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（二）高考公平是指选拔人才的制度公平
表现为起点公平、机会公平、程序公平和结果公平。
而效率,则是高考本身的投入与产出的比例,应包含高考自身的投入与高考的质量、高考选拔出的人才成长对地方的社会进步和经济发展的贡献和支持力度。
（三）高考公平包含三种含义
一是“程序公平”—即对所有应考者都一视同，二是“条件公平”即不仅对所有应考者一视同仁,而且对考生在教育条件方面也能“一碗水端平”。
换言之,以同样的考试考查学习条件迥异的学生,就是有失“第二考试公平”。
三是“事实公平”即不仅对所有应考者一视同仁,不仅对考生在教育条件方面“一碗水端平”,而且视所有“天赋人权”的儿童都有平等分享优质教育资源的权利。
三、高考不公平的表现
（一）地区间的不公平
我国幅员辽阔,各地经济社会发展水平差距较大,客观上造成了高等教育资源分布的不均衡,再加上国家教育政策的不同取向,导致高等教育入学机会在区域间存在极大差异,主要表现高校规模、高考录取分数线及录取率等方面。
有学者按照高等教育在校生数进行地区高等教育规模分级,被分在第一级（10万人以上）的城市有北京、上海、南京、武汉、西安;
被分在第二级（7一10万人）的城市有哈尔滨、长春、沈阳、天津、重庆、成都、广州等城市。
从高等教育规
模绝对量的分布来看,东部沿海地区高等教育规模较大的城市非常密集,中部地区次之,西部地区最为稀疏。
全国范围内高等教育集中于人口规模较大的大型城市
（二）城乡间的不公平
中国社会明显存在着城乡二元结构。
农村社会和城市社会之间存在着生活方式、财富占有、生活机会、利益结构、社会保障、社会权利等方面的制度性差别。
高等教育入学机会的城乡差异首先指城乡居民之间接受高等教育的机会的大小从目前中国高校中来自不同地区学生的比例情况来看,我们可以发现两个非常明显的现象:
其一,来自城镇（包括乡镇、县级城市和大中城市）学生的数量大大超过来自农村的学生:
其二,来自大中城市学生的数量明显高于来自其他地区学生的数量。
城乡学生在高等教育的层次上也存在一定的差异
（三）阶层间的不公平
近三十年来,我国的经济体制和政治体制等方面的改革和发展,使得我国的社会阶层分化呈现出多样化特征。
伴随着高等教育大众化的推行,教育机会均等问题也日益引起人们的关注。
调查数据显示农民子女与工人、专业技术人员、企业管理人员和党政干部子女进入高等学校的机会之比为1:
2.5:
9.4:
12.8:
17.9,其中在全国重点高校中的比例为l:
4:
17.4:
22.6:
31.7,农民阶层与整个非农阶层的整体差距是5.6倍,在全国重点高校中是9.2倍,其中与党政干部子女的差距则分别达到17.9倍和31.7倍。
而且，这一现象目前呈现出逐年递增的趋势。
近年来，一篇名为《寒门再难出贵子》的文章也在一定程度上印证了这一趋势。
四、高考不公平的原因
（一）贫富差距是制约我国高考公平的现实阻滞
在各地经济和文化水平差异很大的中国,社会贫富差距的扩大,也严重影响到高考公平目标的实现。
当前,我国贫富差距主要表现如下:
首先,家庭经济能力差距将影响子女受高等教育机会，其次,家庭经济状况将影响子女的升学动机程度和入学机会最后,区域差别和城乡差别拉大严重影响到区域高等教育资源均衡发展。
（二）区域教育资源配置的失衡制约高考公平的实现
城乡二元教育分割结构的表现形式是,在城市和农村之间进行整体分割,形成“农村教育”和“城市教育”的天壤之别。
其实质内容是,政府有限的教育经费向着城市学校及其各级学校中的“重点”倾斜。
其直接结果是,分属于两种制度下的教育者和受教育者的权利的实现程度截然不同,不同的社会成员及其子女必须宿命地面对着教育机会的不平等。
反映在高等教育的问题上十分突出。
在全国各行政区划,相对人口来说,高等教育高度集中于少数几个甚至一个最大型的城市,在个别省,有的地级市甚至没有高等教育机构。
在全国600多个县级市中还有300个左右没有高等教育机构
（三）考试法治的不健全形晌到高考公平的实现
目前,我国高等教育资源仍然作为一种稀缺资源而存在,即享有高等教育资源的人仍然是少数。
如果人们想通过高考成绩来获得社会资源,而他们又不可以通过正常的测评来获得高考成绩,那么他们就有可能通过不正当途径来获得成绩。
这种不正当途径有多种,其中最严重的一种就是考试犯罪。
考试犯罪实质上就是通过犯罪的途径非法地获得考试成绩。
考试立法不仅是实行考试制度的基本保障,更是保证考试公平的客观需要,考试的法治化建设,不仅包括考试法制体系建设,而且要维护和保障广大考生的合法权益,为国家各类考试创建一个完备的法制环境和考生权益保障机制.在我国,保证高考公平,实现考试法治化建设之路任重道远。
（四）教育特权和教育腐败加剧了高考不公平的程度
由于在我国高等教育资源仍然属于短缺资源,远远不能满足社会的实际需要,长期被认为是“一方净土”的高考,也受到社会特权和腐败行为侵扰。
同时,在高校招生领域部分引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中,在预留计划管理、考生照顾性政策、定何招生、自主招生、艺术院校及专业招生、高水平运动员招生、预科生招生、保送生招生等方面,由于缺乏相应的制约和规范,也导致一些教育部门和学校的行为扭曲,破坏了高考的公正公平。
这种特权和腐败集中表现在对公平竞争的高考制度的破坏上,通过权力和金钱的交易,换取短缺的高等教育资源。
五、高考不公平的应对策略
（一）理念变革:
高考政策公平性的观念重塑
任何政策改革都是理念先行。
所以,促进高考政策公平目标的实现,首要的就是要在理念上进行变革,只有这样,实践改革才能有正确的方向指导。
高考政策对高考公平性的影响,首先体现在如果政策是公平合理的,它就能为高考公平提供公平的政策环境。
公正的政策客观上为高考公平的实现提供了平台、提出了要求。
其次还体现在如果政策不公平合理,受其直接影响的高考很难甚至根本不可能做到公平。
而高考政策公平与否很大程度上决定政策制定者的价值取向和追逐理念。
高等教育具有公共性,是公益性事业,这几乎为世界上所有的国家所公认.我们在制定高考政策时，必须本着公平理念，为力争为每一位考试创造一个公平的政策环境，在政策制定上，力求将这一理念落到实处，在高等教育机会分配上淡化区域偏见、阶层偏见、民族偏见和性别偏见,将最大化地实现人的价值作为高等教育入学机会分配的核心标准,从而促进高等公平。
（二）法治建设:
高考政策公平性的根本保障
导致高等教育机会不均等问题的原因,除了经济发展和文化传统的基本国情外,还有法律制度原因。
为此,要在考试立法上不断健全和完善,只有树立“法治权威”理念,才能真正使高考政策公平性得到法律保障。
具体做法如下：
1、建立健全完善的高考法律体系
（1）公民高考权利的保证
考试权是一种公民权利对于每一个考生而言,对其考试权的保障是至关重要的。
具体到考试法的内容而言,主要就是明确规定每一个考生的考试权并且切实采取各种措施加以保障,具体条文规定就是在考试报名条件上详细规定。
在参加高考的条件限制上一定要慎之又慎,特别是对于采用行政干预、强制限制考生报名的行为一定要严格责任,以保障考生的利益。
如减少参加高考报名的限制条件,在自主招生中解除对考生所在学校是否为重点学校限制、对考生年龄放宽就是适应这一权利的结果。
（2）考试的充分救济制
高考是一种典型的行政行为,在我国当前的法治环境中,作为行政行为相对方的考生无疑是处于弱势的,尽管考试作弊必须严厉处罚,具体应用处罚特别是刑事处罚时,一定要遵守罪刑相当原则,必须要注意对考生及相关人员的权利保护和救济,否则将会出现矫枉过正的情况。
笔者以为,对考生权利的保护,应当从处罚程序的严格性、严格的证据制度、考生申辩制度等方面加以规定。
（3）考试作弊惩罚的手段化
就目前而言,我国对于高考的作弊的处罚依照不同的情节、对象规定不同的方式。
就作弊情节而言,对于一般情节较为轻微的作弊,只做出相应的处罚,对于作弊情节较为严重的,给予一定的行政处分,如试卷作废、取消考试资格等;
对于作弊情节极为严重的,如造成了严重的后果和大范围的影响,则建议在考试法中应当规定给予刑事处罚。
尽管如此,作弊行为仍然有上升趋势,得不到遏制。
之所以出现这种情况,一方面是由于我国当前的处罚制度使得违规、违法受罚的成本远远低于其成功后可能的期待收益,不少作弊一旦成功,完全可以使一个文盲走入大学的殿堂,在这种利益的驱动下,不少人挺而走险。
因而,从私法的角度看,加重违法考试行为的民事责任,在考试立法中尤其应给予重视。
2、建立高考执法制度
制定法律的目的在于执行。
考试执法是对高考的公开性、公平性、公正性的有力保障。
严格执行考试法律制度是实现考试法治化,维护高考公平的关键。
当前,高考行政执行存在问题主要在行政执法主体不够明确,执法程序不够规范,执法缺少一定法律保障等。
为此,我们要做好以下三方面的工作:
（1）大力开展法律教育工作。
普遍提高公民个人和团体自觉遵守和执行考试法律的觉悟,构建诚信、和谐的公平考试环境;
（2）建立严格的行政执法制度。
各级政府和教育考试职能部门必须依法行政。
在考试管理中,只有明确了考试机构执法权利,以执法者的身份维持考试制度,才能维护高考的社会公信力;
（3）完善考试执法监督制度。
可在加强各级人大对高考法律执行情况的监督检查,强化考试行政系统内部上级对下级的监督检查,充分发挥考试督导系统的日常督查作用等方面开展工作。
近几年,为促进高考公平,教育部采取了一系列强有力的措施,譬如,在招生中实施“阳光工程”,把高校招生的政策、过程、结果都公之于众,接受舆论和群众的监督,来消除招生工作当中的不正之风,从根本上给群众创造一个更加公平的社会环境。
3、努力加强高考司法建设
加强高考司法建设是实现考试法治化,维护高考公平的保障。
首先,我们要进一步完善公民考试权救济制度,明确考试行政执法主体的法律责任,考生接到处罚通知后,有申诉、抗辩的权利。
包括行政复议、诉讼,民事诉讼等程序,给考生一个维护自己权利的平台。
通过建立健全有关考试的调解、申诉等制度,以及运用行政复议、行政诉讼等多种法律救济手段,及时妥善地处理日益增多的考试纠纷。
其次,在民事、行政诉讼中通过宪法司法适宜解决考试纠纷。
同时,建议建立宪法诉讼和违宪司法审查制度。
最后,要依法加强高考违规、舞弊、腐败行为查处和打击力度。
为此必须修改宪法,将公民的诉讼权上升为宪法权利,使公民的诉讼权从一般的权利上升为宪法诉讼权。
建立体制内和体制外的监督机制,通过体制内外的监督,防止和惩罚招考腐败,坚决取消高考特权,保障高考公平。
通过努力,建立起畅通有效的考试司法途径,实现考试法治化,对维护高考公平提供有力的保障。
国家应通过《考试法》等法规对高考及招生录取过程进行规范,减少政策漏洞。
教育主管部门应会同纪委、公安、新闻等部门及社会各界代表对相关环节严格监控,增加招生考试的透明度,加大违规惩处力度,杜绝权力、金钱对入学机会的不法侵占,完善法律建设,杜绝高考腐败。
（三）机制创新:
高考政策公平性的根本途径
1、建立高等教育资源配置的平衡机制
在教育资源分配上,有三种倾向:
一是一视同仁,达到形式上的公平;
二是补偿原则,向弱势人群倾斜;
三是向强势人群倾斜,第三种是最坏的一种。
在我国,政府要明确自己在这个问题上的责任,充分利用好政策与法律手段促进发达地区与不发达地区之间高等教育的均衡发展。
解决这个问题的途径有两条:
一是基于平等主义立场的教育资源的均等分布,使质量均质化。
如按照人口比例设置大学,按考生比例划定招生名额,按学生比例下拨教育事业经费等。
将教育资源进行重新调整作为当前实现高考公平的权宜之际,本质上要解决优质高等资源不足的问题,扩大享受优质高等教育人群总量,从而更加关注每个受教育者在高等教育中能否获得最适合自身发展的机会。
在制定高考政策的过程中,最大限度地整合、平衡各种不同的要求,保证绝大多数社会成员的需要和利益在高等教育大众化时期得到反映。
由于历史的原因,长期以来我国高等学校的区域分布不甚合理。
2、建立弱势群体的政策补偿机制
所谓弱势群体,是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而导致其处于不利社会地位的人群或阶层。
在我国,教育弱势群体的成分比较复杂。
当我们从受教育者自身状态来定位弱势群体时,实际上就是指那些由于生理、经济或其他客观原因而在享有和行使受教育权时处于不利境地、需要特别保护的人群,主要包括社会低收入阶层、妇女和儿童、残疾人、农村和边远地区人口等。
为了实现高考公平,高考政策必须坚持对弱势群体进行补偿。
主要体现在:
（1）以补偿原则补偿文化、教育处于劣势的少数民族考生。
高等教育领域内对少数民族考生降低分数线优惠政策的实施,应该打破传统的单一的以民族成份划分的标准,兼顾到民族间的地域差异、经济水平差异、文化差异、社会阶层差异以及少数民族受惠群体融入主流社会程度的差异,以“差别对待”的原则来对待差异。
（2）改革分省定额划线招生的方式。
目前,我国教育发展极不平衡,尚不具备按分数全国统一招生的条件,仍需采取分省录取的方式,但在指标投放上要逐步实现以各省人口占全国总人口的比例为基准进行分配,适当提高部属重点高校在经济和高等教育欠发达地区的招生比例。
（3）完善国家助学货款制度。
设立社会助学金,建立实施对贫困大学生的救助制度,鼓励勤工助学,依据“不均等地对待不同者”的原则,通过减免学费、发放生活补助等方式减少低收入阶层的高等教育支出。
（4）继续实行师范生免费教育制度,倡导高校按办学成本收费,让学生拥有对免费和低收费院校的多种选择。
（5）对灾害（乱）地区及特别弱势群体实行政策优惠,实行弱势补偿,推动高等教育公平的进程。
（6）考试内容应摒弃“精英主义”的思想,秉持平民视角,坚持地区、性别、阶层的认同一致,尽量避免显性的或潜在的价值偏好在考试知识选择上的影响。
3、建立高考政策公平的评价机制
对高考公平状况进行系统的测量、评价和比较,为高考政策调整、高等教育资源优化配置提供决策依据。
以往,我国高考统计和高等教育统计指标一直沿用经济领域提出的“效率优先、兼顾公平”原则,关注的重心主要在高等教育发展的速
度、规模、结构、效益上。
由于缺乏一种理论框架的支撑,其对高考公平状态和高等教育的统计基本是描述性的,缺乏比较和评价；
同时,明显缺乏高考公平的维度。
虽然一些项目实际反映了高考公平的状况,如按性别、城乡类别、地区类别、民族类别等统计的高等教育阶段学生数,但由于这些信息较为零乱和分散,而且不系统、不完整（如高等学校学生就没有按城乡、地区、阶层的分布）,也没有比较,因而,难以清晰地认识和评价高考公平的现状,也无法呈现教育统计背后所应具有的价值取向和高考政策的导向性。
另外,作为监测我国教育发展水平的指标研究—教育现代化指标体系研究,主要为教育资源投入、教育规模数量、教育效率等方面的总量和人均指标,也不同程度地存在高考公平维度的缺失。
（四）政策改进:
高考政策公平性的发展策略
（一）加大政府对高等教育事业发展的投入
高等教育属于准公共产品,国家、社会、家庭、个人各方均可从中受益,应根据利益获得和能力支付原则构建受益各方合理参与的教育成本分担机制。
首先,国家应成为成本分担的首要主体,因为国家的投资对高等教育的发展是主要的、关键的,发展教育的责任主要是政府的责任。
高等教育经费主要靠政府投入,逐步实行以政府投入为主的教育成本分担机制。
我们必须树立依法确保教育以政府投入为主的思想,完善和规范以政府投入为主,多渠道筹措经费的教育投入机制。
”
我国目前的高校经费体制加剧了高等教育机会的不公平,导致一些经济落后地区高等教育事业更为落后。
迫于财政压力,一些落后省份会倾向于减少地方高校的招生指标:
一些发达省份也会压缩公办学校的招生指标,而增加独立学院、民办高校的招生标指,而把财政压力转嫁给老百姓身上。
从家庭来看,越是社会阶层较低的子女,越读不起独立学院与高职高专类院校,他们往往放弃上大学的机会。
为此,政府作为维护和促进高等教育机会公平的主体,应该加大贫困生的各种资助办法,完善助学贷款制度,加大奖学金资助力度等,以保护社会低阶层人群利益,不断通过制度变革和政策调整来促进高等教育公平。
（二）改革和调整不公平的高考政策
人们普遍认为分省定额录取政策是高考政策中最大的不公。
有人主张要统一划定全国高考录,有人则提出要按人口基数确定招生名额等设想。
其实,高考分数线的倾斜有一定的必然性与合理性。
在我国这样一个区域经济、社会、教育发展不平衡的国家,强调全国统一分数势必导致教育落后的地区授受高等教育机会的人数下降,导致教育机会不均等。
高考政策的价值冲突,从根本上源于政策对于不同价值主体利益的制度安排和分配;
可以通过调整,使相互冲突的利益主体寻求一致和共识,在此基础上实现公共利益、集体利益和个人利益的协调,从而使冲突达到一定的平衡。
中国现在问题是剪刀差,越是富裕的地区,其高考名额分配也多,越是贫困的地区高考名额反而少,从某种意义来看,它的实质是分困在补偿富裕,落后在补偿发达。
这就需要对高校的招生比例进行某种调节,但如何调节还涉及到一个带有根本性的问题,也就是中国的大学产权不明确。
比如说复旦大学,它是国立大学,产权归国家所有,但另一方面,因为它是“985”工程院校,有一部分经费来自上海市,其教师的收入也有相当部分来自上海市财政。
那么,既然地方投资办学,就必然会要求得到某种形式的回报,所以就会在招生中有所体现我们不能用一种合理性来抹杀另一种合理性,在几种合理性之间需要恰当的平衡。
关键是如何来协调这几种合理性,这是我们在操作中遇到的难题。
高考政策价值的冲突,实际上是利益冲突。
价值冲突是利益冲突的表现,利益冲突是价值冲突的原因,同时又是价值冲突的结果。
现行的高考政策既有它现实的作用,又有其局限性,但它不是一个零和博弈。
现行分省划定录取分数线的做法具有一定的合理性和合法性,但问题是,在确定各省招生指标时,却存在着不公平的状况。
目前,各省录取定额并非按人口基数或考生数量平均分配,而是按各地高教资源的状况,以及优先照顾城市考生的原则,因此,出现各地之间录取率、录取分数线的极大差异,加剧了城乡之间、地区之间原本存在的教育不平等。
政府应采取措施加以宏观调节,以实现高等教育机会公平:
一是对基础教育落后的地区要有地方保护和政策倾斜,加大招生力度,政府可以根据地区之间的差异状况折算系数加以补助;
二是对高校资源丰富、高考分数
低的地区则要控制招生人数,扩大当地高校外地生源的比例;
三是改革高校招生计划管理形式,将高度集中的指令性计划变为适当灵活的指导性计划,进而使招生计划建立在科学合理的基础上。
为此,应允许高校根据自身具体情况在一定范围内适当调整招生计划并及时向社会公布。
各省招生录取指标名额要经过一定的程序公开进行,甚至要提交人大审议通过,接受公众监督,而不仅仅是由教育行政部门内部确定,确保维护高等教育入学机会获得的有序与公平。
（三）切实保障弱势群体享受高考公平权利
目前在我国,教育弱势群休的成分比较复杂。
如农村地区与西部地区贫困人口、少数民族、残疾人、下岗工人及其子女、打工人员及其子女、灾害（乱）地区人员及子女等都可以归于教育弱势人群,其中,许多弱势人群的数量较大。
为了实现高考公平,高考政策必须坚持对教育弱势群体进行教育补偿。
目前,虽然存在一些补偿机制,如少数民族优惠政策、扩大灾害地区录取比例、大学资助政策等。
但是,与庞大的弱势群体相比,目前的补偿力度还远远不足以消除高考的不公平。
所以,应加大对弱势群体的补偿力度,并努力使“弱势补偿”政策制度化和法制化。
美国的大学招生主要是种族间入学机会平等的问题,所以他们依照补偿原则,通过“肯定性行动计划”来解决少数族裔的入学问题。
中国的族群问题并不突出,因为少数民族人口较少,高考中通过加分的形式对他们给予了一定的补偿。
中国更大的问题来自阶层的差异、地区的差异、城乡的差异,依据国情实际,在高考政策上实现弱势补偿,可以通过如下一些途径:
第一,在高教资源建设、分省定额指标投放等方面向西部地区、少数民族地区及欠发达地区倾斜;
第二,在高校保送生、自主招生等政策方面,取消对地域和考生所在学校层次的限制,防止政策性歧视造成对不发达地区和非重点中学考生受教育机会平等权利的变相剥夺；
第三,落实少数民族、灾害（乱）地区高考优惠政策;
第四,高考科目设置和内容选择秉持平民视角,防止高考政策城市取向的歧视性做法,考试内容应摒弃“精英主义”的思想,坚持地区、性别、阶层的认同一致,尽量避免显性的或潜在的价值偏好造成对农村及落后地区考生的偏见;
第五,切实落实国家资助贫困家庭学生的各项政策,对特困家庭、灾害（乱）地区家庭子女通过减免学费、发放生活补助等措施,避免在高等教育阶段因贫困而失学。
为了保障弱势补偿政策的实效,需要在高考政策方面有实质性的规定和程序性的保障,应加强高考政策特别是高考法律的程序建设,推进高考法律的司法化进程。
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