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指出，政府官员，尤其是行政领导应该带头克服
官僚主义。
认识到行政领导的素质与影响力对下属行为所具有的作用。
此外，威尔逊还就
如何提高政府冗员的工作质量提出了自己的看法，即通过给予政府官员大量生活费用补助
来使这种服务引起官员的兴趣。
7，行政监督思想
随着政府行政职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人民的重视。
威尔逊的行
政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。
作
为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的。
行政研究应当为
公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，排除各种干扰。
此外，他对行
政体制和行政伦理等问题也有所涉及。
二、简评
威尔逊不仅深入地分析论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性，较为
准确地揭示了行政学研究的对象和实质，明确提出了行政学研究的目标和任务，而且对诸
如人事行政、行政监督及行政伦理等行政学研究的具体内容作了阐述。
尤其对行政学研究
方法论提出了自己的独到见解。
第二篇、古德诺《政治与行政》
古德诺在扬弃了政治学上的三分法，而对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐
释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的
执行。
他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，
中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察和分析，比较
系统地阐述了他的行政学思想。
1，对政治行政二分法的进一步阐释。
古德诺提出将政治与行政相对地二分，其目的只不是
为了引出这样的观点，即政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来
得一清二楚。
古德诺在全书中反复加以强调的是政治与行政必须以某种方式取得协调。
2，走向协调的道路之一：
政治对行政和适度控制
在指出取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。
古德诺认为，这种协调的基础便
是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制可以通过法定制度达到，也呆通过法外
途径实现。
同时，他也指出，这种控制有一定的限度，光强调政治对行政的控制是危险的，
因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立
这一控制的目的。
因此，应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述所需
要的协调为止。
如果控制扩展超出了这一限制，它就立刻失去其存在的理由。
问题的关键
在于要找出政治对行政这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治和行政的协调。
对此，古德诺给出解释，他把行政功能从内部作了划分，包括执行、司法、准司法、统计
和半科学功能。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行。
执行性官员
从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政官员应该是不受政
治影响的常任文官，以保证行政的效率。
即为了使政治功能与行政协调起来，政府体制中
的政治机构必须对行政机构进行控制。
3，走向协调的道路之二：
行政的适度集权化
协高不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且取决于行政权力的必要集中问题。
为了
避免地方脱离国家，必须鼓励行政集权的趋势。
4，美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节
古德诺指出了走向协调的两条必由之路：
政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。
然
而，美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长的任何基
础。
宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖，使得联
邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性，那么美国的政府体制仍然基本稳定和协
调靠的是什么呢？
——政党。
由于政党本身的统一性和党员对政党的忠诚，美国政治体制
的设计者给后人留下的巨大难题才得以顺利解决。
这种以协调国家意志的表达和执行的功
能为已任的政党组织不仅强大，而且长期存在。
政党必须保持住它的组织，准备在行政体
制所需要举行的多次选举中，每次都为党所希望促进的问题而战斗。
5，美国加强民主和效率协调的主攻方向——政府体制的改革
考虑到政党的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这
个现实，发挥其作用，就必须做到：
第一，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对
整个政府负起责任。
即行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要
保证。
第二，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小、涣散的
政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
然而大党
又易产生多种问题，而文官制度的实行，是对政党行为的一种限定，即保证了行政效率，
又保证了政治对行政控制的适度。
第三，美国的两党制度常使选民对政党四年的整个政策作出单一评判，会导致许多问题不
能真正体现人民的意志。
而改善这一问题的办法就是“更加经常地使用公民投票的方法。
”
第三篇、泰勒《科学管理原理》
泰勒的科学管理理论是一个内容十分丰富的知识体系，其基本内容包括以下几个方面：
1，科学管理的中心问题是提高劳动生产率
2，为提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”。
在泰勒看来，通过培训，人人
皆可成为某一行业一流的工人。
3，要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准
4，实行刺激性的工资报酬制度。
主要包括三点，一通过工时研究和分析，制定出一个定额
或标准；
二采用一种叫做差别计件制的刺激性付酬制度；
三工资支付的对象是工人而不是
职位，即根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工资。
5，工人和雇主两方面都必须来一次精神革命，即劳资双方的密切合作。
6，把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法。
7，实行职能工长制。
8，在组织机构的管理控制上实行例外原则。
影响：
推动了西方行政学的形成和兴盛。
第四篇、法约尔《工业管理与一般管理》
法约尔站在总经理的位置上年管理问题，并认为他的管理理论不仅适用于公私企业，也适
用于军政机关和宗教组织。
所以他把自己的理论叫做一般管理理论。
主要包括三个方面内
容：
1，管理的定义。
法约尔对管理的定义是通过将经营与管理进行比较并对管理活动的要素分
析来揭示的。
经营包括技术、商业、财务、安全、会计和管理六个活动而管理是由计划、
组织、指挥、协调和控制五种要素构成的。
法约尔认为计划的本质就是为了最有效地利用
企业组织的资源；
组织就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构；
指挥即运用领导
艺术以推动组织业务，减少无效耗费的功能；
协调就是使事情和行动都有合适的比例，就
是方法适用于目的，是组织达成目标过程中统一、协力的一种保证；
控制就是对各项工作
能否按计划进行随时作出的反应。
2，管理的
14
项原则：
1-1
分工。
其目的是用同样的努力生产出更多更好的产品
1-2
权力和责任。
权力就是指挥和要求别人服从的能力。
1-3
纪律。
是一种规范，对违犯纪律者应该给予有效的惩处，纪律败坏常来自于领导的无
能。
1-4
统一指挥。
一个下属人员只应接受一个领导者的命令。
1-5
统一领导。
对于同一目标下的所有工作，应由同一的管理者负责。
1-6
个人利益服从集体利益。
1-7
人员的报酬。
人员的报酬是其服务的价格，应当合理，并尽量使组织的管理者和所属
人员都满意。
1-8
集中。
1-9
等级系列。
即从最高权力机构直到低层管理人员的上下级领导系列，它显示出组织内
权力执行的路线和信息传递的渠道。
1-10
秩序。
要按照事物的内在联系事先很好地选择恰当的位置。
1-11
公平。
1-12
人员的稳定。
有秩序地安排人员和补充人力资源。
1-13
首创精神。
1-14
人员的团结。
3，进行管理教育和建立管理理论的必要性
法约尔认为，人的管理能力可以通过教育来获得，所以，他强调管理教育的必要性。
4，法约尔管理理论的特征
4-1
给管理规定了特有的概念，
4-2
讨论了直线式组织和参谋机构等问题
4-314
条原则尽管有用，但原则之间存在矛盾。
4-4
只考察了组织的内在因素，没有研究组织同环境之间的关系，不完善。
第五篇、韦伯的官僚制理论
韦伯在行政管理思想史上最大的贡献在于提出了官僚制理论
1，权威结构理论与组织类型分析
韦伯认为，尽管社会组织在不同发展时期具有不同的性质和物质，但是权威和控制是各类
社会组织都不可缺少的要素之一。
韦伯对组织形式的研究，从一个基本问题开始的，即人
们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事？
于是产生了合法统治和权威类型的
问题。
他认为有三种合法的权威性，由此出现三种不同的组织形式：
即神秘化的组织、传
统的组织、合理化-合法化组织。
神秘化组织，这种组织行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷
信为基础。
假如领袖的继承问题是通过遗传方式来解决的，那么神秘化组织就会演变成传
统的组织，假如领袖的继承问题是根据已有的法则决定的，那么神秘化组织将发展为合理
化合法化的组织，即官僚组织。
传统组织。
在传统组织中，命令和权威的基础是先例和惯例。
领袖由于其在组织中所继承
得来的地位拥有了权威，而权威的内容是根据习惯来确定的。
在传统的权威下，存在两种
组织形式，一种是世袭制，另一种是封建制。
合理化-合法化组织。
权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依
法建立的等级体系。
在这三种组织中，韦伯认为与舒缓权威相适应的组织类型效率较差，基于超凡魅力权威是
非理性的，而只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础。
2，官僚制及其特征
官僚制是指一种以分部-分层，集权-统一，指挥-服从等为特征的组织形态，亦即现代社会
实施合法统治的行政组织。
作为一种理想的行政组织形式，其基本特征：
2-1
合理的分工。
明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式固定下来。
层级节制的权力体系。
在这个体系中，各种职位按权力等级组织起来，形成一具指挥
统一的链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直到最
基层，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。
2-3
依照规程办事的运作机制。
2-4
形成正规的决策文书。
2-5
组织管理的非人格化。
2-6
适应工作需要的专业培训机制。
2-7
合理合法的人事行政制度。
官僚制的优越性主要体现在四个方面：
严密性、合理性、稳定性、普适性。
3，学术意义
3-1
韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行
分析的理论框架。
3-2
韦伯把组织形态与权威性质结合起来进行分析，这既是对历史上权力问题研究的重要
发展，又为后人研究组织问题指出了方向。
3-3
韦伯对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中
的许多重要的特征和管理原则。
3-4
韦伯强调在知识和技能的基础上行使控制。
3-5
韦伯把行政管理与效率问题结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率，
这是一具重要的理论贡献。
4，存在的问题
韦伯的理论是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远。
韦伯对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调了机械式正式组织的功能，忽视了
组织运作过程中的实际状态。
过分强调层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性；
过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性。
4-3
韦伯的理论偏重于对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与环境之间关系
的探讨。
韦伯的理论过分强调了专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本
位主义的问题。
4-5
韦伯的理论过于强调人员的稳定，易于导致组织隳生。
4-6
韦伯的理论过于强调组织利益和组织效率，而忽视了组织成员多方面的心理需求及人
性发展。
第六篇、怀特的理论行政学思想《行政学导论》
1，行政学的研究对象和范围。
怀特认为行政学的研究对象和范围就是对国家政府中市政、
邦联或联邦行政的研究。
国家行政管理的目标或目的有五个方面，一，行政的目的在于管
理人员运用物质材料完成国家建设的任务；
二，行政目的在于使行政人员在权限范围内最
有效地利用一切财源；
三，行政是公务的执行，目的在于以最敏捷、经济、圆满的方式成
功地完成政务计划；
四，行政的目的在于政务的有效推行管管理；
五，在增加行政权的同
时增加保障，以防止行政权的滥用。
2，行政环境思想。
行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政
行为及行政效果的各种因素的总和。
经济、政治环境与行政
环境首先影响着国家的行政制度及组织，其次，国家经济上的发展变化也直接地影响着国
家行政职能、任务范围的变化发展，再次，在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在
的社会问题。
2-2
客观社会环境与行政
随着经济等方面的发展，社会各方面对国客行政提出了更高要求：
一，随着美国政府职能的扩大，政府支出日益增加，公民要求政府节约，反对高赋税；
二，随着政府对经济和社会生活干预的加强，公同要求政府管理要民主；
三，经济贸易活动的拓展要求政府行政管理更高效；
四，随着政府公务员队伍的扩大，公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政；
五，随着政府职能的扩大，增设新的机构管理公共事务；
六，科学管理运动的兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。
科技环境与行政。
科技发展为行政管理作出贡献主要表现在
一，科学技术及其产业化的空前发展；
二，现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用；
三，科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理
走向科学管理。
3，行政组织思想
怀特首先对行政组织的核心问题行政组织体制问题进行了探讨，对行政组织进行了分类：
自治型与官僚型的行政组织体制；
中央集权型与地方分权型的行政组织体制；
独立制型与
权力汇一制型的行政组织体制。
其次，怀特对行政责任与权力的分配问题进行了分析。
他认为权责一致原则的实施绝非易
事。
最后，怀特还提出了优良行政组织的标准：
一，行政组织能获得最优秀的人才；
二，组织
成员应有一致的责任及适当的权力；
三，将行政官员区分为政务官与事务官；
四，设置协
调机构专门从事综合协调工作；
五，对组织的管理效率进行精确合理的测量。
4，行政协调思想。
行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的
协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为。
怀特从以下几个方面进行了探讨：
他提出应精简机构，减少协调工作的数量和难度。
怀特认为应该设置行政协调机关；
怀特认为要通过精密的协调来获得较好的协调结果。
怀特指出，在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定。
怀特还提出了实行协调的原则。
5，人事行政思想。
具体说，怀特的人事行政思想主要表现在以下几个方面：
5-1
关于人才的选拔问题。
一是选拔人才，一是职位分类，二者缺一不可。
5-2
关于职位分类——分级与工资的制定问题。
职位分类对于实行工资管理有重要意义。
表现为：
一，一资的多少应根据所完成的工作加以确定；
二，同工同酬，同级同酬。
三，
必须按照现代标准改进工资政策，公平报酬；
四，确定生活消费的公平报酬。
5-3
关于职务的晋升问题。
从四个方面探讨
一晋升制度应建立在考核和功绩基础上；
二，提出应确保能干的人才得到提拔和重用；
主张应该扩大晋升选才的范围；
四，认为职务晋升的几个根据应综合地加以运用。
6，行政伦理思想。
行政伦理是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动参与
者之间，即行政机关与各机关之间、行政机关与其工作人员之间、与企事业单位之间、与
社会团体之间、与公民之间等的合理、正当关系的原则和规范。
怀特的行政伦理思想主要
体现在他对行政官员风纪即“官纪”问题的研究上。
主要从官纪的本质及重要性，败坏官
纪的因素、官纪的基础、良好官纪的标志四个方面进行分析。
7，行政法规的思想。
行政法规指国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权
范围内，依据法律和法宝程序制定和发布的规范性文件的总称。
怀特行政法规思想主要体
现在两方面：
首先，他指出要注意研究政策与法规和法律之间的关系，其次，他就行政条
例制定权的范围、程度、保障及行政条例制定权对行政管理的重要性问题作了具体阐述。
8，行政监督思想。
怀特首先指出，由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、
不负责任等情形，因此有必要发展完善的行政监督机制，以便对行政系统实施有效的监督，
确保其高效运作。
其次，怀特明确指出了立法监督的主要职责及有效方法。
最后，怀特就司法监督问题进行阐述，认为司法监督主要包括对公务员的司法监督、对普
遍行政行为及特别行政行为的监督、对行政自由载量权行使的监督。
9，简评：
行政学导论是世界是公认的第一本行政学均衡生产书，标志着行政科学的正式诞生。
怀特在西方行政学的贡献不仅在于他壅提出一个比较完整的体系，而且也反映在书中所提
出的一些思想观点和方法上。
首先，他提出了建立行政学的四个基本假定：
行政具有共性、
行政学的实践基础、行政的科学化、行政的重要性。
其次，在论及行政与各方面的关系上，
怀特谈到了行政与平民组织的关系；
最后，怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入
的认识，他没有把自己的研究视为定论，而是强“吾人之目的，在拟设问题而不在贡献结
论”。
第七篇、西蒙的行为主义行政学说
作为当代西方最著名的行政学家之一，西蒙与行政行为的研究有着不可分割的联系。
他的
行政学说在西方行政学界曾引起一些重大争论，在支持其学说的行政学者中，他的基本理
论成为指导原则并形成一个新的行政学流派，即行为主义行政学派或逻辑实证主义行政学
派。
西蒙行政学说自成体系，大体呆分三个组成部分，行政学研究方法理论、行政决策理论、
行政组织理论。
1，行政谚语——对传统行政学理论的批判
西蒙认为，传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，
虽然这两条原则所导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，
因此，这些原则如同一般的谚语，并非真正的科学原则，只能称之为行政谚语。
传统的行政学研究方法只能得到谚语，而不能得出行政原则，因此在研究方法上就必须寻
求订报的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这才是西蒙将传统的
行政原则称之为谚语的意义所在。
2，行政学研究方法论
事实与价值
西蒙从价值与事实的区分及决策理论的观点来看待政策问题与行政问题的区别的。
基于此
观点，西蒙提出了下列区分政策问题与行政问题的原则：
一，一个决策问题是应该交给立法机关还是行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价
值问题的相对重要性及关于事实问题的纷争程度；
二，行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，行政人员对这种价值
判断必须向立法机关负完全责任，即立法机关对这种价值判断保留控制权。
操作定义
西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词也不例外。
他将权威的操作定义表述如下：
法宝的权威与心理的权威。
概念工具
3，行政决策论
决策研究与生政学研究
西蒙从以下几个方面阐述了他提出以决策行为去研究行政学的理由
一，传统行政学讨论都只注意执行，而不注意行动之前的决策。
二，实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层即操作层的操作人员执行的。
三，传统行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力
结构，而不注意组织中其他影响力量与沟通系统。
四，所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为。
五，行政活动是用多数人的力量去完成某种工作的活动。
有限理性与决策准则
行政决策理论的最大特点在于他基于理性概念发展其理论。
有限理性，以令人满意的原则
代替最优原则。
行政决策过程
决策过程有四个阶段：
情报活动，设计活动，抉择活动，审查活动。
行政决策的类型与技术
决策的类型一般分为程序化的与非程序化的。
决策活动中又存在例行活动与例外活动。
决
策技术又有传统式与现代式两种。
4，行政组织论
西蒙认可巴纳德的组织理论，在此基础上还对组织平衡与组织影响力等问题进行了探讨。
关于组织平衡问题，同巴纳德一样，认为组织是一个平衡系统，人之所以参与一个组织，
作出其贡献，是因为组织能给他最大的满足。
关于影响力，他信为，个人在参加组织而成为组织的成员之后，在组织成员的地位上所作
的有关组织的决定与纯粹关系个人的决定不同，前者受组织的影响。
主要受权威、沟通、
训练、效率准则、组织认同五方面的影响。
关于组织设计的观点可以概括为以下几个方面：
一，组
升级会员 