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3、国办发[1999]39号。
1999年5月10日，国务院办公厅下发了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）。
规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。
”这是国务院首次对招标拍卖出让土地使用权提出明确和较为严格的要求。
4、国务院15号文。
2001年5月9日，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）。
15号文明确提出：
为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平、公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。
国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。
商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有建设用地使用权招标、拍卖必须公开进行。
要严格限制协议用地范围。
15号文件是加强土地资产管理的纲领性文件。
经营性用地必须招标拍卖出让作为国家政策，第一次写进国务院文件，在国务院的层面上，第一次明确了招标拍卖出让的界限，为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，同时对协议出让进行了严格规定。
对国有土地资产管理具有历史性的意义，也为国土资源部出台11号令提供了政策依据。
5、国土资源部11号令。
2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（11号令），7月1日起施行。
在此之前，深圳、福建等地实行挂牌出让取得很好的效果，挂牌形式成为新的出让形式被吸收到11号令中。
11号令明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
前述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
11号令第一次明确了经营性土地必须实行“招拍挂”出让，第一次规定了“招拍挂”出让必须在“阳光”下操作，要公开出让计划、公开供地信息、公开供地程序、公开竞价、公开供地结果。
至此，我国的土地供应终结了以往行政色彩颇浓的协议供地方式，进入了公开交易的新时代。
市场配置资源在土地供应领域实现了革命性的变化，是土地市场发展史上的一个里程碑。
6、国务院28号文。
2004年10月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）。
28号文明确提出：
除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。
7、2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）进一步明确要求：
“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。
”
8、2007年3月16日，新颁布的《中华人民共和国物权法》对土地招标拍卖挂牌范围进行了明确规定：
“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
”工业用地招标拍卖挂牌出让由国家政策上升到法律规定。
9、国土资源部39号令。
2007年9月28日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（39号令），2007年11月1日起施行。
这次修改的总体思路是：
保持11号令的总体框架和主要内容不变，着重对与《物权法》有关的内容进行修改完善，同时针对11号令在实施过程中存在的突出问题，完善相关条款。
可以说，与部11号令相比，新发布的39号令，进一步扩大了招标拍卖挂牌的范围，更充分体现了公开、公平、公正的市场经济原则，更有利于形成资源配置的价格形成机制，更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用。
10、国发〔2008〕3号文。
2008年1月3日国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，通知要求：
国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。
今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。
其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。
工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。
（二）操作实务
1、三个基本概念
（1）招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
（2）拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
（3）挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
注意二点：
一是国有建设用地使用权出让有四种形式：
招标、拍卖、挂牌、协议，11号令规定之前是3种形式，即招标、拍卖、协议。
11号令增加了挂牌形式。
二是招标、拍卖、挂牌三种方式选择哪种方式操作问题。
理论上，招标、拍卖、挂牌三种方式是同等的，政策上没有明确三者的区别。
39号令没有规定哪种性质的土地必须以招标方式供应，哪种性质的土地必须以拍卖或挂牌方式供应。
从政府这一供地主体来说，同一宗地，既可以招标方式供应，也可以拍卖或挂牌方式供应。
对开发商来说，同一宗地，可能以招投标方式竞得，也可能从拍卖市场上取得，可在政府土地有形市场上摘牌取得。
但根据安徽省国土资源厅、监察厅《关于进一步规范国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》规定：
严格限制挂牌方式出让国有建设用地使用权。
有下列情形之一的，可以采取挂牌方式出让：
（1）工业项目用地；
（2）因企业改制须异地搬迁、安置职工的项目用地：
（3）招标、拍卖出让国有建设用地使用权公告发布后，至竞投、竞买申请截止日止，竞买人不足法定人数的项目用地；
（4）国家和省规定可以采取挂牌方式出让的其他情形。
2、招标拍卖挂牌出让原则与范围
（1）原则。
招标、拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
目的是公开透明，防止暗箱操作。
（2）适用范围。
①工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
②前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
关于招标拍卖挂牌出让范围的界定，我理解：
①在土地供应过程中，凡是以盈利为目的的土地供应，必须采用招标拍卖挂牌方式出让。
②原划拨土地使用者在不改变原土地用途前提下申请补办出让手续的，可以采取协议出让方式，但必须按照市场价补缴土地出让金。
28号文第十七条规定：
“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。
③原划拨土地使用者申请改变为经营性用途，应当符合规划并经依法批准。
属于需要重建的，由政府收购后再以招标拍卖挂牌方式出让。
3、组织实施
39号令规定，市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
土地出让的主体是国土资源管理部门，这是依据《城市房地产管理法》为依据的。
招标拍卖挂牌出让程序：
（1）编制并公布土地出让计划。
39号令第五条规定国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。
市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。
编制的原则：
1、总量控制原则。
要进行市场调研，做到供需平衡。
2、先急后缓原则。
计划安排主要考虑重点工程、工业用地、公益事业、学校搬迁等。
3、统筹兼顾原则。
既考虑保障性住房建设用地，又兼顾工业用地的需求。
4、推行净地出让原则。
根据安徽省国土资源厅、监察厅《关于进一步规范国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》，自2009年1月1日起要求实行净地出让。
出让计划中既包括招标拍卖挂牌出让的土地，也包括可能协议出让的土地。
（2）制定招标拍卖挂牌实施方案。
由规划建设部门出具规划设计条件和规划红线图，明确规划指标。
土地勘测部门按照规划红线图出用地范围图。
会同地籍、耕保科室明确权属来源。
委托中介评估机构对出让价格进行评估。
集体会审（含局务会和政府召开的相关会议）出让方案应明确出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。
国土局长进行审签。
政府领导审批签字。
（3）编制招标拍卖挂牌出让文件。
出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。
招标拍卖挂牌出让文件应当包括招标拍卖挂牌出让公告、投标或者竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本等。
（4）发布招标、拍卖或者挂牌公告。
出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。
招标拍卖挂牌出让公告应当由市、县国土资源管理部门发布。
出让公告应当通过报刊或电视台等媒体公开发布，并须同时在中国土地市场网和当地土地有形市场上发布。
（5）资格审查。
出让人应当对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。
对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的，应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。
（6）分别进入招标、拍卖或挂牌程序，确定中标人、拍卖竞得人或挂牌竞得人。
一是挂牌操作时间。
39号令规定公告时间不得少于20日，挂牌时间不得少于10日。
整个挂牌操作时间应不得少于30日。
二是竞买保证金问题。
《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）规定，首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%。
以后竞买保证金不得低于起始价的50%。
（7）签订成交协议。
分两步：
首先，签订成交协议书。
以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，出让人应当当天与中标人、竞得人签订《成交确认书》。
成交确认书应当包括出让人和中标人、竞得人的名称、地址，出让标的，成交时间、地点、成交价款，以及签订《国有建设用地使用权出让合同》的时间、地点等内容。
成交确认书对出让人和中标人、竞得人具有合同效力。
签订成交确认书后，出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。
其次，签订土出让合同。
中标人、竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》。
成交确认书和出让合同都属于合同，除了受土地管理法律法规保护外，还要受《合同法》保护。
（8）公告结果。
招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。
出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。
（9）办理土地登记。
受让人依照《国有建设用地使用权出让合同》的约定付清全部国有建设用地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。
为了规范招标拍卖挂牌出让行为，统一方法、程序和标准，国土资源部起草了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》，在2006年8月1日起实施。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》对招标拍卖挂牌出让方法、程序和标准做了很细致具体的规定，并且提供了操作范本，出让公告、竞买须知、成交确认书及竞买申请都提供了格式文本。
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》有几个新内容：
一是提出了“勾地”新名词。
《规范》明确：
“有条件的地方，可以建立勾地制度。
单位和个人对具体宗地有使用意向的，可以提出勾地申请，并承诺愿意支付的土地价格。
市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。
提出勾地申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动，且报价不得低于其承诺的土地价格。
”我们在操作中实际按此做的，为确保挂牌不流牌，在发布挂牌公告前，先找一家开发商商谈，有意向后再发布公告。
现在给起个名字“勾地”。
二是联合竞买问题。
《规范》规定：
联合申请的，应提交下列文件：
①由联合申请各方共同签署的申请书；
②联合各方的有效身份证明文件；
③联合竞买、竞投协议，协议要规定联合各方的权利、义务，并明确签订《国有建设用地使用权出让合同》时的受让人；
三是申请人竞得土地后成立新公司办理手续问题。
申请人竞得土地后拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中表明，在竞得土地后30日内办理完新公司注册登记手续。
出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，直接与新公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。
关于申请人竞得土地后成立新公司办理手续问题，省国土资源厅皖国土资函[2005]056号《对黄山区国土资源局〈关于土地登记问题的请示〉的复函》是这样答复的：
以招标、拍卖和挂牌方式取得土地使用权，应当登记给在招标、拍卖和挂牌中取得土地使用权的单位和个人，如果取得土地使用权的单位和个人为了从事土地开发而设立新的公司，并要求将土地使用权登记至新设立的公司名下，则要同时符合以下条件：
：
①该公司必须是由在招标、拍卖和挂牌中取得土地使用权的单位或个人独立投资设立的；
②不改变土地出让合同的所有约定。
二、地价管理知识
1、基准地价
（1）概念
基准地价是各城镇按不同的土地级别、不同地段分别评估和测算的商业、工业、住宅等各类用地和综合土地级别的土地使用权的平均价格。
基准地价评估是以城镇整体为单位进行的。
从定义中可以看到，①基准地价是一个区域性的平均地价，它可以是级别或区段的平均地价，也可以是路段的平均地价；
②基准地价是各类用地的平均地价，即是用地条件相近的区域中商业用地、住宅用地、工业用地的平均地价；
③基准地价是政府在一定时期内评估的覆盖全市（县）的土地使用权价格；
④基准地价是单位土地面积的地价。
（2）基准地价的主要作用
①宏观控制地价，反映土地市场中地价变化趋势，为投资决策等提供依据。
②国家征收土地使用税等的依据。
根据国外经验，土地税都是从价征税，而我国目前仍未达到这一步，征收的税额偏低，达不到利用税收这个经济杠杆调节土地利用和土地级差收益的目的。
因此，科学、合理、公开的基准地价对科学征收土地税是非常重要的
③政府参与土地有偿使用收益分配的依据。
④进一步评估标定地价的基础。
⑤对土地利用、流动进行引导。
2、标定地价
标定地价是市、县政府根据需要评估的正常土地市场中，在正常经营管理条件和政策作用下，具体宗地在一定使用年期内的价格。
标定地价评估可以以基准地价为依据，根据土地使用年限、地块大小、形状、容积率、微观区位等条件通过系数修正进行评估；
也可以按市场交易资料，采用一定方法评估宗地地价。
从定义中可以看到，①标定地价是政府评估的具体地块的地价，即宗地地价；
②在一般情况下，标定地价不进行大面积的评估，只是根据土地使用权出让、转让、抵押出租等市场交易活动或进行股份制企业资产评估时才进行评估；
③标定地价也是确定土地使用权出让底价的参考和依据。
（2）标定地价的主要作用
①确定土地使用权出让价格优惠程度的依据。
土地估价评估的标定地价，是反映土地市场供求规律的地价。
而在出让土地的过程中，由于对不同项目和投资者的考虑，政府可以采取不同的价格进行出让，而标定地价是衡量优惠程度的依据。
②企业清产核资和股份制企业中土地资产作价的标准。
我国绝大多数企事业单位，都是靠行政划拨方式取得土地使用权的，企业帐面资产中不包括土地资产部分，有些也仅有当时的征地费，不能反映土地资产的现值。
为正确反映企业中土地资产的现值，正确衡量企业的经营管理水平和发挥土地资产的效益，必须依据标定地价对企业的土地资产进行核实，反映使用的土地资本金或国家土地股金的状况，以正确合理地实现国家土地所有权，建立公平的竞争环境。
③优先购买权的衡量标准。
为增加政府管理土地市场的透明度，使土地使用者能够按市场规律进行交易并向政府申报交易价，支付相应的税费。
对一些明显低于市场价的交易活动，政府可以采取优先购买权收回土地，以有郊防止瞒价等行为对土地市场的不良影响。
而标定地价是决定实现优先购买的衡量标准。
④核定土地增值税和衡量土地使用权转移价格是否正常的标准。
随着社会经济和城市的发展，不论土地是否转移，只要地价是逐渐上升的，参与社会活动的土地都是按涨价后价格标准参与经济活动，也是按此价格获取收益的。
因此，标定地价可以反映出不同时期地块的增值，为将社会发展造成的土地增值收归国家提供依据。
管理土地市场，必然要了解市场行情，通过评估标定地价与实际转移价格的差异对比，及时掌握市场变化动态，通过政府调控市场，以保持和维护合理的市场秩序。
⑤确定土地使用权出让价格的依据。
⑥划拨土地使用权转移时，补交出让金的标准。
划拨土地使用权管理中，因转让、出租、抵押的年限不一，需根据据具体宗地的条件和时间长短评估出标定地价，作为补交出让金的标准。
3、国有建设用地使用权出让底价
国有建设用地使用权出让底价，是政府根据正常市场状况下宗地或地块应达到的地价水平确定的某一宗地或地块出让时的最低控制价格标准。
它也是国有建设用地使用权出让时政府首先出示的待出让土地或地块的最低地价（标价）的依据和确认成交地价（或出让金）的基础。
在我国，政府垄断了一级市场上的土地供给，其出让土地的价格，将对整个土地市场产生重要影响。
因此，国有建设用地使用权出让底价标准的确定，既要考虑到当前利益，又要考虑到长远利益，要为土地市场正常、有序的发展与建立奠定基础。
在我国当前的土地市场中，除上述地价外，还有土地交易成交价格、抵押价格等。
基准地价、标定地价和国有建设用地使用权出让底价之间，既有区别又有联系，是我国现行地价体系的必要组成部分。
它们都不是地产交易市场的成交地价，但都起着调控市场交易地价的作用。
同时，基准地价、标定地价、国有建设用地使用权出让底价之间存在着相互承接的关系，基准地价是标定地价评估的基础，标定地价又是国有建设用地使用权出让底价评估的参考和依据。
基准地价和标定地价、国有建设用地使用权出让底价的主要区别是，前者是大面积评估的区域平均地价后两者则是具体到宗地或地块的地价，亦称宗地地价；
基准地价以考虑宏观区域因素为主，标定地价和国有建设用地使用权出让底价则还考虑地价的微观区位因素，其地价更为接近市场交易地价。
国有建设用地使用权出让底价和标定地价也是有区别的，国有建设用地使用权出让底价主要是根据土地出让年限、用途、地产市场行情、出让双方的心态和投机因素等确定的待出让宗地（含成片出让土地）的底价，即指国有建设用地使用权出让前政府控制的最低标价；
标定地价则是根据宗地的形状、大小、容积率及其他微观区位条件，参照土地级别或地段基准地价水平进行修正、或用其他方法评估的一定时期内的宗地的评估地价。
4、起始价。
是指单宗土地出让时，经评估机构评估后集体决策所确定的价格。
5、加价幅度。
在竞买土地过程中，为了超越上一个出价，需要在当前出价上增加金额，这个金额就是加价幅度。
加价幅度没有明确要求，我市城区为统一加价幅度按以下规定执行：
起始价在500万元以下的约定为10万元；
起始价在500-1000万元以内的约定为20万元；
起始价在1000-10000万元以内的约定为50万元；
起始价在10000万元以上的约定为100万元。
三、出让合同涉及的基本知识
出让土地空间范围的法律规定
一、《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。
二、对建设用地使用权的理解
1、建设用地使用权的设立不是一个平面、二维概念，而是一个空间、立体的概念。
建设用地使用权是一个空间范围，可以分层出让。
2、在具体的出让实践中，市、县国土资源部门既可以出让地上建设用地使用权，如香港的空间隧道，也可以出让地下建设用地使用权，如地下商场、车库等。
3、规范土地权利名称
（1）地下建设用地使用权而非地下空间权
（2）地上建设用地使用权而非地上空间权
合同必须体现土地权利的空间概念
为准确标示出让建设用地使用权的权利范围，保证合同约定的标的物的唯一性，在出让合同中，不仅要约定出让合同的平面界址，还要同时约定宗地的上下高程，这样，出让的建设用地使用权才是一个空间概念。
关于高程的相关说明
1、绝对高程。
我国的高程系包括1985国家高程系统和各地高程系统，其中国家高程系统是以黄海高程原点为起算基点的高程系统，各地高程系统都有自己的起算基点，和国家高程系统之间有一个固定系数。
上述高程都属于绝对高程。
2、相对高程。
是指两点间的相对高差，也就是垂直方向上，从一点到另一点的距离。
宗地竖向界限写入合同
1、合同文本第四条明确，在签订出让合同时，要填写宗地的平面界限和竖向界限，出让宗地的平面界限按宗地的界址点坐标填写；
2、出让宗地的竖向界限，可以按照1985年国家高程系统为起算基点填写，也可以按照各地高程系统为起算基点填写。
高差是垂直方向从起算面到终止面的距离。
3、《出让合同使用说明》中作了具体解释。
如：
出让宗地的竖向界限以标高+60米（1985年国家高程系统）为上界限，以标高－10米（1985年国家高程系统）为下界限，高差为70米。
4、把握以下原则
（1）出让地表国有建设用地使用权，不要求填写竖向界限；
（2）出让地上国有建设用地使用权，应明确填写竖向界限；
（3）出让地下国有建设用地使用权，应明确填写竖向界限；
土地用途
土地用途是出让合同的重要内容。
在土地用途的认定和填写上，必须把握以下5点：
第一，规划确定土地用途。
出让合同的土地用途并不是由出让方和受让方签订合同时才临时约定的，而是在出让前由规划部门出具的规划条件中所确定的。
因此，出让方和受让方必须按照经批准的土地用途填写。
第二，土地用途写入合同。
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