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ThePPPmodelinordertocooperationintheconstructionofinfrastructureprojectsortoprovidesomepublicgoodsandservicesbetweenthegovernmentandprivateorganizationsistotheconcessionagreementasthefoundationandformedapartnershipwitheachother.Itcandefinetherightsandobligationsofbothpartiestoensurethesuccessfulcompletionofcooperationbysigningacontract.Thecooperationbetweenpartieseventuallyreachedmorefavorablethanexpectedresultsalone.Inthispaper,theapplicationofPPPfinancingmodeintheinfrastructureoftheinquiryisgiven.
ThisthesisanalysisesthePPPfinancingmodeofinfrastructureinourcountrygenerally.ItintroducesthebasiccontentofthePPPfinancingmodeandtherelationsbetweenitandtheinfrastructure.ItistalkingaboutthefunctionofthePPPfinancingmodeintheareaofinfrastructureandanalysisesthenecessityofit.ThenIfoundtheproblemsfromthefinancingmodeourcountryusesnowbydiscussingthehistoryandthecurrentsituationofthefinancingofourinfrastructurerecentyears.IncludingFinancialDirectFinancingMode,IndirectFinancingmodeandMunicipalBondFinancingModeandfrommanyaspectssuchasthecreditofthegovernment,theprivateenterpriseandtheriskofourfinancialmarket.Allofthemhavecorrespondingproblems.Finally,IintroducetheexperienceofthefinancingmodeofAustraliaandGreatBritainandfindoutthemainreasonoftheirfastdevelopment.Thenfindsomeappropriatewaystosolvetheproblemsinfinancingforinfrastructure.Whatismore,Ialsosuggestthatweshouldinnovatesomenewwaysforfinancingforthedevelopmentofourinfrastructure.
Keywords:
Infrastructure;
PPP;
Financing
目录
一、基础设施PPP融资模式的一般分析3
（一）基础设施的内容3
（二）PPP融资模式的概念与特征3
（三）基础设施引入PPP融资模式的理论依据6
（四）基础设施引入PPP融资模式的现行条件7
二、我国基础设施建设融资模式的历史与现状7
（一）我国基础设施建设融资模式的历史沿革7
（二）我国基础设施建设PPP融资存在的问题12
三、城市基础设施融资模式的国际经验与借鉴14
（一）样本国家的实践14
（二）对我国的启示16
四、基础设施PPP融资模式的政策建议17
（一）完善PPP融资模式的融资体制和法律法规17
（二）政府加强管理以应对融资存在的风险18
（三）我国基础设施建设PPP融资模式的创新19
主要参考文献21
基础设施PPP融资模式的探讨
一、基础设施PPP融资模式的一般分析
（一）基础设施的内容
1.基础设施的界定
基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。
它是社会赖以生存发展的一般物质条件。
2.基础设施的特点
基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。
它们是国民经济各项事业发展的基础。
（二）PPP融资模式的概念与特征
1.PPP融资模式的的界定
PPP模式即（Public-Private-Partnership）的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。
或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP包含两层含义：
其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。
可见，PPP的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。
同时，PPP融资模式包含以下三点内涵：
第一，PPP融资模式是一种新型的项目融资模式。
项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。
第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。
政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。
第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。
私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目。
采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。
以优惠和扶持的形式吸引私营部门投资。
2.PPP融资模式的类型
（1）外包类PPP项目融资
外包类项目融资是指私人企业通过签订合同的方式，来承担整个项目中的一部分职能。
例如：
在基础设施建设中，项目的日常管理维护或运营项目来为居民提供服务，需要依靠政府支付来实现收益。
政府也始终掌管对项目的所有权。
外包类PPP融资项目通常分为部分外包和全部外包。
其中的部分外包又可以分为服务外包和管理外包两种。
在外包类PPP融资项目中，私人部门承担相对较小的风险。
（2）特许经营类PPP项目融资
指公共部门授予民间企业一定的特许经营权，并由民间企业提供全部或者部分资金进行开发和运营基础设施项目。
民间企业依据基础设施建设与运营的收益情况，亏损时可以从政府部门获得一部分补偿，盈利的时候需要向政府部门上缴一定的利润。
特许经营的合同到期后，建设完成的项目一般要移交给公共部门，包括项目的所有权和使用权。
项目经营期间，政府与民间企业共担风险，共享收益。
这一合作机制能够最优地发挥政府与私人部门各自的优势，节约经营成本，提高基础设施的运营效率。
（3）私有化类PPP项目融资
这一类模式是指在政府部门的特许与监督下，私人部门完全依靠自身的力量来负责基础设施项目的建设，并永久性拥有项目的所有权与经营权。
私人部门要承担项目建设的全部风险。
例如我国的多条高速公路就是采用这种类型的PPP融资模式，依靠私人部门自行筹集资金并投资建设，这些部门通过向行驶的车辆收取过路费来自我经营，自负盈亏。
3.PPP融资模式的基本结构和运作思路
（1）PPP融资模式的基本结构
PPP融资模式的关键因素是，在不损害项目经济平衡的前提下，必须分别根据政府和私营企业各自不同的风险管理能力来分配项目风险。
PPP本身是一个内在结构相对灵活的模式，可以通过各种不同的结构安排来加以实施。
图1：
PPP融资模式的基本结构图
（2）PPP融资模式的运作思路
采用PPP融资模式运作的项目，是由政府和私人组织合作成立的特别目的公司组织实施建设的，首先政府选择与之合作的私营企业，并合作成立SPC。
政府赋予其基础设施项目的特许开发权，由SPC自行组织项目的开发和建设。
项目的资金主要来源于私营企业的出资以及SPC向银行的贷款。
有时候政府也会进行部分投资。
项目的一切开支都由SPC负责。
项目建成以后，SPC通常在一定期限内拥有项目的经营权。
在其经营期限内，其可以向享受公共产品服务的使用者收取使用费来回收资金。
经营期满以后，经营权转交给政府。
PPP融资模式的运作思路如图1-2：
图2：
PPP融资模式运作流程
资料来源：
《财经研究参考》，2014年
（三）基础设施引入PPP融资模式的理论依据
1.公共产品提供方式
基础设施与公共产品的联系非常紧密，罗宾·
鲍德威（RobinW.Boadway）和戴维·
威迪逊（DavidE.Wildasin）在《公共部门经济学》中结合公共产品的性质对基础设施的经济属性进行了分析：
（1）非排他性与非竞争性，基础设施具有明显的正外部效应，无法将任何一个社会成员排除在其受益范围之外，这一类基础设施属于纯公共产品。
（2）边际成本趋零，在一定范围内，增加基础设施所提供的产品或服务，不会带来额外成本。
（3）竞争性，对于供电，通讯等基础设施，随使用者的增加会产生拥挤效应。
也就是当新的消费者进入时会产生边际成本，形成一定的竞争。
这类基础设施属于准公共产品。
如今，排他性技术的不断进步，使原本意义上的纯公共产品具有排他性。
如电视节目可以通过加密使电视台根据观众收视情况进行收费。
如果公共产品的消费存在一个“拥挤点”，那么超过这个点，每增加一个使用者将对其他消费者造成影响。
这种具有准公共产品性质的基础设施具有经济物品的性质，因此需要通过引入某种程度的市场机制来提高使用效率。
PPP融资模式恰当地利用了私营企业的高效，又借助政府部门的参与解决了部分宏观问题，因此可以将其引入基础设施项目的建设中来。
2.基础设施是资本性收益的准公共产品
（1）基础设施是公益事业,但不是福利事业,不能一切由政府包揽,应运用政策和经济手段,引导和调动各方面的资源参与城市建设,形成基础设施融资的良性运营机制。
（2）必须充分发挥融资平台的作用，融资平台是资本运作层面的概念。
政府必须有效整合资源，建立城市基础设施融资平台的持续融资信用，在资本运作层面发挥积极作用。
（3）不论采取何种融资方式,城市基础设施融资债务或投资人权益的最终支付人都将是政府财政,因此政府应制定合理的融资规划，在此基础上对城投公司注入资源和稳定现金流,充分实现财政资金的杠杆效应。
3.采用PPP融资模式的必要性
（1）消除费用的超支。
PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目完工风险和资金风险。
研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用,并且建设工期都能按时完成。
（2）促进投资主体的多元化。
使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
（3）应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
（四）基础设施引入PPP融资模式的现行条件
改革开放以来，我国经济发展逐步加快，普通民众拥有的私人财产大量增加，由此发展了一大批民营企业，在这些私营企业家手中掌握着大量的财富。
截至2003年底，我国城乡居民储蓄余额已突破11万亿元，私营企业突破300万家，全部私营企业收入达到186523.8亿元。
国民经济的飞速发展为基础设施的建设提供了有利条件。
同时人民生活水平的提高也对基础设施建设的规模和标准提出了更高的要求。
2010年5月7日，国家进一步为民间资本的出路拓宽道路，再次明确给予民间资本以“国民待遇”。
更有利于鼓励民间资本投入基础设施建设。
为PPP融资模式的进行提供了政策支持和强大的物质保障。
同时，基础设施领域也为民营资本提供了充足的投资机会。
中国城市化每提高一个百分点，城镇人口将新增100多万人，对城市基础设施建设的需求也就有所增加，也为私营企业投资创造了机会。
二．我国基础设施建设融资模式的历史与现状
（一）我国基础设施建设融资模式的历史沿革
1.1973年至1980年：
以财政拨款为主阶段
改革开放之前，我国实行计划经济体制，城市基础设施作为公共产品，一直由政府单独提供。
政府包办了几乎所有城市基础设施的投资建设和管理运营。
在基础设施的财政性资金融资阶段，地方财政实行统收统支，基础设施项目投资列入财政支出预算。
因此，基础设施的投资不仅取决于国家的财政状况，也取决于国家的投资政策。
改革开放初期，随着国民经济的发展和居民生活水平的提高，对基础设施的需求也不断提高。
国家通过财政税收渠道和行政收费渠道，收取城市维护建设税，城镇土地使用税和基础设施产品与服务费用等进行融资。
辅之以向房地产开发商收取配套资金，出让专营权和短期贷款等方式，以此作为财政投入的主要资金来源。
从1953到1980年，我国财政预算支出占基本建设投资总额的80%左右，但在社会固定资产投资总额中占比极低。
这种依靠国家财政的融资方式，融资渠道单一，融资额度有限。
因投入不足造成基础设施建设水平较低，也造成了资金使用和项目运营管理效率低下。
2.1980年至1993年：
采用间接融资阶段
改革开放以后，对城市基础设施的需求日渐迫切，单纯依靠财政资金的融通已经无法满足基础设施建设的需求。
银行贷款开始成为城市基础设施建设的一个重要资金来源。
1979年8月，国务院同意并批复了《基本建设贷款试行条例》，条例中明确规定了贷款的范围和还款来源。
凡实行独立核算，有还款能力的企业可向建设银行贷款。
对于行政和无盈利的事业单位，及国家计划指定的项目，仍由财政拨款。
此条例实施以后，各国有银行提供的间接融资开始在基础设施领域占重要地位。
开启了“拨改贷”的融资模式。
1985年起，凡由国家预算内拨款的项目都改为银行贷款，不同的建设项目采用不同利率与不同的还款期限。
此后还积极利用国家开发银行政策性贷款和国外金融机构及政府贷款，推动基础设施建设事业发展。
1993年，国务院颁布了《国务院关于金融体制改革的决定》，其中指出要建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体，多种金融机构并存的金融组织体系。
割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。
按照规定要求，国家开发银行于1994年开始运作，主要办理政策性国家重点建设贷款及贴息业务。
信贷业务则由建设银行代理。
国家开发银行的资金主要来源于财政拨付的资本金和重点建设资金，对社会发行的国家担保债券和对金融机构发行的金融债券以及建行吸收存款的一部分。
截至2007年底，国家开发银行对公共基础设施贷款余额达6362.7亿元。
二十世纪八十年代以来，间接性融资占基础设施建设资金的比例明显提高，提高了资金使用效率和基础设施建设的效率，逐渐满足了经济不断发展对基础设施的需求。
如表2-1所示：
表2-1基础设施融资规模单位：
亿元
来源
年份
国家预算内资金
国内贷款
自筹和其他资金
规模
比例
1981
269.76
28.10
122.00
12.70
532.89
55.40
1982
279.26
22.70
176.12
14.30
714.51
58.10
1983
339.71
23.80
175.50
12.30
848.30
59.20
1984
421.00
23.00
258.47
14.10
1082.74
59.00
1985
407.80
16.00
510.27
20.10
1533.64
60.30
1986
455.62
14.60
658.46
21.10
1869.19
59.90
1987
496.64
13.10
871.98
2241.11
59.10
1988
431.96
9.30
977.84
21.00
2968.96
63.80
1989
366.05
8.30
762.98
17.30
2990.28
67.80
1990
393.03
8.70
885.45
19.60
2954.41
65.40
1991
380.43
6.80
1314.73
23.50
3580.44
64.00
1992
347.46
4.30
2214.03
27.40
5049.95
62.50
1993
483.67
3.70
3071.99
8562.36
65.50
1994
529.57
3.00
3997.64
22.40
11530.96
64.70
资料来源：
文中图表中是数据取自吴美红的“城市基础设施融资引入PPP融资模式的研究”河海大学硕士论文，2007年。
3.1993年至今：
特许权经营与多元化融资渠道阶段
（1）多元化融资主体的发展
1992年开始，国务院陆续颁布了一系列引导城市基础设施多元化融资主体和渠道的政策法规，逐步形成中央，地方和企业共同参与的多元投资体制，由此我国城市基础设施建设进入多元化融资主体和融资渠道阶段。
《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》中提出要深化投资体制改革，调整投资结构，国家投资主要采取参股，贴息的形式，来引导投资方向和结构。
同时扩大债券和股票等有价证券的发行，筹措并引导社会资金用于重点建设。
1993年提出要改革计划投资体制，鼓励地方政府对非竞争性的基础产业和公共设施进行投资。
建立规范，稳定和良性循环的国家投资基金制度，国家财政“拨改贷”收回的本息不再列入经常性预算，而纳入建设基金滚动增值。
对国家重点建设项目，国家通过扩大控股，参股，贴息，合资，合作以及直接投资等方式进行投资，并通过发行债券，股票吸收部分企业和社会资金，逐步扩大股份投资试点。
同时，基础设施建设也开始了利用资本市场进行融资的尝试。
据统计，截止到2008年年终，全国共有19家高速公路类上市公司，此外还有其他类型的基础设施企业上市公司，其中基础设施企业交叉持股的现象十分普遍。
如今，上市融资已经成为基础设施融资的重要组成部分。
此外，融资租赁方式，发行信托产品和开展资产证券化等都在城市基础设施的建设方面发挥了重要作用。
2014年7月重庆市政府通过《关于PPP投融资模式改革的工作方案》，并强调，要坚持“收益共享、风险共担、交易公平、诚实守信”的原则，通过共建共管、公平交易、合理收益，激发市场主体的积极性与创造性，鼓励社会资本参与，实现政府、市场、社会等多方面良性互动。
发挥社会力量在管理和创新方面的优势，把政府的战略规划、市场监管与社会资本的管理效率、技术创新有机结合起来，进一步加快基础设施建设，改善社会公共服务，提供更多公共产品。
要抓好试点，逐渐推开，在法律法规框架内积极稳妥有序推进这项改革。
（2）特许权经营模式的引入
特许经营模式是由政府通过特许权协议，允许私人投资者从事某项公用事业产品或服务的经营活动，私人部门参与部分或全部投资，负责经营所需流动资金，在一定时间和一定范围内从事经营活动，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益。
运营期间，私人部门拥有项目的所有权或经营权，所得收益作为项目偿还债务及投资回报的来源，约定期满后项目的所有权交还给政府。
通过这种模式可以充分发挥公私部门的优势，节约成本，提高公共服务的质量。
BOT（建设—经营—转让）：
这是目前国内最早采用，运用最多的一种公私合作模式。
在实施中政府通过项目特许协议，在规定期限内，把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司，由项目公司负责融资，项目建设、经营和管理，并在项目运营中收回投资，偿还贷款并赚取利润。
特许期满，项目公司将项目无偿转交给政府。
采用BOT模式，私人部门承担融资风险，并享有特许期内的利润，项目的最终所有权归属政府。
还有一种BOOT（建设—拥有—经营—转让）模式，与BOT模式类似，是BOT模式的变形，不同之处在于私营部门在建造期间拥有设施的所有权。
除此之外，在实际运作中，BOT融资模式还有其他多种变形形式，例如，DBTO（设计—建设—融资—经营），特点是从项目设计开始就交由私人部门进行，直到项目经营期满为止，私人部门只有经营权没有所有权。
TOT（转让-经营-转让）：
这种项目融资模式是指将项目的一定期限内的产权和经营权有偿转让于私人部门进行运营管理，政府回收资金可用于新项目的建设，项目
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