全国低保信息管理系统方案设计Word文档格式.docx

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根据工作需要，2006年2月，中央编办批准民政部低保司增加编制2人，低保司编制14人。

自这项新的保障制度建立以来，中央领导一直非常重视和关注，多次做出重要指示，江泽民同志在2000年11月中央经济工作会议上讲话中指出：

“完善的社会保障体系是社会主义市场体制的重要支柱。

适应推进国有企业改革和经济结构调整的需要，明年要在试点的基础上，进一步推进城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险制度及医药卫生体制改革，建立和完善城市居民最低生活保障制度。

”朱镕基同志在2000年3月九届全国人大三次会议政府工作报告中指出：

“建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓，必须切实抓紧抓好。

当前，要坚持和完善国有企业下岗职工的基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障的‘三条保障线’制度”。

胡锦涛在2001年12月国家信息化领导小组第一次会议上讲话中指出：

“党中央和国务院高度重视城市居民最低生活保障工作，这是涉及到千家万户的大事。

有一些大城市通过计算机联网，及时准确掌握有关情况，使低保工作落实的比较好。

如果能够推广这些比较好的经验，进一步提高透明度，增强公正性，比较好的解决这个问题，也是很有意义的一件事”。

随着国有企业下岗职工基本生活保障政策的调整，低保工作面临的压力越来越大。

为此，2001年，中央做出加强低保工作的重要决策，将低保制度建设作为健全社会保障体系的重点工作来抓。

同年11月，国务院办公厅下发了《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国办发〔2001〕87号），要求大力推进低保工作，扩大低保的覆盖面，狠抓低保政策的落实。

中央关于加强低保工作的重要决策，使低保工作取得了重大突破性进展。

各级财政加大了对低保资金的投入，低保资金由1998年的12亿元，增加到2001年的54亿元，其中，中央财政的投入，由1999年的4亿元，增加到2001年的23亿元。

保障的覆盖面迅速扩大，保障对象由1998年的184万人，增加到2001年的1170万人。

2002年，按照中央关于实现低保对象“应保尽保”的要求，各级政府进一步加大低保工作的力度，使低保工作取得了新的进展，基本实现了“应保尽保”的目标。

当年中央财政投入低保资金增加到46亿元，全年各级财政支出低保资金112亿元；

在不断扩大低保覆盖面的同时，不少地方根据低保工作发展的需要，除发放低保金外，还增加了低保对象的医疗救助、教育救助、住房补贴和粮油帮困等，逐步使低保对象的基本生活得到全面保障。

根据我国健全社会保障体系的需要，党和政府更加重视低保工作，江泽民同志在党的十六大报告中明确指出：

“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。

”国家“十五”计划纲要提出：

“完善城市居民最低生活保障制度，扩大覆盖范围，根据经济发展水平和财政承受能力，逐步提高城市贫困人口救济补助标准。

”加强和完善低保制度是党的十六大提出的明确任务，已纳入国家“十五”发展计划，这是健全社会保障体系的一项重点工作。

随着低保政策的进一步调整和低保资金的增加，低保的覆盖面还将继续扩大，到2005年底，全国城市低保对象为2234万人，月人均补差72元，全年各级财政共支出低保资金191.9亿元（其中中央财政投入112亿元）全国平均城市低保标准每人每月156元。

低保制度的建立和实施，对妥善解决城市贫困人口的生活困难问题，维护社会稳定，促进经济体制改革的顺利进行发挥了重要作用。

继城市建立低保制度后，为了解决农村的贫困问题，一些地方开始探索建立农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）。

1994年上海市、山西阳泉市进行了农村低保的试点。

1995年广东、广西、山东、山西、上海等地的一些区县陆续建立了农村低保制度。

1996年民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》（民办发〔1996〕28号），并制定了农村社会保障制度建设指导方案，把建立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓，量力而行，分步实施，在有条件的地方逐步建立农村低保制度。

到2005年底，全国农村低保对象有776.5万人，全年累计支出低保金25.1亿元；

全国特困户定期定量生活救助对象有1024.3万人，全年支出救助金26.8亿元。

在党中央、国务院的高度重视下，低保工作将继续保持迅猛发展的势头，初步测算，在5年内全国城乡低保人数将会达到5000多万人，每年国家投入低保资金将达数百亿元。

二、低保工作的迅速发展急需信息化支持

当今世界已经进入信息化时代，信息技术成为推动科技、经济与社会发展的重要动力。

国家发展和改革委编制印发的《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》中提出“信息化关系到经济、社会、文化、政治和国家安全的全局，已成为未来发展的战略制高点；

信息化水平是衡量一个国家和地区的国际竞争力、现代化程度、综合国力和经济成长能力的重要标志”。

对于政府机关而言，积极转变工作方式、构建决策科学化、管理现代化、运转协调、办事高效、资源共享、服务公众的“电子政府”已成为新形势下国民经济和社会发展的重要课题。

为了健全社会保障体系，适应低保工作迅速发展的需要，2000年5月，国务院《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》（国发〔2000〕8号）明确提出：

“各级劳动保障、民政部门和社会保险经办机构，要进一步加快信息系统建设，建立健全离退休人员、下岗职工和享受最低生活保障人员的数据库等社会保障技术支持系统，切实解决社会保障工作中存在的底数不清、数据不实等问题，各级财政要对这项工作提供必要的经费支持，”同年12月，国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）强调指出：

“劳动保障、民政、财政、税务部门要根据各自的职能，尽快开发、研制社会保障管理和服务软件，建立健全网络传输和查询系统。

力争在2007年底前全国社会保障计算机网络系统全面投入运行。

”根据国务院的要求，民政部办公厅于2000年6月，下发《关于加快建立城市居民最低生活保障信息管理系统的通知》（民办函〔2000〕98号），对建立低保信息系统进行部署。

2001年11月，国务院办公厅《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（国办发〔2001〕87号）要求：

“要大力推进最低生活保障工作的信息化和社会化管理进程，加快城市居民最低生活保障信息网络建设，逐步实现通过银行、邮局等机构发放最低生活保障金，努力提高最低生活保障工作管理水平。

”为贯彻落实国务院《通知》精神，加强低保信息系统建设，2002年3月，民政部下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障信息系统建设的通知》（民发〔2002〕36号），对低保信息系统建设提出具体要求。

同时，民政部组织力量，开发出全国低保信息系统软件。

同年9月，民政部办公厅下发《关于加快推广使用城市居民最低生活保障信息系统软件的通知》（民办函〔2002〕16号），大力推广使用低保软件，不断推进低保信息系统建设进程。

但是，由于开发低保软件的时间较仓促，又缺乏经验，在使用中发现不少问题需要解决，因此，需要对低保业务软件重新规划和开发。

此外，许多地方，尤其是基层缺少计算机等硬件设备和网络条件，影响了低保软件的推广使用，使低保信息系统建设进展缓慢。

低保工作急需如网络系统支撑、数据存储系统、应用软件以及安全保障信息系统的支持。

1.3低保信息系统建设的现状与差距

一、民政信息化取得长足进展，但距电子政务和低保信息化的要求尚有较大差距。

民政部门作为主管有关社会行政事务的政府部门，早在1992年，就成立了信息化建设领导小组（当时名为办公自动化领导小组）。

经过多年努力，特别是近几年积极探索利用现代信息技术，转变工作方式，构筑决策科学化、管理现代化的电子政务体系，在信息化方面取得一定的进展。

民政系统信息化建设管理体制得到进一步完善。

所有省、自治区、直辖市、计划单列市民政部门都成立了行政一把手挂帅的信息化建设领导小组，部分省市组建了信息中心，统一负责本地的信息化建设工作。

2001年，民政部颁布了《全国民政系统信息化2001—2005年发展规划纲要》。

《规划纲要》要求，为实现民政信息化的发展目标，全国民政系统将实施“数字民政”工程和“便民”工程。

构建覆盖全国的民政业务宽带高速网络，建立分布式民政业务信息资源数据库，建设民政公用政务平台，研制运行在统一业务支撑平台上的各项民政业务管理软件及办公自动化系统，促进民政业务管理的信息化和民政工作手段的现代化。

部机关局域网、各省级民政厅（局）机关局域网和连接部、省两级的广域网已开通，但尚未向下联通。

民政部机关局域网于1995年建成，2001年进行了升级改造，以此局域网为核心，于2002年底建立了连接部和37个省级民政部门的民政广域网，实现了数据、语音和视频三网合一。

开发并部署了民政公用政务平台、全国优抚安置管理、灾害信息管理、婚姻登记管理、社团管理、以及来信来访处理等软件。

但低保业务管理涉及部、省、地（市）、区（县）、街道和居委会六级单位，目前，相关的基础设施和网络平台还没有在全国范围内形成完整的体系。

这与低保工作为基层服务、为公众服务的宗旨相去甚远。

通过2003、2004年民政部局域网网络安全与管理项目的建设，部机关局域网的安全水平有了较大提高，安全运行有了基本保证，但各省民政厅（局）局域网的安全现状不容乐观，部分省厅局域网计算机蠕虫等病毒还不时发作，并且通过广域网进行传播。

目前，缺乏统一的覆盖部、省两级的安全管理系统。

从整体上看，民政信息化还不能满足行政管理现代化的要求，与我国经济和社会发展的要求，特别是对低保工作的要求还有相当大的差距。

二、部分区县级民政部门配备了微机，但覆盖面仅有一半。

随着低保工作的开展，民政部及各级民政部门在低保工作信息化方面做了大量的探索工作，主要是在硬件配置和软件的开发方面。

目前区县以上民政部门有一部分已经配备了计算机进行低保管理，条件较好的街道和居委会也配备了计算机。

据统计，全国的县（市区）低保管理部门中，有计算机的2345个，占县（市区）总数的74.3%；

没有计算机的813个，占25.7%；

有计算机但配置不达标的有792个，占25.1%。

从这一统计数字看，无计算机和配置不达标的占县市区总数的50.8%，也就是说，目前全国有一半的县市区无法使用低保软件。

全国街道计算机的配置更为落后，无计算机和配置不达标的共有4204个，占街道总数的75.1%。

三、积极开发低保业务管理软件，目前尚未定型，有待统一标准和统一管理。

低保工作是民政工作的一项重点业务，为低保工作提供现代化的管理手段是民政信息化建设的重要任务。

随着低保工作的迅速发展，低保对象大量增加，并处于动态变化之中。

为了适应低保工作动态化管理的需要。

救灾救济司会同民政部信息中心于2001年开始了全国低保信息系统的调研、论证和研发工作，2002年4月推出了测试版。

利用这套管理系统，基层民政工作人员可以完成低保对象登记、数据上报等基本管理工作，从而提高工作效率，并进一步促进内部信息的共享，及时了解各部门及人员的工作状况和工作计划安排。

到目前为止，民政低保业务软件数据标准制定、民政业务数据库建设的准备工作已就绪。

但目前应用软件的开发尚缺乏统一管理，没有形成相应的标准和规范，存在重复开发的现象。

不但造成了资金的浪费，也给管理带来极大的不便。

四、基层工作人员缺乏计算机基础知识和操作技能，信息技术人员更是非常缺乏。

相当一部分基层低保工作人员缺乏计算机基础知识和操作技能，急需进行培训。

绝大多数地市级民政部门没有信息技术人员，相当一部分省级民政部门信息技术人员的水平与建立全国低保信息系统的要求有较大差距，急需通过专业培训提高他们的技术水平。

第2章系统设计

2.1业务说明

低保工作可分为基层低保业务、低保信息服务、决策和监管三个部分。

基层低保业务包括：

申请和登记、居委会/社区/村初审和调查公布、街道/乡镇审核、县（市、区）审批、保障金发放、低保对象定期复查和调整、低保对象动态管理等七个基本环节；

对应低保信息服务的有低保服务业务环节；

对应决策管理有制定政策、资金管理、业务监管、预警监测和响应四个环节。

各个环节紧密结合，相辅相成、相互衔接、相互制约。

城乡低保子系统涉及从中央到省、设区市、县（市、区）、街道/乡镇、社区/居委会/村六级机构：

社区/居委会/村负责对低保申请人提供申请登记的窗口，并对申请材料初步审查，通过联入低保数据中心，使用业务管理子系统的申请登记功能实现需求。

街道/乡镇主要负责对申请人进行审核和复核，签署审核意见，上报县（市、区）民政部门。

通过联入低保数据中心，使用业务管理子系统的上报和反馈功能实现需求。

县（市、区）民政部门根据街道/乡镇上报的低保申请和审核材料，按照低保有关规定，对低保对象进行审批。

对符合条件的申请人办理批准手续。

对不符合条件的，签署不予批准意见，说明理由，退回申请和申报材料。

编制低保资金支出预算、决算，办理低保资金的分配和拨付手续；

负责财务、档案和业务管理等。

可通过建立审批中心，联入低保数据中心，使用业务管理子系统实现这些需求。

设区市民政部门主要负责本级低保信息的统计分析、业务监管、资金管理的功能，逻辑设立运营管理分中心，保证各项工作的开展。

省级民政部门主要负责全省低保信息的统计分析、业务监管、资金管理的功能，保证各项工作的开展。

2.2功能描述

城乡低保子系统功能包括以下功能：

2.2.1低保业务功能

●低保申请登记

在社区/居委会/村执行，是低保业务的最基础任务，为低保对象的申请登记提供界面。

●低保业务审核

在街道/乡镇执行，对低保对象进行审核，提出基本审核意见。

●低保业务审批

在县（市、区）执行，在低保业务相关信息交换与集合子系统的基础上，对低保对象的有关情况核实后，进行审批，确定低保对象享受保障的情况。

●低保资金发放

在审批工作完成后，由街道/乡镇或者银行给低保对象发放保障金。

●低保业务动态管理

随着低保政策的变化和低保对象家庭情况的变化，对低保对象及其家庭享受保障情况进行动态管理。

●低保对象识别

与劳动保障等相关部门信息共享，对低保对象的资格进行审查。

●社会救助

执行教育救助、住房救助、医疗救助、临时救济和特殊人员的救助功能。

目前我省主要开展医疗救助，相应功能需要进行二次开发，以扩展医疗救助业务管理功能。

●低保对象优惠政策

为低保对象提供住房、水电费、燃料费、取暖费、教育等费用的优惠，并提供再就业辅助、发放帮困卡等服务。

2.2.2信息交换功能

由于低保业务工作涉及各级民政部门和很多相关部门，需要设立进行业务信息交换功能。

通过信息交换，民政部门定期从同级劳动保障部门、银行等相关部门获取共享数据。

●低保资金发放反馈

低保资金通过银行或其他单位发放后，需要有相关的反馈和确认信息，便于对低保业务和资金的管理。

●低保资金核算

通过与财政协作，确定低保资金的拨付、使用和管理。

●横向信息交换接口

实现民政低保业务与相关劳动保障、财政、统计、银行、公安等不同部门之间的数据交换与资源共享。

通过本期数据中心将低保数据纳入人口基础数据库，通过交换系统实现与相应部门的数据交换和共享。

2.2.3统计分析与决策支持功能

统计分析与决策支持功能通过对低保信息的处理、分析，为领导制定低保政策提供支持。

●低保数据分析

对低保数据进行加工、处理，并进行趋势预测和分析，提供决策素材。

●低保报表产生

在对低保数据分析处理的基础上，按照要求产生各种报表。

●低保对象监管

通过和相关部门的资源共享，防止低保对象的虚报冒领情况，在做到低保对象应保尽保的基础上，减少和避免低保资金的流失。

●低保基层单位监管

为了防止基层单位作假，使低保资金及时、准确、全额发放到低保对象手中，提高低保专项资金的利用率，实现低保资金层层监管。

●城市贫困监测

利用低保对象信息，对城乡贫困情况进行监测，全面掌握城乡贫困动态，为城乡贫困问题的及时预警和科学决策提供支持。

2.2.4信息服务功能

考虑提供以下内容在内外门户系统展示：

●低保业务交流与咨询

低保工作是近几年开展起来的。

工作的复杂性和动态变化性，在业务上产生了很多需要沟通的问题。

业务交流与咨询模块可以交流成功经验，通畅社会和政府之间的渠道，可以接受社会监督，缩短政府和百姓之间的距离。

●低保政策法规宣传

该模块用于建立一个公众了解低保政策的专栏，增加社会公众对低保政策的了解，减少政府的工作量。

●低保业务公示公告

通过Internet向社会公示低保工作的进展情况、低保资金的发放情况等，增加低保工作的透明度，接受社会监督，减少虚报冒领情况。

●低保业务综合查询

按权限提供领导查询、基层单位查询、低保对象查询的功能，帮助各类用户检索有关信息。

2.2.5资金管理功能

低保资金管理功能至关重要。

资金是低保工作顺利进展的基本保证，资金的管理是低保工作的重要环节。

系统根据各个环节提供的基础信息，按财务管理制度及有关规定进行各项资金的会计核算，编制低保资金收入和支出记帐凭证，登记各类帐薄，与银行对帐，实现和银行的信息互动，初步实现资金内部审计制度等；

并根据银行对各项资金流动的反馈信息，为其他业务模块服务。

2.2.6低保制度管理

一方面，低保制度管理系统通过低保指标、填报目录等元数据信息的编码唯一性控制着数据采集、处理、管理；

另一方面，低保制度管理系统又通过指标解释、指标口径和指标生命周期等，使决策分析用户更好地使用数据。