村庄应构建怎样的公域秩序Word格式.docx

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乡村治理的目的就是乡村社会的和谐，而村庄的公域秩序是乡村社会和谐的前提和基础。

一、乡村治理与村庄秩序困境

中国是一个以农耕文明著称的国家，历代王朝都以发展农业为立国兴邦之本，也非常重视对乡村社会的控制与治理。

封建时代的中国，行政建制到县，乡村治理以“士绅”为主体，虽改朝换代频繁，这一点没有实质变化;

新中国建立后，行政建制向下延伸，实行农业合作社制度，历经小社并大社，1958年正式定名为人民公社制度;

由于其固有缺陷在实践中不断暴露，1978年国家正式取消党政经一体化的人民公社制度，建立了乡镇政权;

随着80年代初家庭联产承包责任制的实行，原有治理方式已不适应农村经济基础的变化，乡村治理制度的重构势在必行，村民自治制度应运而生。

1987年《村民委员会组织法（试行）》颁布，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。

”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

”1998年新的《村民委员会组织法》再次确认了这一点，从法律上规范了乡（镇）与村之间的“指导”与“被指导”、“支持和帮助”的关系，由此“乡政村治”治理机制及其体系正式确立并在全国全面落实推进。

时至今日，乡政村治治理制度在中国农村取得一定成就，乡村民主获得极大发展，乡村社会的自我管理能力有所提高。

然而，村民自治制度施行二十余年来，制度运行的社会环境发生了深刻的变化，国家宏观政策、制度层面的变迁使乡村治理制度得以建立的社会基础逐步消解，现代化、市场化和城市化的推进，更是带来了乡村社会日新月异的变化。

这一切对建立于80年代的乡村治理制度构成了严重的冲击与挑战。

乡村社会围绕土地、村级债务等问题而发生的干群关系紧张、越级上访甚至其他影响恶劣的群体性事件屡屡发生;

民主进程中开始出现宗族势力、金钱势力、黑恶势力;

农村新生力量和各种正式、非正式组织与“两委”的关系混乱，在村民自治中地位不清、作用不显，等等，都鲜明地体现了这一点，而现有乡村治理制度安排似乎不能很好地回应这种冲击与挑战。

另一方面，随着自治制度的普遍推广，民主意识凸显，民主选举、民主管理、民主决策和民主监督得到强调，这一点本没有错，但与之相伴随的是，农村基层党组织在乡村社会的领导职能相应弱化，基层党组织涣散，组织建设被忽视，难以发挥其应有的领导核心职能，上述各种乡村问题的发生和恶化或多或少与此相关。

这一切均表明中国的乡村治理面临极大的困境和挑战，村庄治理机制的重构及乡村社会的制度安排必须引起我们的深刻反思。

党的十八大报告中指出，“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深人推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”。

乡村治权即乡村社会自主解决内部事务的能力与合法性，比如传统社会，宗族组织可以合法地调整宗族内部的利益关系，在与村民生产生活关系密切的公共事务中发挥极大作用。

再如人民公社时期的生产队是一个生产和分配单位，生产队可以合法调整生产队内的利益分配，提供超出家庭的公共产品。

在农村大多数地区，一直到取消农业税前，村干部都可以调整土地利益的分配。

取消农业税后，国家不再向农民收税，同时又强调土地承包经营权的物权化，就使得土地集体所有权被虚置，村社集体不再可以合法地向农民收取用于村庄公共事务的费用，也不再能够有效调整农民之间的利益分配，其结果导致村民自治经济基础的丧失。

同时，取消农业税后，乡村体制改革也是以国家从乡村社会退出为方向的，但乡村内生组织的生长却颇为不易，由此造成农村社会内部大量矛盾无法解决，农民生产生活所需的基本秩序无法维系，生产生活所需的公共产品也无法有效供给。

更重要的是，以自治为核心的村民委员会已经无法整合村庄资源、动员农村农民并有效维护他们的合法权益，村庄公共产品供给的“一事一议”失败便是其典型。

那么在现有条件下，我们应该构建什么样的有效村庄治理模式呢?

二、村庄失序深陷困境的原因

中国乡村治理，从体制上告别了以“人民公社”为代表的乡村全能型治理已近三十年。

然而，从这种全能体制脱胎演变而来的“乡政村治”体制，其运行状态和实践结果远非当初人们设想和期待的那样理想。

特别是在国家关于农村政策随时间的推移而发生变化的环境下，这一体制的内在矛盾性和风险性日益凸显。

（一）乡村治理制度运行的宏观制度环境发生深刻变化

改革开放之初，中国实行土地人户政策，极大地调动了农民积极性。

但是，土地人户弱化了国家与农民关系，也相应弱化了现代农村的村政与治理结构，国家与农民的关系只好简化为围绕农业收成的利益分配关系，税费征收成为农村工作的主要任务，地方政府为了扩大财政积累，借机向农民乱收和摊派现象屡见不鲜，使得农民不堪重负，基层矛盾恶化。

为了减轻农民负担和防止地方政府乱摊派，国家采取了一系列政策，特别是税费制度改革，取消了延续两千多年的农业税，使得农民的负担大为减轻。

然而，税费制度改革带来一个意外的负面后果，过去乡镇干部的主要工作是收税，政府和农民的关系围绕收税来建立，政府与农民关系中的其他内容，比如政府的服务功能等均受到不同程度的忽视，随着农村税费制度改革逐步推广，政府与农民之间的主要联系瞬间中断，而一种新型关系尚未建立，由此在两者之间出现了一个灰色地带，政府的管理和服务功能得不到应有的发挥，在诸如农村义务教育问题、县乡财政体制问题、农村机构的问题、为农民提供公益服务新机制等问题上，政府所能提供的帮助有限。

税费制度改革所带来的这一意外后果偏离了政府改革目标，为乡村社会治理带来极大困难。

撤乡并镇并村也给村庄治理带来了新问题。

并镇并村具有一定的合理性，不仅能节约行政成本，减少浪费，而且还可以通过集镇带动城镇化。

我国之所以提“城镇化”而非城市化，一个重要的原因在于我国农村人口总量过大，现有城市由于基础设施、政府服务能力、就业等原因无法在短期内吸纳如此多的人口，镇因此成为一个重要缓冲区域，镇辖行政村的存在也将是一个比较长期的趋势;

并村过程使原有行政村的界限被打破，所形成的聚合村由于地域范围的扩大，短期内难以融合，加之并村带来的行政能力的减弱，由此引发了一系列矛盾，一些村特别是山村，行政村的形成有几百年的历史，宗族、宗教、流域、地域等因素都在起作用，并村过程稍有不慎就会引发各种矛盾，威胁社会稳定。

同时更要看到行政村是一个熟人社会，在这种社会内部，社会秩序的形成和维系依凭的是长期面对面交往形成的共享知识，人情而非法律是人们互动的基本准则，也是乡村稳定社会结构得以生产和再生产的基本机制，虽然违反人情世故而做出有悖常理的行为可能发生，但是由于交往频繁，相互熟悉，彼此知根知底，信息传递畅通等因素，社会监督变得容易，大大减少了越轨行为的产生。

一旦有敢于冒天下之大不题者，就会受到乡村社会强烈的道德谴责和孤立，这种日常惩罚机制非常有效，而长期的持续互动所带来的互惠预期，也激励村民按日常规则行事。

因此，在行政村内部社会秩序的形成不需要政府机构的过多干预就能达到稳定、有序、和谐。

然而这些熟人社会的特点及在此基础上形成的自发秩序在撤乡并镇并村政策中逐步消解，聚合村的出现使乡村社会变为了半熟人社会甚至是陌生社会，熟人社会的规则和办事方式方法再也不能发挥原有的社会秩序与功能，村庄基本处于失范状态，乱象丛生。

加之现代化、市场化的入侵，农村社会利益观念强化，利益主体日益多元化，经济交易关系逐步成为乡村社会的主要关系之一，而且城镇化的加速，以及国家户籍控制日益松弛，由此带来的流动人口的增多也给乡村社会注入了更多的现代元素，传统的乡村人际关系不断受到冲击，人与人之间的关系变得相对淡漠，乡村社会秩序面临极大挑战。

因此，国家宏观层面政策、制度的变化一方面导致国家与农村的联系逐步减弱，另一方面导致乡村社会的自发秩序解体，村民自治制度的社会基础被逐步消解，制度运行困难重重。

（二）村庄治理制度安排与实践屡遭挫败

1987年《村组法》颁布以来，综观各地实践，可以大体归结为三种村庄治理模式，党支部和村委会联合治理模式，多方治理中心共同治理模式，村委会服务化模式。

三种模式在运行过程中各有利弊。

1.党支部和村委会联合治理模式。

这种模式是延续建国以来的治理模式，一般由上级政府部门推动和主导，注重加强发挥党支部的作用。

典型地表现为如下几种形式:

第一，由上级机关党委直接设计村委会和党支部的关系，主导乡村治理。

广东较早在全国倡导村党支部书记和村委会主任职务一肩挑;

陕西省安康市镇坪县实行“领导联乡、机关支部联农村支部、部门帮村、干部帮户”的“两联两帮”乡村治理模式;

四川省射洪县创立“选派乡镇干部到村任职，村组干部合并”的精简模式均属此列。

第二，强化党支部的领导管理作用。

这种模式有利于强化党对村民自治工作的领导，有利于规范村级组织的运行程序，也有利于调动农民群众参与新农村建设的热情和潜能，促进农村经济社会科学发展、和谐发展。

四川南充嘉陵区创造“支部领导、群众主导”村级组织运行模式，支部领导由“当家”变“领路”，改善冰封的干群关系;

群众主导由“客体”变“主体”，实现还权于民、民主决策、民主管理与民主监督，变“冷眼旁观”为“主动参与”，让群众建设新农村的积极性空前迸发。

这种运行模式的实质，是把普通党员、农民群众和村支部在农村事务中担当的角色作合理界定，把他们的权利和责任边界作重新划分，形成一个分工明晰、关系和谐、运转高效的农村治理结构。

第三，融洽村“两委”关系。

最普遍的做法是两委联席会议制度，制定议事规则，由村支书主持会议。

也可以通过改进村支书的产生方式，增强村支书选举的合民意性，如深圳尝试“两票制”选举村支书，即村民民主推荐和民意测评为一票，党员选举为一票共同投票。

还有的地方推出“三荐两票一承诺”，即个人、群众、组织推荐，然后由村民投信任票、党员投选举票，村支书向村民做承诺演说，便于村民监督。

这种治理模式在中国的经济欠发达乡村仍占据主导地位，优点在于能节约行政成本，动员能力强，国家的政策法规易于落实到位，不足之处是“乡政”得到强化而“村治”往往流于形式，民主得不到彰显，村民积极性不高，且权力过于集中，不能得到有效制衡。

2.多方治理中心共同治理模式。

主要是组建议（理）事会、村务监督委员会、社会经济合作组织等其他治理中心，同“村两委”一道共同管理村庄事务。

在村治中引入多方力量能形成有效的权力监督格局，解决权力责任错位问题。

同时，作为村庄不同群体利益代表的各方力量的存在，拓宽了村民利益诉求渠道，能及时消解群体中的不满情绪，稳定乡村社会基本秩序。

村民自治所提倡的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督在多方治理中心围绕具体事务的博弈中不断得以呈现，人民当家做主的地位得以彰显。

比如，江苏省连云港市海州区的“三会村治”模式，形成了“党支部领导、议事会（村民会议、村民代表会议）决策、村委会执行、监事会监督”的村治格局;

浙江省慈溪市的“基层组织和社会组织协同治理”模式，形成以村党支部为核心，村民委员会为主体，村经济合作社为支撑，和谐促进会为依托，基层组织和社会组织协同治理的基层社会管理模式。

均体现了民主管理和民主决策的特点。

浙江武义县后陈村于2004年成立中国第一个村务监督委员会，其中村级重大事务决策、村务公开、三资管理、工程建设项目和村干部勤政廉政等五类事项，是监委会监督的重点;

广东蕉岭的村务监事会制度，是通过在村里选出有威望的3到5人组成的村务监事会，将监事会作为村庄的专门监督机构，对涉及村庄公共权力运行的人、财、事进行全面的监督等，更是民主监督的典范。

相较于第一种治理模式，多方治理中心共同治理能有效防范权力高度集中带来的民主不显问题，特别是多方监督的存在能防止腐败行为的发生，如浙江武义县后陈村村务监督委员会的建立是为了监督村庄一笔重大款项而自发成立，成立五年中，该村没有一桩上访事件发生。

缺点在于多方治理模式往往是政府自上而下强力推行的产物，内生性的治理机构不足，且参与方的增多使得治理成本过高，难以成为一个有效的易于推广的治理模式。

3.村委会服务化模式。

多元治理中心是一种村民善治的重要路径，但村委会的问题被忽略，其本质仍未被认识清楚，村委会服务化的改革正是弥补只重创建机构、不重运作实质的弊端。

“为人民服务”一直是中国共产党的执政理念，同时也是政府部门的应有之义，更是村民自治机构的内在核心。

村委会现在的管理功能越发重要，特别是在经济发达地区，村委会还主导村庄经济大权，服务职能被弱化，因此许多地方开始尝试将村委会服务化，使村委会成为一个决策执行机构。

较早进行探索的是河北沧州的“青县模式”。

“青县模式”可简单概括为四个方面:

调整村治结构、加强党的领导、充分发扬民主和依法规范管理村务。

具体来说，是围绕把村代会塑造成行政村的决议机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构而展开的农村基层治理模式。

另外，内蒙古阿鲁科尔沁旗的契约式管理将村委会的执行只能用合同来规范，具体操作按“五步决策法”进行:

第一步，村“两委”班子成员根据村民意愿、建议或工作需要提出方案，在征求村民意见的基础上，研究起草契约文本;

第二步，报上级党委政府指导、完善方案，提出修改契约文本意见;

第三步，召开党员会和嘎查村民代表会讨论通过方案和契约文本;

第四步，审核公示并签订协议或合同;

第五步，监督执行。

近年来，广东省清远市推广的治理重心下移也是将村委会服务执行职能增强的一个做法，具体来说就是在村小组成立党支部和理事会，乡村治理的重心下移到村小组，原来的村委会建立党政综合服务站，作为专门服务机构为村民服务。

村委会服务化模式其实质是功能转化，强化服务功能，自治权力下移。

村委会重新定位为服务机构和镇党委政府的执行机构，自治重心下移到村组层面，在村组层面建立管理、决策和监督机构。

但也遇到第二种模式同样的问题，第一，内生动力不足，村委会服务化的转变一般都是政府直接推动，实施效果如何得根据各地情况而定。

第二，村委会与村组之间的关系、各村组之间的关系、村委会的财产处置等问题，还有待于在实践中探索解决。

乡村治理实践中的三种模式各有利弊。

第一种类型注重农村基层党政关系的处理与协调，强调党组织在农村治理中的作用，但忽视了现代化、市场化过程给农村带来的影响，没有看到或有意忽视了新兴力量在村庄治理中的作用;

这种模式主要依靠自上而下的强力推动，对于乡村内部的自生力量有某种潜在的压制作用，因而对于乡村社会民主建设大为不利，徒有民主的形式，没有民主的内容;

更多发挥的是基层组织作为国家管理机构的职能，而非自治机构的作用。

多方治理中心共同治理似乎解决了第一种模式的不足，对于农村基层的两委具有某种程度上的制约和监督作用，民主形式和内容也有相当进步，但实质上这种模式大多也是在基层政府的推动下形成的，也是一种单向度努力的产物，没有真正正视农村社会内部自生力量的生成和发展规律。

第三种模式则着眼于村委会职能转变，作为决策执行机构行使服务职能，自治功能下沉至村小组，这是一种比较新的自治类型，存在的问题是不同组织之间，包括村委会和村小组、村小组之间尚没有形成制度化的关系。

三种模式的共同特点在于均是国家强力推行的产物，由此形成的乡村社会秩序不尽如人意，究其根源，一方面，虽然农村基层治理中党的组织获得重视，但是党的基层组织建设滞后导致党组织不能发挥其应有的作用，基层党支部整体素质比较低，凝聚力不强，不能发挥党的领导核心作用，而且在部分地方乡村治理中过于强调民主，这也在某种程度上忽视了党的基层组织建设或弱化了其在乡村治理中的作用;

另一方面，现有的乡村秩序建构没有充分重视乡村基层社会的特点。

任何制度设计必须符合现实需求，具体到乡村治理，这种需求很重要的一方面就是不能不重视乡村社会的历史延续性和现有特点，更不能忽视乡村社会原有非正式关系在维系社会秩序中的重要作用。

制度设计只有与具体的情境相吻合才能生根发芽，发挥其应有的作用，稳定的社会秩序才能形成。

关于党的基层组织建设，责任在国家，关于基层社会的特点也要求国家对乡村治理制度运行宏观环境变化下现有乡村社会特点进行正确判断。

此外，乡政村治制度运行的外部环境已经发生了深刻的变化，其建立之初的制度运行的社会基础逐步消解，国家与乡村的联系弱化，行政权力不能发挥如上个世纪人民公社制度时期那样强大的管理和动员功能。

制度本身在社会实践中也进一步弱化了基层党组织的领导核心作用。

因此，乡村治理进人一个困境期。

三、未来村庄公域秩序的重构

对村庄治理问题的关注和研究，本质是对国家、市场、农民这三者间力量对比关系的研究。

在国家与社会合作的前提下，实现国家主导下的有限自治的可能性，即讨论博弈均衡解是否存在的问题，讨论两种力量（村庄内部力量与外部力量）对村庄治理绩效的影响，及重塑治理模式时的准确定位和构建未来村庄公域秩序。

（一）重构的历史与逻辑:

哈耶克的社会秩序二元论分析

人类的行为，在本质上可以用两种方式来规范:

一种是直接凭借外部权威，它靠指示和指令来计划与建立秩序以实现一个共同目标（组织（人造）秩序或计划秩序）;

另一种是间接地以自发自愿的方式进行，因各种主体都服从共同承认的制度（自发秩序或非计划秩序）。

哈耶克在《政治思想中的语言混淆》一文中指出，人类社会的社会秩序只有两类:

生成的和建构的。

前者指“自生自发的秩序”，后者指“组织”或者“人造的秩序”。

两种秩序形成的路径不同，前者依靠自发自愿的方式，在长期的人际互动过程中自然生成，后者依凭外部权威有计划地设计，两种秩序都有天然的局限性却又能相互补充，因此，基本上任何一个社会有序状态都是两种秩序合理衔接的产物。

哈耶克的两种社会秩序观对我们进行村庄社会治理秩序的重构有着重要指导价值。

中国乡村治理历史演进过程表明，哈耶克所论述秩序形成的两条路径在中国都存在。

在古代中国，绅权与皇权分别代表了自发秩序与人造秩序，只是由于历代封建王朝的行政建制到县，绅权代表了乡村治理的主要力量，皇权通过绅权向乡村延伸，但对乡村的行政控制力不强，因此，在对乡村的争夺中绅权取得上风。

由于绅权与皇权本身有天然的联系，两者并不截然对立，既合作又博弈是两者之间关系的表现形式，由此形成了古代中国“双轨政治”。

20世纪40年代，费孝通在《乡土重建》中指出中国基层行政有以下特点:

“一、中国传统政治结构是有着中央集权和地方自治的两层;

二、中央所做的事是极有限的，地方上的公益不受中央的干涉，由自治团体管理;

三、表面上，我们只看到自上而下的政治轨道执行政府命令，但是事实上，一到政令和人民接触时，在农村“乡约”等特殊机构中，转入了自下而上的政治轨道，这轨道并不在政府之内，但是其效力却很大，就是中国政治中极重要的人物——绅士。

绅士可以通过一切社会关系:

亲戚、同乡、同年，等等，把压力透到上层，一直可以到皇帝本人;

四、自治团体是由当地人民具体需要中产生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉”。

他在《皇权与绅权》中指出绅权是皇权的延伸，“绅士是退任的官僚或是官僚的亲戚。

他们在野，可是朝内有人。

他们没有政权，可是有势力，势力就是政治免疫力”。

在晚清时期，国家权力试图下行扩张。

1908年，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，《章程》规定城镇（乡）为县领导下的基层行政建置，实行地方自治与管理，因清廷在三年后就被推翻，城镇（乡）地方自治与管理在全国也没有得到很好的实施和完善，人造秩序的向下延伸没有取得预期效果，某种程度上却压缩了乡村自生秩序的生存空间。

不过，晚清开始的地方自治作为国家政权建设的模式，在民国时期得以延续下来。

由于这期间政局的动荡，虽然在全国各地初步建立了乡镇一级的基层政权，但是地方上主要还是由乡绅来控制，一些地区甚至土豪劣绅当道。

因此，晚清以来在乡村地区的国家政权建设任务，实际上并没有完成。

新中国成立后至1958年是“政府机构管理控制”模式的重要发展时期，国家权力进一步介人、扩张与渗透;

1958年后实行人民公社制度，特点是“政社合一”、“党政合一”，即生产组织、经济组织和政权组织的一体化。

虽然这种制度在发展后期由于限制了生产力的发展而趋向衰弱，但不可否认的是，在特定时期这种制度在社会管理中却发挥了强大的动员功能。

究其成功的根源，“三级所有、队为基础”的原则是根本，仔细分析这个原则，其成功之处在于承认了中国农村基层社会的熟人特点。

20世纪80年代以来，“乡政”、“村治”分别代表了哈耶克笔下的人造秩序和自发秩序之源，然而乡政村治制度在实际运行过程中体现出非常复杂的特点。

税费制度改革后政府与乡村社会的联系逐步减弱了，人造秩序逐步让位于乡村社会内生的自发秩序，但问题是撤乡并镇并村政策实行后，聚合村的出现，村辖区域扩大，村两委的影响力进一步减弱，国家权力通过村两委深人基层能力进一步弱化，导致对农村社会控制力减弱，国家管理职能得不到彰显;

同时，村辖人口数量增多，加之并村之前形成的社区记忆强大惯性，使得聚合村不能形成一个有机整体。

两方面的原因导致村内乱象丛生，矛盾重重，乡政村治成为空想。

（二）“善秩”体系建构:

“自生自发的秩序”和“组织（人造）的秩序”的互动博弈

国家和乡村社会之间并非存在此消彼长的零和博弈关系，两者在乡村治理中可以共存并共同规范和推动着乡村治理的发展。

未来的乡村治理模式应是一种善治模式。

未来乡村将是一个经济上不断发展、政治上持久稳定、文化上日益繁荣的公正公平的乡村社会，在多个利益主体博弈下最终可以达到纳什均衡状态。

村庄治理本质上以理解村落秩序如何维系为前提。

面对上述分析及其面临问题，如何通过制度设计解决呢?

根据哈耶克的社会秩序理论和人民公社时期的成功经验，我们认为，一要重视国家力量的管理和维持秩序的功能，特别是在现有聚合村中关系在短期内尚不能理顺的情况下，要加强党的基层组织建设，发挥其乡村社会领导核心作用，二要重视历史上形成的熟人社会的内生秩序的形成特点，发挥其在村庄治理中的功能，在聚合村中，熟人社会更多地存在于“组”中。

在此基础上我们认为应该变乡政村治为“村政组治”。

村庄秩序的生成具有二元性，一是行政嵌入（即构建的），一是村庄内生（生成的）。

那么，在国家权力日益深人渗透到乡村但又难于有效整合乡村的当今，村庄如何内生秩序?

当前，农村社会可以说是熟人社会与半熟人社会并存。

而目前中国农村的问题在于，乡村社会正在解体，而熟人社会与半熟人社会并存仍继续存在。

享受同样的地方性共识，并且相互熟悉的人群，构成一个熟人社会。

这样，在一个熟人社会内部，就有了双重影响乃至决定人们行动的依据:

一是依据是否自己人来考虑是否站在对方立场、对方角度考虑问题;

二是要按熟人社会共同的规则行事，尤其是要按人情、面子规则行事。

与此同时，熟人社会有相对稳定的结构与规模。

首先是一个以自己人为主，拟亲化特点明显，具有密切人情往来的熟人社会内部的治理;

其次是村干