关于我国科技税收政策的思考文档格式.docx

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　　[中图分类号]F812．42　[文献标识码]A　[文章编号]1008―2670（2007）02―0003―05

　　增强自主创新能力，建设创新型国家，是我国新时期一项重大战略任务。

自主创新的一个重要方面就是科技创新，科技创新离不开政府的保障和支持。

税收政策是政府可选择调控经济运行的最直接手段，因此通过科技税收政策引导企业成为创新主体，增强自主创新能力，促进科技进步是十分重要的。

本文将对税收政策在科技进步中的作用进行阐述，进而分析我国目前科技税收政策存在的问题，提出完善我国科技税收政策的构想。

　　一、税收政策在科技进步中的作用

　　目前，无论是工业化国家还是发展中国家都毫无例外地广泛使用税收政策工具，促进产业发展，加快技术进步。

税收政策促进科技进步就是通过税收政策刺激社会对这种产品的需求欲望和供给意愿，提高科技这种特殊产品的供需均衡量。

根据经济学原理，影响产品供求曲线移动的因素主要有：

产品价格、收入、相关产品价格、偏好、投入要素价格、产品市场状况等。

所以，支持科技进步的税收政策就是如何通过对上述各项因素的税收调节，以达到政府扩大科技总供给和总需求的目标。

具体来说，税收政策在支持科技进步中的作用主要表现在：

　　1．税收对科技进步具有政策导向作用。

政府可以结合产业政策、科技政策和区域政策，有针对性地制定相应的税收政策，体现政府对某个产业、某个技术领域和区域的支持，从而对市场机制配置资源的过程产生影响，促使和引导资源投向政府政策支持的领域和方向。

　　2．税收影响科技进步的成本与收益。

税收对科技进步的作用主要是通过制定有利于科技进步的税收优惠政策来实现的，而税收优惠政策本质上是政府放弃了一部分根据法律应强制征收的政府收入，将这部分利益让渡给微观经济主体。

如果让渡的这部分政府收人发生在微观经济主体科技进步的过程中，它将体现为科技进步活动成本的减少；

发生在科技进步活动的结果中，则体现为科技进步活动带来的收益的增长。

　　3．税收降低科技进步活动的风险。

科技活动具有较高的风险，这种风险一方面依靠微观经济主体自身通过技术手段和财务手段予以降低与化解，另一方面需要政府采取一定的手段充当科技投资者隐匿合伙者（SilentPartner）的角色，帮助投资者降低和化解风险，其中税收政策是很重要的一个手段。

税收降低科技进步活动风险的作用体现在：

一是通过加速折旧等延期纳税方面的税收措施，加快技术进步投入资金的周转和回收，减少资金方面的风险；

二是通过费用和投资抵免等税收措施，增加收入能力，减少利润方面的风险；

三是通过税收减免费用扣除与抵免等税收措施，降低科技活动的成本，减少科技活动费用与支出方面的风险；

四是通过提取风险准备金等方式增加微观经济主体抵御科技进步风险的能力。

　　4．税收促进科技成果向现实生产力转化。

税收在科技成果转化为现实生产力的过程中可以发挥重要的作用。

科研机构和高校与企业在技术研究开发方面的使用和联合是科技成果融入生产实践的重要途径，通过制定这方面的税收政策，可以鼓励和引导产、学、研的联合，调动企业和科研机构两方面的积极性，促进科技成果在生产实践中的推广和应用。

　　二、我国目前科技税收政策存在的问题

（一）科技税收法律体系不够完善

　　1．科技税收立法层次和形式不符合市场经济的要求

　　我国现行的税法除了很少的几个税收制度是由全国人大及其常委会审议通过的法律外，其他工商税收制度都还停留在暂行条例、暂行规定、通知等行政法规和部门规章的层面。

由于行政法规和部门规章形成的程序简单，又没有相应的监督程序，其科学性和严谨性得不到保证。

涉及科技税收优惠方面的政策，大多以决定、办法、通知、函等行政法规和部门规章形式出现，因而也存在着上述通病。

其中突出的问题有两个：

一是随意性强。

微观经济主体的权利常处于不稳定状态中，微观经济主体无法获得一个稳定的预期。

二是透明度低。

由于我国现行科技税收优惠政策是按行政法规和部门规章的形式制定、以红头文件为载体发布的，其发布范围和影响面也就受到限制，因而其透明度也就比法律低得多，使微观经济主体获得和享受这些优惠的成本增加，微观经济主体的权利受到影响，从而在一定程度上抵消了科技税收优惠带来的好处。

透明度低带来的是公平与效率的丧失，这与市场经济条件下政府运作必须公开、公平、公正和高效的要求是不一致的。

　　2．税法的单一立法体制不能完全适应地方科技发展的需要

　　在市场经济国家实行的彻底分税制下，地方政府可以根据法律赋予的地方税收征免权，采取刺激本地区投资和创新的税收优惠政策。

由于这些政策是以国家法律为依据作出的，故微观经济主体所享受的这些优惠是受保护的，因而这些优惠的预期是稳定的，地方政府的这类刺激投资的宏观经济管理行为也是有序的。

在我国，虽然宪法规定中央和地方都有立法权，但在税法上一直是单一的立法体制，地方尚未拥有独立的税收立法权，当然也就没有地方税的开征、停征、减征、免征的处置权，因而地方政府在发展地方经济方面缺少税收方面的调控能力。

在现行管理体制和地区之间相互竞争的压力下，地方政府为了发展本地经济，纷纷出台了一些税收优惠政策及变相的税收优惠政策――财政返还政策，如对增值税属于地方收入的部分和企业所得税属本级财政收入的部分全额返还给企业等，这些政策对于消除现行税制的抑制投资和创新的弊端起到了一定的作用。

但其缺点也是明显的，如由于这些政策是中央所禁止的和未经过立法程序产生的，这就必然存在透明度不高、随意性强、稳定性差等诸多问题，且造成地区之间优惠政策的无序竞争和政府问大量的政策性税收流失。

（二）科技税收制度对企业技术创新的过程和动力机制的形成反应不够全面

　　1．科技税收制度的规定不适应企业不同阶段的不同要求，不能充分调动企业的技术创新积极性。

技术在研究开发、成果转化阶段需要的投入最大，风险也最高，因而最需要扶持。

科技税收政策扶持的重点应对处于研究开发、成果转化阶段的项目和产

品给予优惠，其措施应该以扩大税前列支范围、缩小企业所得税税基为主。

而我国现行科技税收优惠在费用扣除方面只有国有、集体工业企业可以进行研究开发费用的扣除，对于研究经费超过上年10％的部分，只有盈利的国有、集体工业企业才能享受150％的超额扣除，且享受这一规定的条件十分苛刻。

因为企业研究开发经费的投入是根据市场和企业自身发展的需要来决定的，无论从理论上还是实践上，企业都不可能做到每年的研究开发投入超过上年的10％，那也就意味着这一优惠措施的作用是非常有限的。

此外，在现行科技税收优惠政策中，对内资企业提供专有技术所取得的特许权使用费没有减免税的优惠；

对委托高等院校、科研机构研究开发新产品的费用支出，也不允许列支；

对技术创新的产业化、产品化、商品化阶段，税收优惠制度几乎没有涉及。

这些政策不能适应各类企业的不同要求和企业研究开发的不同情况。

　　2．科技税收制度的规定，不利于企业技术创新动力机制的形成。

我国税收优惠政策规范性、整体性和透明性较差，如在高新技术产业开发区、经济技术开发区和经济特区，区内企业和区外企业科技税收优惠不一样，新办企业和老企业不一样。

在区内的企业，有些企业并不是高新技术企业，也享受税收优惠。

这种规定导致许多企业在“新产品”、“高科技企业”、“先进企业”等认定方面下功夫，钻政策的空子，而不是在科技创新上下功夫，不利于企业技术创新动力机制的形成。

　　（三）科技税收制度的内容规定不合理，形式缺乏多样性

　　1．我国现行增值税制不适应科技进步与经济发展的需要。

我国现行的是“生产型”增值税，对企业购进的固定资产，以及无形资产、特许权使用费、技术开发费等费用都不能作为进项抵扣，而高新技术企业的资本有机构成普遍较高，这样实际上增加了高新技术企业和高科技产品的负担，直接影响了对高新技术的投资。

　　2．现行所得税科技税收优惠政策亟待完善。

一是高新技术企业的个人所得税矛盾突出。

我国现行税法，几乎没有针对高科技人才的税收优惠政策，这就使“以人为本”的高新技术企业在实际生产中遭遇许多困难。

二是由于高新技术企业的计税工资标准与一般企业相同，而高新技术企业必须高薪才能留住人才，其所得税负担比较重。

据对30家高新技术企业调查，人均工资每年3万到5万元，占产品成本的19．6％，高出计税工资每年6600元扣除标准的4到7倍。

高新技术企业不仅要支付巨额工资费用，还须就超出扣除标准的那部分工资费用缴纳企业所得税，致使企业税负加重，企业实际利润下降。

　　3．我国现行科技税收优惠制度形式缺乏多样性，以直接税优惠为主，税率优惠、税额定期减免等直接优惠形式较多，而像科研用固定资产加速折旧、研究开发费用超额扣除等间接优惠形式较少。

直接优惠虽然易于操作，但易引起税收行为失范，造成税收收入的流失。

　　（四）科技税收政策实施过程不够规范

　　1．享受优惠政策的企业审批不规范。

目前，财税部门在对享受优惠政策的企业审批时，对企业经营年限和投资额度的限制不够明确，使一些企业钻政策的空子，以获得免税或低税的待遇。

这种审批上的漏洞不仅带来了国家税收的流失，而且形成了大量投资规模偏小的简单加工和劳动密集型企业。

从企业数量上看高新技术企业数量在不断增加，然而企业高新技术含量不高，质量很低，这种所谓的高新技术企业不但不能为增强自主创新能力作出贡献，反而加大了资本的投机性，制约了经济结构的良性发展。

　　2．对科技税收政策实施过程的监督管理较弱。

我国税收政策实践中多年来存在一个较为突出的问题是，对实施前的税收政策的研究和制定比较重视，而对实施后的税收政策的跟踪管理、效益评估、目标考核等管理和研究工作却较为忽视，科技税收政策也不例外。

从内容上讲，尽管我国现行的科技税收政策还存在不足，但也基本上配套。

而从管理角度来看，目前对包括科技税收政策在内的税收优惠政策的管理主要还停留在对受惠对象是否符合优惠条件的审核这一环节，对受惠对象在受惠后的目标考核等环节的管理则较弱。

随着对高新技术企业优惠政策力度加大，企业享受的减免税款及财政返还资金快速增加，但对这部分资金的使用和监督管理没有跟上，导致一些企业使用上的随意性，没有将有限的资金投入到科技发展和技术创新方面，而是被用于个人分配，参与了集体福利支出，失去了优惠政策的真正意义。

据了解，目前有关政策部门尚缺乏科技税收政策的效益评估体系和评估结果。

因此，对各级税收政策的实践难以进行科学地总结和分析，这样不利于今后科技税收政策的进一步深化和完善，这种管理现状亟待改变。

　　三、完善我国科技税收政策的构想

（一）完善科技税收法律体系，提升科技税收的法律效力

　　针对科技税法体系不够完善的现状，我国应加快有关科技税收政策方面的立法步伐，提高科技税收法律的权威性，并创造条件尽快对科技税收优惠实施单独立法。

我国现行的科技税收法律的层次较低，权威性差，难以发挥税收的调节作用。

因此，对一些已经相对成熟的条例、法规通过必要的程序使之上升到法律层次，既有利于克服由于经常修改而造成税法不够稳定的缺陷，也在一定程度上提升了有关科技税收的法律效力。

（二）税收优惠政策应从以区域优惠为主转向产业优惠和区域优惠相结合，以产业优惠为主

　　通过建立高新技术开发区，然后对进入开发区的企业给予税收优惠，这是各国通行的做法。

但这种税收优惠方式主要用于吸引外资并且存在较多的副作用，因此，在改革发展到一定阶段之后，我国的税收优惠政策应从以区域优惠为主转向产业优惠和区域优惠相结合，以产业优惠为主。

首先要看企业是否真正从事高新技术产业，然后看企业从事的研究开发项目、科技开发投入等，只要符合税收优惠条件的，不论其在何处投资都应享受税收优惠政策。

在具体操作上可考虑：

根据国家产业政策和科技发展的现状，将科技研究开发项目分为重点鼓励项目和一般鼓励项目，分别给予相应的税收优惠待遇；

实行科技投资项目立项登记制度，以便监督管理；

实行科技成果的验收鉴定制度，对已被认定为高新技术企业但名不符实的要从税收上给予惩罚。

　　（三）采取事后鼓励和事前扶持相结合、以事前扶持为主的税收优惠政策

　　事后鼓励的税收优惠表现为对最终经营成果的减免税，包括税率式优惠与税额减免，强调的是事后的利益让渡。

事前扶持的税收优惠表现为对税基的减免，亦即税基式优惠，强调的是事前调整。

两种税收优惠方式各有特点，也各有利弊，因而西方发达国家往往注意两者的搭配使用。

从西方国家科技进步史及相关税收政策的演变来看，近些年来，其科技税收政策的侧重点已普遍转向事前扶持的税基式优惠方面，特别是对加速折旧、税前列支、投资抵免等方

式的运用尤为偏爱。

其原因在于税前扶持的税基式优惠能充分调动企业从事科研技术开发的积极性，有助于事前满足技术研发主体的资金来源，充分体现政府科技创新的政策意向。

　　就我国来讲，目前科技税收优惠侧重在对科技成果的收入给予减免税的事后鼓励上，而对事前的科研开发活动本身或科研开发活动过程的税收支持不够，所以需尽快加以改进。

具体可以从这样几个方面考虑：

一是实行科技产业的固定资产的加速折旧政策，并按照国家规定的技术标准来核定加速折旧的程度。

二是允许企业税前列支一定比例的“科技开发准备金”，用于技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等。

对企业的R&

D费用准予当年税前列支，对比上年新增的R&

D费用给予一定的税额扣除。

三是允许企业税前列支一定比例的科技风险投资基金，可以避免企业由于风险投资犹豫心理造成的“时间遗憾”，降低企业对风险投资“赌”和“博”的“下注心理”，为企业进行科技风险投资，分散部分风险。

　　（四）税收优惠的税种应从以所得税为主转向所得税和流转税并重

　　发达国家对科技创新的税收优惠政策主要体现在所得税上，这与发达国家的税制结构有关。

我国现行税制结构尽管是双主体税制模式，实际上流转税仍占第一位，比重占了全部税收的70％以上，诸如增值税、营业税等流转税税种，对我国科技进步和成果转化的影响显然是不容忽视的。

但是目前，我国科技税收优惠却以所得税为主，显然与税制结构不相符合，影响税收优惠政策发挥作用的力度。

因此，从近期来看，应注重从流转税角度促进科技创新的税收优惠措施。

目前可以逐步推进增值税转型，即从生产型增值税转向消费型增值税。

在此之前，可以采取一些过渡性措施，比如对高科技企业购进的生产性固定资产所含税金可作为进项税额扣除，同时可将自行研发或购买的“特许权使用费”、“技术转让费”等所含税金按一定比例予以扣除。

在营业税方面也可以作适当考虑，比如扩大与科技有关的营业税应税行为的免税范围。

从长远来看，随着经济的发展，企业效益的不断提高，税制的逐步调整完善，企业所得税所占比重也会提高，届时，支持科技创新的税收优惠政策还是应以所得税为主。

但是，在当前税收优惠的税种应考虑从以所得税为主转向以所得税和流转税并重。

　　（五）强化促进人力资本形成的税收政策

　　针对现行科技税收政策中对人力资本激励措施存在的缺陷与不足，强化促进人力资本形成的税收政策，完善与高新技术企业发展相适应的税收优惠措施，应从两个方面人手：

首先是改革高新技术企业的计税工资标准，最为直接和彻底的办法是比照软件行业对高新技术企业的工资费用予以税前扣除。

作为过渡措施可以较大幅度提高高新技术企业的计税工资标准，以减轻高新技术企业的实际税收负担。

其次是强化对高科技人才个人所得税的优惠措施。

对高科技人才在技术成果和技术服务方面的收入可比照稿酬所得，按应纳所得税额减征30％或者更多一些；

适当扩大对科技研究开发人员技术成果奖励个人所得税的免税范围；

同时，对高等院校、科研机构以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人的有关奖励，予以免征个人所得税的优惠政策，并且将这一政策规定的实施扩展到企业的范围，鼓励和提高各类科技开发人才的开展科研创新的积极性与创造性。

　　（六）切实加强科技税收优惠的管理，建立税式支出预算制度

　　在利用税收优惠政策支持科技进步的同时，需切实加强对税收优惠的管理，以保证税收优惠政策真正发挥作用。

为达到此目的，西方国家普遍采用税式支出预算制度。

这种制度的基本内容就是根据税式支出的内涵和外延，按照一定的标准，从纳税部位、税基、税率、纳税期限、管理措施和国际交易准则等诸要素方面，对各种税收优惠条款与正规税制结构进行对比分析和鉴定，判断某项税收优惠措施是否具有合理的税式支出性质，从而确定具体的税式支出项目，之后再利用一定的测算技术和统计方法，对各个税式支出项目所导致的减收估测计值，从而确定税式支出的数额。

在税式支出分析的基础上，将税式支出项目按相应的预算支出分类方法归类，编制税式支出表，连同税式支出鉴别和估算的有关情况一并纳入预算过程，作为整个财政预算体系的一部分。

为了切实加强对税收优惠的管理，保证税收优惠政策真正起到支持科技进步的作用，今后我国应借鉴西方国家的先进经验，结合预算制度改革，实行税式支出预算制度，做到专款专用，跟踪问效，严格核算税式支出的成本效益。

鉴于目前我国的财税管理水平及缺乏高效的现代化数据处理系统和技术，税式支出预算的建立宜分步进行。

可先从某一支出形式开始进行税式支出成本预算分析工作，试编简单的税式支出预计表，待取得一定经验后，再扩及到那些主要的税式支出形式，形成正规、系统的税式支出预算表。

然后再进一步补充完善，实现税式支出预算与直接预算的有机结合，从预算法的高度进行对税收优惠效果及支出规模的控制。

　　注：

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