推进北京城市病治理党课讲稿46页文档格式.docx
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反之，如果在空间上过度集中，集中在某些局部区域，就造成了这些区域的承载力降低，那么“城市病”就提前爆发。
北京的“城市病”实际上在某种程度上这个原因占了很大的比重。
第三个原因，体制政策不合理。
尤其像我们国家，“城市病”的背后隐藏着的实际上是长期不合理的农村政策。
改革开放之前，我们经济学上经常讲“剪刀差”这个词。
农民低价出卖自己的农产品、粮食，高价去购买农药、化肥以及生活品，构成了一个双重的价值流失。
所以，我们的工业化实际上是以牺牲农民的利益为代价。
改革开放以后，我们推进城市化过程当中，原有的制度并没有改革得很合理，又出现了新的不公平、新二元结构等等，农业、农村、农民这种问题一直没有解决。
我们的教育、医疗、社会保障分割的制度瓶颈，造成了我们农民多年不能够自由地流动，但在原有的土地上又无法获得物质和精神的满足，因此我们搞市场经济，放开市场。
特别在住房市场放开以后，大量农民逃离农村到城市里面来淘金、来发展。
我们看到“城市病”的背后原因确实很复杂，既有我们城市管理的问题、城市规划的问题，也包括我们农村的问题。
3.“城市病”的三个特点
“城市病”有三个特点。
第一个，复杂性。
刚才我从三个角度去分析原因，实际上原因是交织在一起的、叠加在一起的，集中表现就是人口资源环境、交通居住等出现了矛盾、不平衡。
第二是并发性。
我们的“城市病”同时并发的是“农村病”。
这几年改革开放以后，大量的农民从农村流到城市里面来，但是农村科学技术、农业科技没有人才，优质的劳动力都没有了，好多农业设施、水利设施年久失修，道路恶化，还有很多的留守儿童、留守老人，农村刑事案件也频频爆发。
所以我们的“城市病”和“农村病”并存，甚至我们的半城市化——“城中村”里的农民并没有真正融入城市，往往成为城市里面脏乱差最集中的区域。
第三个是阶段性。
“城市病”不是一开始就有，也不可能或者说经过治理以后也不大可能永远持久下去，我们还是有这个信心的。
随着郊区化、随着逆城市化、随着我们的治理，“城市病”会慢慢减弱，可能会慢慢地消失、解决。
现在西方的一些发达的城市都已经显示它们治理的效果。
4.“城市病”的分类
从世界范围看，“城市病”有两大类。
第一类是早期的“城市病”，这主要是指当年的工业化和伴随着的城市化造成了大量的人口向集中集聚，而当时处于工业化的高速发展期加上当时的技术水平有限，因此环境的问题非常突出。
主要的矛盾就是人的发展和环境的矛盾。
举几个个例子。
当年的伦敦，大概1938年伦敦的人口增加了650万，造成了严重的交通拥堵、环境污染和住房短缺。
伦敦的气候条件也是比较特殊，在海边，气压也比较低，湿气也比较大。
所以每年伦敦大雾天气持续多次，每年雾日长达三个月，发生过四次大规模的“毒雾”事件。
特别是1952年，“毒雾”持续五天，导致4千多人死亡。
这在人类历史上都是有记载，而且很罕见。
后来伦敦经过治理，40多万居民从市区搬出去，大量的工业迁出市区。
到60年代以后，伦敦雾才慢慢消失。
所以今天看到伦敦是非常优美的城市，泰晤士河两边原来搬出去的工厂变成了花园。
再比如美国的纽约。
当年工业化时期，世界各地1130万人涌到纽约去淘金，当时的工业化造成的问题也很严重。
1910年，纽约市仅有5%的人能活到60岁，1/5的婴幼儿活不到51岁，贫富差距加大，医疗资源短缺，犯罪率居高不下，社会问题也很突出。
后来，治理“城市病”，纽约加强公共交通，特别是地铁的建设，今天纽约的地铁是24小时不间断运营的。
经过调整产业结构，减少化石能源的使用，增加绿化面积。
纽约成了一个优美、非常人性化的、自然环境非常好的现代化、国际化大都市。
第三个例子是洛杉矶。
洛杉矶也被称为“雾都”。
1940年—1946年洛杉矶每天从天而降的灰尘多达400吨。
1958年连续三天的雾霾，一位女士一边擦拭不断流泪的眼睛，一边准备呼吸从城外采集来的新鲜空气。
可以看出，当时的严重程度。
洛杉矶经过治理，调整工业结构，今天的洛杉矶成为一个创意之都，我们看到美国的大片、好莱坞、迪斯尼实际上都在洛杉矶市。
这是我们说的第一类，早期的“城市病”主要是发展和环境的矛盾突出。
第二类“城市病”是没有处理好经济发展和社会发展之间的矛盾，而引发的一系列的社会问题。
这在经济学上用一个词来概括叫做“中等收入陷阱”。
这个概念简要地理解，就是一个发展中的国家在发展初期，拥有各种要素的低成本的优势，往往承接发达国家的产业转移，进行低端的生产，获取了很好的发展动力。
但随着它的发展达到中等收入水平的时候，比如过了五六千美金，这个时候出现了新的问题。
这个问题在于：
一方面，随着它的发展，各种要素成本的优势渐渐丧失，原来产业的利润空间越来越小，很多产业被迫转移到成本更低的地方，所以经济的来源，特别是经济的净收入的来源越来越小。
但是另一方面，多年发展起来的整个社会形成了一个庞大的公共服务和福利支出，包括人们的各种保障、整个社会的需求，所以政府担负的支出居高不下。
这种情况就出现了矛盾。
这时候，很多穷人没有就业岗位，可能就偷盗、抢劫；
另一方面，环境不能持续得到改善，富人也有意见，这出现了“城市病”。
这种“城市病”，南美一些国家非常明显。
墨西哥的首都——墨西哥城集中了全国一半的工业、一半的商业、一半的服务业和金融机构，但同时并存着五百多个贫民窟，贫困人口400多万占总人口的1/5，所以交通拥堵、空气污染、垃圾围城、高犯罪率。
再比如说巴西，巴西的足球世界闻名，但是看看巴西，它也是面临“中等收入陷阱”。
250多座贫民窟，生活着200多万穷人，占总人口的22%，犯罪率很高。
2010年，里约热内卢有5千人在暴力冲突中丧生，所以现在我们看到巴西如此。
阿根廷也是如此。
陷入“中等收入陷阱”的国家比例还很高。
据我们研究，能够真正地冲出“中等收入陷阱”的国家，在全世界看只占12.9%，多数国家都会掉入这个陷阱，不在于你是资本主义国家还是社会主义国家，因为阿根廷、秘鲁、巴西都是资本主义国家。
（二）北京“城市病”的主要表现
北京的“城市病”主要表现在下面几个方面。
第一个表现，人口过快增长。
北京市从解放初期的500多万人口增加到1000万人口，从1953年到1986年，大概持续了33年时间，这是第一个500万。
第二个500万，从1986年到2005年，又增加了一个500万，用了19年时间。
第三个500万，从2005年到2011年，用了6年时间，可以看出北京的人口增长呈加速态势，提前十多年突破了2004版规划希望达到的调控目标1800万，现在已经突破两千万。
这十几年前，北京的户籍一直也没有大规模放松过，但户籍手段能够控制的人口占总人口增量的不到1/4，只占到23.9%。
不要户口，就要到北京来发展的常住外来人口占总人口增长的76.1%，所以，常住外来人口的规模、体量实际上决定了整个北京市的总人口的变化。
近十年的新增人口当中，并不是很均衡地布局在北京市行政范围内，朝阳区占了20.5%、昌平区占了17.7%，海淀区占了15.5%，丰台区占了11.3%，大兴区占了11.1%，通州区占7.4%，这六个区占了全市新增人口的83.5%。
但是同样在北京市行政范围内，门头沟区占0.2%。
门头沟区98.5%是山区，吸纳不了更多的人口，这是有情可原的。
剩下的区中，延庆只吸纳了新增人口的0.4%，平谷0.7%，密云0.9%，三个区加在一起不到2%。
第二个表现，交通严重拥堵。
车辆的增加速度尤其快。
东京从200万辆汽车增加到400万辆用了22年时间，北京只用了6年时间。
所以我们的规划根本就没有规划，小区没有规划停车位，也没有规划地下停车场。
现在我们的小区内外、马路两边几乎全是车辆。
按照一个车辆要有1.3个停车位的比例算，全市至少短缺400万停车位，所以占用马路，这又限制了我们出行的能力、通行的速度。
车辆多倒还不一定是最主要的矛盾。
东京的汽车是800万辆，北京的汽车是500多万辆，可是，我们出行的频率要高得多，一年行驶的历程大概是东京的两倍多，是伦敦的1.5倍，所以北京成为最拥堵的城市。
第三个表现，公共服务与资源供应紧张。
公共服务。
各个区都在加快建设小学、幼儿园，学位都在增加，但是增加的速度赶不上城镇外来人口对教育需求的增长。
2000年，我们随迁子女只有8.5万人，2012年全市随迁子女就达到49万人，所以我们入园难、入学难的矛盾不但没有缓解，而且还有加剧的趋势的。
在医疗资源方面，不仅北京市人口增长过快对医疗资源的需求增加，同时还面临着和全国各地来京就诊的这种医患矛盾。
北京的医疗资源水平高，全国各地疑难杂病都到北京来看，北京的三甲医院中外地患者的就诊率平均在43.1%，协和、301等知名的三甲医院的外地患者比例还要更高，所以北京的老百姓看病难、挂号难等问题很突出。
资源供应。
水资源短缺。
北京的水资源本来就是缺水的城市，北京的人均水资源占有量只有世界平均水平的1/40，只有全国平均水平的1/10。
但我们的水管为什么没停水啊？
有两个原因：
第一，河北、山西保北京，他们也缺水，但优先供应北京；
第二，超采地下水。
每年超采地下水5亿到6亿立方米，地下水的水位埋深每年下降一米，现在埋深平均为25米。
一些生态学者担心，再继续这么下沉下去，很多大的树木根系都吸收不到水分了，这是生态性的破坏，那是很危险的。
第四个表现，生态环境恶化。
这个不用多讲，PM2.5超标1.5倍；
二氧化氮、可吸入颗粒物都超过了一倍多；
全市94条河流，有2/3不达标；
每天产生1.78万吨的垃圾，而我们只有一万多吨的处理能力，剩下的只能填埋。
二、北京“城市病”的主要原因
（一）城市功能过多、空间布局不合理
从全世界来看，首都有两大类。
第一类是单一功能的首都，比如美国的华盛顿、加拿大的渥太华、澳大利亚的堪培拉。
这些国家都是联邦制国家，国家建得晚，城市建得早。
在建国初期，各个城市都希望把首都设在自己的城市。
比如澳大利亚，悉尼和墨尔本两个城市争得很激烈，投票的结果也是基本相等，怎么办？
就重新规划一个区域作为首都，比如堪培拉，这个地方两千多平方公里，50%以上是公园，总人口只有36万，由于它是后规划的，它的功能就是单一的首都功能。
第二类是北京、日本的东京、英国的伦敦和法国的巴黎等，是在一个有历史悠久的城市基础上，建国初期赋予一个新的功能——首都功能，因此，城市的功能就是政治、文化、国际交往、经济、居住、科技、教育等，功能非常得多。
有学者说，北京相当于美国好几个城市的综合：
经济很发达，这么多总部、这么多金融机构相当于纽约；
承担政治功能，又相当于华盛顿；
这么多高校教育资源，相当于波士顿；
有文化、创意，这么多新闻出版机构，相当于洛杉矶；
还有中关村高科技产业区，相当于旧金山。
北京相当于把美国几个城市的优势几乎浓缩于一身。
这些功能如果说一开始就这么设计，把城市设计得体量也大一点、空间也拉得开，可能也不会出现问题。
但是城市是一个由小变大的过程，这个过程会有什么样的问题，问题会严重到什么程度？
我们实际上缺乏前瞻性的研究。
因为我们这个首都比较特殊。
第一，北京是个大国首都。
很多学者到现在为止还在争论，说你看东京集中了日本百分之四十多的人口和经济体量，首尔集中了韩国百分之三四十。
那么按照这个思路，北京还不够大，再集中几千万人都是应该的。
这种说法就没有理解我们是一个大国首都，不可能13亿人口按照同样的比例都集中到北京来。
这在我们的认识上、理论上就存在着争议。
第二，我们是长期存在二元结构的大国首都。
别的国家二元结构没那么明显，特别在西方这些国家，有的人不一定特别喜欢到大城市来。
第三，我们是市场经济背景下的首都。
计划经济的时候，我们通过户口、通过各种行政手段把人禁锢在土地上。
今天搞市场经济了，大势所趋，必然是一个自由、平等、管制越来越少的趋势。
这种情况下，人口会怎么样？
我们没有充分认识。
第四，我们的功能有这么多。
总之这样一个首都，它有什么样的规律，有什么样的特点，会出现什么样的问题，我们怎么应对？
我认为在理论研究上不够，更没有内化到我们城市规划上，城市规划的前瞻性、引导性可能也不充分。
这样，我们的单中心格局始终没有打破，都集中在原来是二环以内，后来是三环以内，再后来拓展到四环以内，所以，现在我们的功能过多地集中在四环以内。
早期在1993版的北京市规划就看到这个问题，也借鉴了国外的经验。
我认为这版规划做得还是很有前瞻性的，当时提出来建设14个卫星城、10个边缘集团。
当时边缘集团的设计也很科学。
边缘集团就是绿色隔离，把整个城市在四五环以内用绿色隔离起来，这样防止城市“摊大饼”，然后在远的地方设计若干个卫星城，在绿色地方有若干个边缘集团，给它一定的发展空间。
为什么失败了？
最近，我们在研究过程中发现，一个卫星城的成功有三个要素。
第一个要素是距离。
卫星城不能离主城太近，不能在主城内部。
太近，它就是主城的一部分，它的公共服务就很难自我成体系，必然是利用城市里面的公共服务，那么它就变成一个“卧城”——就是简单的睡觉的地方，这就很难成功。
但也不能太远，搞得很远，100多公里以外，没有任何吸引力，也不可能成功。
根据国外的经验，大概在30到70公里的空间范围内是卫星城所在的区域。
第二个要素是通道。
卫星城和主城之间一定不能通过公路来联系。
公路无论修多宽、修几层都很难满足数以几万人的就业者从卫星城快速地（在半小时之内）能够到达主城就业的要求。
它一定是通过大容量、便捷的、高效的市郊铁路一站到达，从起点站到终点站20分钟就到了。
15年以前，我到加拿大的多伦多去考察。
我当时看到很奇怪的一种现象，上班的时间八点钟左右，很多火车到了火车站，那个车站好像是专门为郊区的火车做准备的。
很多火车进去，很多人从车站里面出来，有成千上万的人感觉。
我说怎么那么多密密麻麻的人？
导游说，他们都在郊区住着，都在卫星城住着，然后到这儿来上班。
但是很快他们就不见了，他们很快进入地铁，很快进入多伦多的CBD的写字楼。
那么下班时，他们就从地铁直接进入火车站，从火车站就回去，前后加在一起一小时。
所以，城市设计通道是非常关键的。
第三个要素是规模。
按照这个思路设计城市的话，主城的规模就要严格控制，通过绿化把它隔离起来，不能让它无限制地蔓延，因为蔓延太大了，功能就失去了。
那么卫星城的规模也要控制，也不能太大。
今天我们反过来看，比如说天津和北京之间，距离上合适，通道上也可以，我们现在有市郊铁路，但两个城市不能以卫星城的功能来联系了。
因为从居住地到天津站，一小时出去了，天津站到北京南站半小时，南站再到工作地又是一小时，加起来是两个半小时到三小时，就失去了卫星城的功能。
从这个意义上讲我们说，北京可能过去建了很多东西。
有的是太近，变成卧城，更重要的是因为没有通道，不是通过市郊铁路联系的，而是用公路联系，必然使潮汐式交通造成堵车。
还有一些地方，距离上是合适的，但没有通道，包括今天燕郊。
燕郊和北京之间也是七八十公里，如果有一条市郊铁路一站到达的话，可能就没有那么多人一大早就去排队，在路上折腾好几个小时才能到北京来。
所以，这三个要素必须同时考虑，而且缺一不可，缺一个都不会以卫星城这种模式和城市之间形成关系。
在1993版规划中，卫星城建了14个，可能是成功率不高，但到2004版，我们又有新的思路，这个思路总方向是对的，即：
两轴两带多中心，目标还是要打破单中心向多中心来发展。
但是我认为，这个时候也还没有抓住它的关键。
因为它的关键矛盾是单中心怎么变成多中心？
这条路子在哪里？
我们只是提了个口号，或者提了个方向。
两轴两带多中心的实际效果却是很难实现。
因为城市是有规律的，集聚是一个很重要的特点，要使之分散的话，一定要给它一个的位势，这个位势要有足够的吸引力和足够的完善的服务，才能起到疏解的作用。
在这一点上，我们反过来看别人的一些经验。
比如说东京的做法，东京早期中心区出现了“城市病”：
房价高涨、拥堵，城市骨架拉不开。
那么东京在它的西侧建立了三个城市副中心，叫“副都心”：
池袋、新宿和涩谷。
从1958年开始实施副都心战略，24年以后，这三个副都心建起来了，整个城市的骨架也拉开了，但又出现了新一轮的拥堵。
日本第二轮又搞了三个——上野、浅草副都心，锦糸町、龟户副都心和大崎副都心，再后来又建设了临海副中心。
这样，东京经过三个阶段实施副都心战略，持续四五十年下来，搞了一主七副。
根据我们的统计，东京的GDP是北京的十倍。
它为什么就能够这么好的破解了“城市病”？
我认为分阶段实施副都心战略是很重要的一条经验。
第一，它的概念和我们就不一样，我们叫新城。
新城和老城是一个时间序列，没有体现出层级关系。
主中心、副中心的概念很能说明政府下一个发展的重心在哪里，这个意图很明确。
第二，数量。
它一次只搞三个。
北京搞11个新城都要发展，区别不开来，我的结论就是多中心等于没中心，十几年下来，还是单中心。
其实我们做任何事情，一定要有重点。
“撒胡椒面”这种平行用力的最后结果就是，大家都发展了，实际上都没有发展，对大“城市病”的解决没有起到应有的作用。
20多年我们试图解决“城市病”、解决单中心，始终成效不是很大，因此我们这个城市一方面摊大，我们的绿化隔离都被侵蚀掉了，城市不断向四环、五环来摊，这是一个矛盾。
另一方面是局部在摊厚。
这是一个体制问题，各区都是分税制，在体制上不解决财政来源问题，各区必然就是要自己发展，通过旧城改造，提高容积率，聚集更多的人口。
近十年来，北京新增人口的63.5%、经济的70%都集中在中心城，而且中心城不断地供地，38.6%的土地都是来自于中心城的供应，所以单中心的问题，越聚越重。
单中心还有一个问题，就是居住和产业不平衡。
这个原因就在于，居住的规律和产业集聚的规律是不一样的。
居住的规律很简单：
第一，和经济收入有关系；
第二，和内外有没有供应有关系；
第三，和中间空间能不能忍受交通出行的时间。
中心城没有房子供应，那么郊区五环以外、六环以外，甚至新城都有那么多商品房出来了，好了，我买不起这边的房子，那我只能买便宜一点的，我就愿意忍受这一个多小时的交通，那好了，人口就很快集到五环以外了。
但是产业，特别是一些高端产业却很难同步出去，因为产业的移动集聚规律很复杂，比如说，第一，人员会不会流失？
第二，区域的品牌价值也非常重要。
第三个，服务配套、业务配套、生活服务配套的完善程度也非常重要。
产业的移动集聚规律比人口的移动集聚规律要复杂得多。
这十几年下来，昌平区建设生命科学园、中关村昌平园等，千方百计地搞产业、搞发展，但吸纳的新增就业人口才5.2万人，而吸纳的居住人口有88.8万人，两个相差17倍。
通州差9倍。
这就出现了严重的就业人口和居住人口不平衡。
不但如此，这个平衡本身并不能说88.8万减5.2万，这就是不平衡的数，也不是这个概念。
所以，这么多年有一个概念被误用了，叫做职住平衡。
职住平衡这个概念，我认为是一个伪命题。
在计划经济时代，我们可以做到职住平衡。
今天我们面对两个化。
第一，住房市场化。
在哪里买房子，根本就是一个非常随意性的选择。
第二，就业市场化。
这种情况下，只有很少的人能够在居住的地方附近找到就业岗位。
反之，也只有很少的人能够在就业附近找到居住的地方。
因此职住不平衡反而成为一个常态。
这么多年，一些开发商用“职住平衡”造概念。
一个地方搞产业，就一定要职住平衡，要搞很多居住。
实际上它是一种资金平衡。
从这个意义上讲，朝阳区这十几年新增的就业人口和新增的居住人口基本上平衡。
但我们不能说朝阳区新增的就业人口就是在朝阳区居住，也不能说朝阳区吸纳的居住人口就在朝阳区就业。
职住不平衡是第一个不平衡。
第二个不平衡是居住功能和公共服务不平衡。
这个很好理解。
原来城市小的时候，教育、医疗都在人口集中的地方，二三环以内布局没有问题，但是现在城市快速地扩张、人口快速地往外集聚，那儿虽然也配套了教育，但教育质量的提高是经过几十年、上百年培育。
住在外边，还要把孩子送到市里面来上学，每天接送，使得整个社会出行的概率要高了很多。
居住、产业、公共服务相互之间的不匹配，给整个城市带来了很大的交通问题。
这是我们从第一个角度分析我们的功能和空间布局以及城市演变的规律，说明为什么我们这么努力也实现不了我们好些区域的职住平衡的问题。
（二）经济发展方式滞后，引致人口过快过多增长
北京吸纳人口增长的因素很多。
第一，城镇化，这是基本动力。
我们的城镇化是一个加速的、被压缩了时间的城镇化。
有人做过一个统计研究，城镇化从30%提高到60%，英国用了180年的时间，美国用了90年时间，日本用了60年时间，中国用了30年时间。
30年时间走过了别人60年、90年、一百多年的时间，问题肯定也呈几何指数来增长。
这个矛盾不但是北京有，全国一样。
第二，独特的首都资源优势。
行政资源，中央这么多部委都在北京，我们的经济从计划经济走向市场经济，计划手段，特别是行政力量在资源配置当中的作用很强劲。
行政的权力在资源配置中的作用不减弱，改革不到位，这也是附加了北京独特的吸引人的一种力量。
同时，北京的教育、文化、科技非常发达，这既是历史发展的结果，也是计划经济带来的。
今天看起来，教育文化科技越发达，往北京集聚的动力越足。
第三，经济发展水平。
因为经济发展水平越高，生活品质越高，就需要更多的服务来保障。
而服务就需要人，所以北京有30万的家政、20万的保安。
第四，房地产全面开放。
这些年北京人口增长最快的时期，恰好是商品房发展最快的时期，几乎是同步的。
这两年大家说北京人口增长的速度减缓了，我认为主要功劳在于限购，限购了。
在这些因素的背后，经济因素是很重要的因素。
大家可以想一想，如果我们北京市实行首都财政，各区都不主动地去发展经济，我们不建那么多写字楼，不搞那么多园区、功能区，人们很难找到那么多就业岗位，同时我们如果严格控制一下低端的工程注册，如果我们两端一管，有多少人能够坐吃山空，不赚钱，光在这里吃？
这个经济问题是我们多年没有解开的一个死结。
北京市要发展，要发展就要要财力，北京首都的发展内涵之一就是经济发展，特别是处理好经济的关系。
我认为是互为依存、互为促进、不可偏颇的关系。
在现行的财税体制下，没有一定的功能、没有财力支撑，两千多万、三
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