流失日益严重

全国水土流失面积1999年达到180.83万hm2。

与1989年相比，西部十年来水土流失面积增加了19.99万平方千米，增加了27.03%。

草地植被开垦、滥挖、滥采，造成植被覆盖度降低，土壤裸露，使草地水土流失逐渐加重，成亿吨泥沙输入长江、黄河。

目前我国草地水土流失面积已达1230万hm2。

泥沙淤积造成江河洪水灾害，已成国家心腹之患。

（三）草地植被破坏严重，野生动植物濒临灭绝

近年来，每年有成百万农牧民涌入内蒙、新疆、甘肃、宁夏、青海等地草原挖药材，大面积破坏草地植被，仅内蒙已破坏草原1267万hm2，其中200万hm2完全沙化。

草原上的珍贵药用植物已近濒危。

加上连年的超强度割草，使草原的自然生产力下降，涵养水源的能力降低，导致优良牧草减少，劣质杂草类增多，进一步加剧了草原生态环境的恶化。

同时，在新疆、青海、西藏、内蒙等草原区，大量的藏羚羊、野驴、藏雪鸡、盘羊、北山羊、麝等草原珍稀野生动物被猎杀、偷捕。

仅可可西里草原上的数百万只野生藏羚羊、野驴，在不到十年的时间就被偷猎得仅剩数万只，已濒临灭绝的边缘。

由于肆意大量的乱捕滥杀，20世纪60年代还成群分布在内蒙古草原的黄羊，也已所剩无几了。

据资料统计，自80年代以来，仅内蒙古地区每年猎杀的黄羊，就多达7000～8000只，致使黄羊种群数量急剧减少，种群密度大大下降，由常见变为偶见。

在草原上一些常见的猛禽，也由于乱捕滥杀而成为稀有或偶见的鸟类了。

（四）草地鼠虫灾害严重

目前我国北方和西部牧区草地鼠害严重，每年鼠害发生面积都在2000万公顷以上，其中达到防治指标的受害面积1700万hm2左右。

另外，我国每年都有草地虫害发生，达到防治指标的草原虫害面积约550万公顷左右，而每年防治达到指标的面积仅350万公顷左右，难于达到有效控制的目的。

由于生物群落中天敌数量的减少，一些草食性鼠类的种群数量则有扩大的趋势，在繁殖高峰期，往往造成严重的危害。

新疆、内蒙古、青海、四川等省（区）每年草地虫害发生面积均在百万公顷以上，且有蔓延之势；

陕西、宁夏、东北三省也有较大面积的草原虫害发生。

（五）草原环境污染加剧

我国草原地区蕴藏着多种矿产资源，其中煤炭、石油、天然气等的藏量尤为丰富。

国家经济的发展，要求大规模的开发这些地下资源，但是在煤矿、油田的开采过程中不注意环境保护，直接造成了草原的污染和破坏。

（六）草地自然灾害频繁

牧区恶劣的气候条件，草地超载过牧，越冬草料储备能力低，牧业基础设施薄弱，致使我国北方和西部草原牧区自然灾害频繁，每年受灾面积约在500万公顷以上。

近40年来，因灾死亡牲畜2亿头以上，约相当于同期出售的商品畜数量，直接经济损失高达两百至三百亿元。

建国以来内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃六大牧业省区共发生大、中雪灾60多次，旱灾26次。

北方干旱草原区和干旱荒漠区的沙尘暴、扬沙与浮尘天气频繁发生，并直接威胁到北京、天津及华北地区，造成巨大的经济损失。

二、生态补偿制度作为解决草原问题的一个法律机制的必要性和可行性

（一）提出草原生态补偿的原因

我们之所以提出草原生态补偿和建立草原生态补偿机制，是基于下述5方面的考虑：

1．辽阔的草原为社会、为公众提供大量公益性产品而使公众受益。

既然公众受益，就应该由其代表者政府来付费。

我国有四亿公顷不同类型的草地，约占国土面积的40％。

其所具备的气体调节、气候调节、水调节、养分循环、文化等多方面的生态功能，这些功能所提供的有形或无形的产品，或者称之为生态产品，其价值十分巨大，有人作过估算，仅以气体调节一种功能而言，在内蒙古草原生态系统，每年固定吸收二氧化碳的总价值为每年每公顷约600元。

尽管对这一估算仍有不同争论，但可看出其价值十分巨大，不容置疑。

而这一价值并没有仅为草原地区人们所享用，而是为全社会、全体公众所享用或受益。

所以你受益于草原这一巨大功能产品，你就应该为之作出补偿，尽管不是等价补偿，那也应作出相应补偿。

2．草原有许多有形的、巨大的、可实现的经济价值，但受政策的制约或者草原资源自身特点的限制，不能变现。

因之政府为了这一点，也应该做出补偿。

比如，辽阔的草原有许多地区自然条件很优越，年降水量可在450毫米左右，自然植被为草甸草原，土层深厚，有机质含量可在4％以上，是我国最为肥沃的黑土，开垦种植粮食作物比较有利，但为了保护我国北方的生态安全，防止荒漠化，我们不能进行开垦，即使有的地方开垦，也要退耕还草，这在一定程度上体现了为了大局、为了全体民众的公众利益而做出的局部牺牲，因此我们作为生态安全的受益者理应对于这些牺牲做出补偿。

3．目前草原地区的生态环境破坏与生态系统退化在一定程度上是因为它们为国家今日发展做出了巨大贡献，而在过去国家为此付出很少。

我国目前90％以上的草原都处于不同程度的退化之中，生态环境遭到不同程度的破坏。

而分析其原因，则主要是因为近半个世纪以来从草原输出的多，输入的少，拿出的多，给予的少，两者极不平衡。

有人做过计算，在建国后的38年间，国家支援牧业的总资金87.4亿元，占牧业产值的1.6％，其中牧业基础仅占产值的0.29％，产出与投入之差，十分巨大。

从物质循环的角度，我们也做过计算，如内蒙古自治区锡林郭勒盟白音锡勒牧场，面积3730km2，在1953—1980年的28年间，输出的牛14558头，马42776匹，羊340944只，羊毛4400吨，奶6822吨，总计输出纯氮15728.9吨，折合硫酸铵786440吨之多；

而实际上很少输入。

这种入不敷出等局面，起初很不明显，好像滚雪球一样，越来越大，及至今日已十分严重，这种情况，在很大程度上可以认为是草原地区为我国经济基础的建立，为我国的今日发展做出了巨大的贡献，而享用发展成果的我们难道不应为之做出补偿吗？

4．草原地区牧民的渐趋贫困引起区域性、局部性社会不公平。

草原地区牧民一方面忍受经济的贫困，一方面又要肩负起生态环境保护的重大压力，从整体看，我国草原地区目前经济的发展大大落后于东部地区，与其他地区相比，也很落后，这已经引起了区域性、局部性的社会不公平。

例如，内蒙古每年生态赤字为新增GDP7到8倍,长期以来的生态巨额欠账，现在已经到了该还的时候了。

我们要建立一个和谐的、公平的社会，要以人为本，要实现可持续发展，对这些地区进行补偿也是必要的。

5．从草原在全国、全世界的地位与优势来看，补偿草原、保护草原也十分必要。

我国草原面积之大，世界第二，而草原类型之丰富，则可堪称世界第一。

其中温带草原、高寒草地特色十分明显。

20世纪90年代，澳大利亚的草地科学家访问内蒙古自治区锡林郭勒草原，当他看到草原美丽的景观时，兴奋不已，并再三希望我们保护好这片美丽的草原，留给我们的后代子孙。

但是，在许多人看来，草原生态损害主要是由牧民对草场资源不适当利用造成的，牧民应承担草原生态重建的责任并成为投资的主体。

其实，这种看法是片面的，也是不公正的:

（1）草地资源具有公共物品性质，草原损害的责任往往不能划清。

有些具有公益性的自然资源损耗的补偿是可以通过分清出力区与受益区的责任，由市场交易来完成的。

例如上游保护植被、涵养水源，下游受益，就可以通过自愿谈判来实现补偿。

同理，草原牧区的煤铁等矿藏的开采，破坏了植被，污染了水源，通过调整矿产品的价格，返还牧区，可以在一定程序上补偿草原的生态损害。

森林草原的过渡采伐，造成水土流失、草场退化，也可以通过提高木材价格，来反补草原。

草原开垦种粮，可以提高粮价来反补草原生态。

但粮食和木材的价格都受国际市场价格的制约，提升的空间十分有限。

更重要的是，草原的涵养水源、防风固沙、调节气候等生态功能的损失，责任往往是划分不清的。

在这种情况下，通过市场机制来补偿是十分困难的，因此只有由代表全民的政府来买单，进行国家补偿。

（2）牧民损害草原生态多半出自求生的无奈，而城乡二元结构等衍生的经济政策却有着更大的责任。

当我国草原退化严重、沙尘暴肆虐的时候，人们自然地把问责的矛头指向了沙化地区的居民，认为是他们的滥垦、滥伐、滥牧和低节制的人口生育等行为导致了向自然界的过度索取，进而造成了土地沙漠化的恶果，并致其他地区受害。

这种指