“十二五”时期我国教育体制改革与科教兴国战略研究.doc

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“十二五”时期我国教育体制改革与科教兴国战略研究

【原文出处】中国社会科学院研究生院学报

【原刊地名】京

【原刊期号】20102

【原刊页号】13～20

【分类号】MF1

【分类名】体制改革

【复印期号】201006

【标题注释】本文系国家交办委托课题《关于教育发展战略研究》的最终研究成果。

【作者】黄晓勇/张菀洺

【作者简介】黄晓勇，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师、党委书记；张菀洺，中国社会科学院研究生院副教授、博士

【内容提要】我国实施教育体制改革与科教兴国战略，应消除教育发展中的制度性障碍影响：

国家宏观教育规划缺位，教育发展与经济社会发展阶段脱节；教育管理体制行政化，行政权力高于教育权、学术权，违背了自身发展的科学规律；教育投入体制失衡，教育事权与财权不匹配；政府垄断教育供给，缺乏有效竞争机制；“一考定终身”的高等教育招生考试体制，制约了素质教育与创新型人才培养。

为此，“十二五”时期我国教育体制改革应着手于以下方面：

科学规划国家教育发展，形成与国家经济社会阶段相适应的教育体系；教育权、学术权与行政权力分离，建立教育间接管理体制；教育投入较大幅度提高，教育事权与财权相匹配；破除公办教育单一垄断格局，建立教育供给有效竞争机制；初步实行一年多考的高考制度，建立学分制的学位管理模式。

【摘要题】教育体制改革

【关键词】教育体制改革/教育行政化/教育垄断/一考定终身/科教兴国

【正文】

国际金融危机加剧了世界经济结构大调整大变革，发展中国家和新兴经济体面临新的挑战，同时也被赋予新的发展机遇。

今后十几年是我国发展的关键时期，如果能抓住机遇，选择适当的发展战略，经济后进国家实现社会生产力的跨越式发展是完全可能的。

实施科教兴国战略是我国在新时期新形势下，贯彻落实科学发展观的重要举措，依靠科技创新，优先发展教育，在实践中走出一条具有中国特色的社会主义发展道路。

一、教育体制改革——国家科教兴国战略的迫切需要

科学发展观的第一要义是发展，知识经济时代的第一生产力是科学技术，当代谈发展必须依靠科学技术，而掌握科学技术的人才需要通过教育获得，科学发展必须依靠科教事业。

目前，发达国家知识和技术进步对其经济增长的贡献率已经达到80％以上，而我国这一指标只有30％，我们与发达国家在第一生产力方面还存在较大差距。

要保持我国经济持续平稳较快发展，就必须实施科教兴国战略，大力发展科学技术，增强自主创新能力，加速培养各类人才，发挥科技与教育对国家经济社会发展的促进作用。

这是总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求，落实科学发展观的必然要求。

当今世界，知识越来越成为提高综合国力和国际竞争力的决定性因素，人力资源越来越成为推动经济社会发展的战略性资源。

目前世界各主要国家都将人力资源投资作为保持经济持续增长的主导性因素及确保国家竞争优势的重要战略安排。

要形成人力资本优势，必须加大人力资本投资，而教育是人力资本投资的最有效手段。

国家实施科教兴国战略必须大力发展形成人力资本的教育事业。

然而，人才的培养与国家教育发展不仅是社会科技和经济体系演进的产物，更受到其相应的制度激励与影响。

因此，新时期新形势下关注国家人力资本形成的教育制度的研究与改革，是我国实施科教兴国战略的紧迫需要。

改革开放以来，我国教育事业获得了快速发展，但主要体现于规模扩大。

对教育发展影响水平与人才培养质量最重大的深层次体制性障碍问题则始终未能真正触及甚至有些更显严重，如果不尽快革除教育发展中的体制性障碍，则国家科教兴国战略将因缺乏必要的人力资源支撑而大大延滞抑或成为无法实现的大国梦想。

二、我国教育发展中的重大体制性障碍

教育体制应是国家在一定时期内落实其教育理念的一种制度与组织支撑及保障。

教育理念应包含三个层次：

第一层次，教育要实现其最基本的功能，即培养当代社会公民的基本素养。

第二层次，教育要为国家经济社会发展提供适合的人才。

第三层次，教育还需要为国家发展战略储备人力资源。

为此，教育体制应在确保其基本功能的同时与时俱进，以适应国家经济社会的发展阶段与任务。

建国以来我国始终实行高度集中的教育管理体制，未能根据国家发展与经济政治体制改革进行适应性调整，因此教育的体制性障碍长期存在，并严重束缚了教育事业发展与国家人力资源建设。

（一）国家宏观教育规划缺位，教育发展与经济社会发展阶段脱节

教育作为国家人力资本形成的主要途径，其发展需要根据国家经济社会发展阶段进行宏观规划，而我国恰恰缺失了教育的宏观规划环节，造成了教育发展与国家发展阶段脱节或者说人才培养与经济社会发展需求不适应。

根据世界现有的大国经济发展经验，以及三次产业结构演变规律，大国的现代化进程可以划分为农业大国到工业大国、工业大国到工业强国、工业强国到服务业大国三个阶段。

现阶段，我国已经进入现代化进程的第二阶段。

①支撑国民经济发展的第二产业由劳动密集型开始向资本密集型、技术密集型和知识密集型产业过渡，资本有机构成不断提高。

与产业结构发展相适应，我国就业市场需要大批高学历、高素质的人才，但事实上就业市场对高等教育的毕业生却需求不足，一方面大批“普通高校”毕业生找不到工作，另一方面具有一定职业技术资格的劳动者却万金难求。

究其原因，一方面与产业技术升级依靠国外引进技术、缺少自主研发环节、技术密集型以“引进技术而非自我研发”等因素有关，另一方面则与我国高等教育以“普通教育”的人才培养模式相关，“普通教育”的毕业生既无法满足市场对研究创新型人才的需求，也无法提供具有实际操作能力的高素质应用型人才，就业市场出现结构性失衡就势在必然。

国家宏观教育规划缺位还体现在对教育分类不清晰、人才培养目标不明确。

按照联合国对教育的分类方法，高等教育应分为研究型教育与应用型教育两大类。

研究型教育主要从事基础科学研究；而应用型教育则注重实用性、技术性，以适应具体职业需要。

我国由于缺乏与经济社会发展阶段相适应的宏观教育发展规划，因此对人才的培养目标不明确，教育分类不是依据人才的使用目的划分，而是简单笼统地以“普通教育”和“职业教育”分类。

这在一定程度上导致了国家教育尤其是中等以上教育定位不清晰、人才培养目标不明确。

参照联合国对教育的分类方法，我国的高等教育主要集中于研究型教育，应用型教育很弱。

这种重理论、弱实践的人才培养模式与现阶段我国对应用型人才需求的状况严重背离。

更为不利的是，应用型教育被冠以职业教育，处于低一个等次的位置上，实际上以职业学校为主，社会评价不高，发展空间有限，其他各级各类学校均被定位为普通教育，由于普通教育办学模式高度一致，专业设置高度重复，其结果导致千校一面，学生千人一面。

普通高校毕业生就业困难，正是与我国高等教育人才培养同质十分严重密切相关的。

此外，教育区域布局不均衡也是宏观教育规划缺位的另一种表现与结果。

大城市办大教育已经成为高等教育举办的定式。

但是这种教育体制并未发挥与国家经济发展相匹配的教育资源配置功能。

高校的设置地主要集中于大城市，长期形成的教育模式的同质化，使培养对象更倾向于研究型、理论型人才。

然而从工业化大国向工业化强国转变的现阶段，广大中小城镇、农村地区最需要进行大规模产业结构调整、急需各类应用型人才。

但是，由于我国高等教育的区域布局不均衡，一方面，县域地区、农村地区没有支撑当地经济社会发展的高等教育人才培养基地；另一方面，目前大量高校毕业生因不适应社会需求，无法就业而长期滞留于城市，造成所谓的“过度教育”、“教育资源浪费”等问题。

缺失国家层面的宏观教育规划，其结果导致教育分类不清、人才培养目标不明确、教育资源配置不均、教育发展与国家经济社会阶段脱节。

（二）教育管理体制行政化，行政权力高于教育权、学术权，违背了教育自身发展的科学规律

教育事业有其自身的科学发展规律，国家教育体制必须尊重并顺应这一规律。

我国现行的教育管理是具有典型计划经济特征的教育行政管理体制，表现以指令性计划、行政命令为特征的集权方式，过分强调政府对教育的控制与管理。

教育行政机构与公办学校成为典型的政府机构，学校并被赋予各种行政级别。

公办学校追求行政级别的提升，以及为此目标服务的扩大规模甚于对教学质量提升。

国家教育行政机构的职能本应集中于制订教育发展总体战略规划，实现教育资源合理布局、对各类各级教育发展规模与发展速度进行宏观调控以及指导服务于教育办学主体。

但在目前教育行政管理体制下，政府教育职能错位、缺位、越位严重。

疏于对教育的宏观调控，缺乏对教育主体的指导、服务，却将办学主体视为其行政组织中的附属机构，甚至直接干预办学主体的微观管理。

在行政化的教育管理体制下，国家教育行政机构本应转移、下放、缩小的行政权力却在这种行政化教育管理体制下被大大增强。

政府包揽从建设到办学的一系列权力，政府融教育投资者、办学者和管理者于一身，政府之外的其他力量对办学基本无法介入。

办学主体权责无法有效释放，不能真正行使办学自主权。

在学校内部，行政权力高于教育权、高于学术权力，学校的教育职责被弱化，甚至被边缘化，教育质量自然难以提高。

学生质量下降，学术创新更无从谈起。

学校的本来面目应是区别于政府和企业的典型的“第三部门”。

对教育的管理应遵循其自身的发展规律，而非套用行政化的机关管理模式，否则就会限制大学的独立精神，也就限制了新思想、新理论、新学说的创造。

蔡元培先生就指出：

“教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响。

”然而，在当前行政化教育管理体制下，办学主体的教学活动、学术活动受到行政权力的限制与制约，无法保持宽松自由与独立的创新氛围。

学术的自由与独立是高等教育发展的必要途径，如果违背了其自身的科学发展规律，就无法实现培养造就具有创新精神与自主创新能力的人才。

（三）教育投入体制失衡，教育事权与财权不匹配

教育资源分配决定了个体参与社会竞争的初始条件，初始条件不平等是造成未来收入分配差距的重要原因之一。

因此，国家教育财政制度的要旨必须体现并坚守公平原则。

我国公共教育财政制度的变迁基本实现了由计划经济时期高度集中统一的管理体制，向中央与地方“分工负责、分灶吃饭”的分级财政体制的转变，形成了中央政府与地方政府的分工机制，义务教育“以县为主”，高等教育“以省为主”的教育财政体制。

然而，我国公共教育财政体制的变革并没有改变各级政府教育财政支出比例一直偏低的状况，2007年我国教育投入占GDP比例达到3.32％，为历史最高水平，但明显低于2004年4.5％的世界平均水平和发展中国家4％的平均水平，与OECD国家5％的指标差距更大。

我国始终未能实现1993年国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定的4％的目标。

教育财权与事权不相匹配进一步导致我国各级各类教育之间、区域之间教育发展的不平衡。

公共管理理论视义务教育为纯公共产品，其产品属性决定了中央财政对义务教育负有均等化供给的完全责任。

但在二元经济结构下，我国实施的义务教育“分级管理、以县为主”的管理体制根本无法实现均等化供给，适龄儿童教育起点不公平。

从而教育不但不能实现社会阶层合理流动、促进社会和谐发展的功能，相反却成为引发民怨、造成社会秩序不稳定的重要因素。

长期以来，我国贫困地区的义务教育投入不足问题并没有得到解决。

研究数据显示，在1986年～2000年的15年间，未能接受九年制义务教育的农村少年儿童高达1.5亿人；在高中和大学阶段，城乡教育机会的差距甚至超过了改革开放以前。

2003年，全社会各项教育投资6200多亿元人民币，其中用在城市的部分占78％，而城市人口占总人口数不到40％，占总人口60％以上的农村只获得22％的教育投资。

②公共教育投入的严重失衡将使城乡二元关系朝着更加不平衡的方向发展，从而使两者关系互为因果地恶性循环下去，进一步加剧我国二元经济结构的不协调。

探究深层次原因，主要源于我国公共教育财政的制度缺陷