村民自治制度的现实选择Word文档下载推荐.docx
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一方面，现阶段我国农村社会正处于转型时期，原有传统计划经济体制下形成的行为规范与价值取向已逐渐被人们所抛弃，而适应社会主义市场经济原则的行为规范与价值取向正在形成，村民委员会通过制定村规民约，为村民提供了合理、统一的行为标准。
另一方面，村民委员会通过对农民家庭或其他各种形式的合作经济组织进行产前、产中、产后的服务，提高了农村居民的社会化组织程度，增强了农村居民在商品生产竞争中的能力，促进了农村市场经济的发展。
一句话，村民自治是农村经济体制改革的必然产物，是农村发展社会主义市场经济的客观要求。
2、村民自治是中国特色社会主义民主政治发展的客观要求。
中国有亿人口，其中8亿多在农村，农村的民主政治建设至关重要。
自我国农村实行家庭联产承包、统分结合的双层经营体制以来，广大农村在经济结构、生产方式、利益关系等方面都发生了重大变化，一家一户成为相对独立的生产经营单位，直接缴税、交粮、出工，使个人与集体、与国家之间的利益关系形式由以往的间接关系为主变为直接关系为主。
广大村民更关心村务大事，关心自己应有的权利是否能够充分实现和得到必要的保证，迫切要求村务公开，要求民主参与。
而随着大多数农民摆脱了贫困，逐渐富裕起来的农民对生活质量也有了更高的追求，他们不再仅仅满足于有饭吃，有钱花，还要求有效的政治参与，能够行使真正的民主权利。
村民自治适应了农民这种要求和发展趋势。
一方面，村民通过直接行使民主权利，依法开展自治活动，在民主的实践中接受训练，提高民主意识和自治能力。
另一方面，在村的范围内实行自治，容易组织和实施，农民看得见、摸得着，每件事都关系自己的切身利益，易于接受。
3、村民自治是解决农村社会问题和化解人民内部矛盾的有效途径。
农村经济体制改革带来巨大成就的同时，由于农村的资源配置、所有制结构、利益分配、管理体制以及农民的思想观念、生产方式等都发生了重大变化，新旧体制、新旧观念的碰撞和摩擦又使农村出现了大量的新情况和新问题。
一方面，一些村级组织软弱涣散，作用发挥得不理想;
许多地方村务不公开，村级财务管理混乱，群众意见很大;
少数村干部作风粗暴，办事不公，甚至以权谋私，严重脱离群众，致使干群关系紧张。
另一方面，农民法制意识不强，村民参政议政渠道不畅，农民用非民主、非法制的方式表达意愿和利益诉求的现象时有发生，农村各种矛盾和纠纷日益增多，农村社会的稳定成为重要的社会问题。
这就迫切要求对传统的农村社会管理体制、管理方式进行与时俱进的改革。
实行村民自治，对于理顺农民群众的情绪、协调农村各种关系、化解农村各种矛盾、规范村务管理、密切农村党群干群关系、解决农村各种热点难点问题、调动广大农民的积极性、促进农村经济社会的发展和稳定等方面都具有不可替代的作用。
总之，村民自治找到了解决中国农村改革发展中的问题的正确道路，其发展具有历史必然性。
二、村民自治面临的现实困境
困境之一：
权力之争。
实行村民自治之后，我国农村社会管理体制中就存在两种独立的权力：
乡（镇）政府的行政管理权力和村民自治权力，它们构成了在中共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。
两种独立的权力在运作当中必然产生摩擦，发生矛盾，主要表现为“自治过度”和“自治虚化”两种现象。
“自治过度”指的是村民自治超出了法律规定的范围，村委会擅自作出不属于村自治范围的决定，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。
而“自治虚化”则指的是村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，继续控制村委会的人事权，随意调动、任免经村民民主选举产生的干部，或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动发号施令。
那么，乡（镇）政府如何才能确保在不干涉村民自治的情况下实施自己的行政管理权力呢?
村委会又如何才能合法地维护村民自治权力呢?
困境之二：
村民自治与党的领导。
从执政党的高度考虑，在村民自治的条件下依然要坚持党的领导。
当前的体制下，面临着村级党组织如何实现对村委会的领导作用问题。
这就是村党支部与村委会的关系问题。
（1）任命制与选举制的矛盾。
党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。
民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。
（2）出现二元决策中心。
党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。
两者谁都不肯放弃决策权。
（3）对党的领导与村民自治两方面都存在片面的理解。
由于强调党的领导，有的村党支部操纵甚至非法干预村民委员会的选举;
在村委会工作中干预太多。
由于强调村民自治，有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党支部的正常领导，甚至向党支部的领导权威发起挑战。
（4）事实上，党的领导也确实面临挑战。
如村委会成员的选举难以实现党组织的意图，党组织认为应该选上的人没有选上，认为不应该选上的人选上了;
村委会直选后有相对独立性，村党支部难以对村委会行使领导;
在目前农民注重物质利益的情况下，村党支部如果不直接掌握日常村务管理权，就失去了对群众的凝聚力。
那么，在村民自治势在必行的情况下，党的领导核心地位如何才能在农村合法的实现呢?
又怎样才能使村委会在党的领导下合理、合法地实现自治呢?
这是村民自治制度面临的核心问题。
困境之三：
村民自治制度自身发展的不平衡性。
从总体情况来看，村民自治制度建设的发展是不平衡的。
（1）具体制度建设的不平衡。
村民自治制度是由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项具体的制度有机结合而成的制度体系。
各项具体的制度只有相互配套实施，才能使整个制度发挥最佳效应。
但就全国情况来看，目前，民主选举制度发展较为完善，而其他三个方面相对滞后，有些甚至是空白，如村民会议制度、民主监督制度等。
（2）原则性制度与程序性制度发展不平衡。
原则性制度需要系统的程序规定支持。
但就全国情况来看，目前，制度的技术性和程序性依然十分薄弱，即使是制度建设较好的民主选举制度方面，也存在着不少亟待完善之处，如选举日的规范，竞选的规则，选票的制作程序;
预选的规则;
委托投票的规则;
唱票和计票的规则等。
（3）制度建设的地区发展不平衡。
从地区分布来看，村民自治制度在全国的发展是极不平衡的，绝大部分的省都已制定了《村委会组织法》的实施办法，但仍有个别省尚未制定;
有些地方建有完善的村务公开制度，村务定期向村民公开，而有些地方村务则从来不向村民公开;
有些地方制定有村民自治章程，而有些地方连村规民约都没有。
那么，如何才能改变村民自治制度建设地区发展的不平衡的状况，从整体上促进村民自治制度的发展呢?
困境之四：
思想认识的不统一。
尽管村民自治已经势在必行，而且已经从法律上进行了确认。
但目前仍然存在对村民自治的各种模糊乃至错误的思想观点。
如村民自治会影响农村社会稳定;
村民自治会削弱党的领导;
农民群众文化素质低，实行村民自治的条件尚不成熟;
村民自治会受到家族、宗族、宗教、帮派等民间势力的操纵;
村民自治程序复杂、麻烦难行;
村民自治降低了行政效率，影响了国家政令的畅通;
村民自治是对乡村干部的不信任，等等。
思想认识不统一，就会出现工作的不平衡问题。
事实上，作为一种调适国家与社会关系的制度安排，村民自治毕竟触及了一大批人的利益。
如实行村民自治后，村干部的合法性来自于村民，其权力也由村民授予，必须对村民负责。
这就大大削弱乃至从根本上斩断了传统的村干部与乡镇干部利益关系，因此遭到了原受益者的强烈反对和抵制。
问题是如何尽快地解决疑虑，统一思想，使得村民自治制度更具说服力?
三、村民自治制度的几种现实选择
综观当前村民自治所面临的困境，可以说核心问题是党组织与村民自治组织的关系问题，理顺二者的关系，将大大增强村民自治制度的说服力。
这里从不同的思考角度，提出几种制度设计，希望小有裨益。
1、维持现有设置，但要科学界定党组织与村民自治组织的权限范围
在理论和实践准备都还不够成熟的情况下，维持现有农村社会管理体制，有利于当前农村的社会稳定。
但要科学界定党组织与村民自治组织的权限范围，才能更好地促进村民自治的发展。
原则上体现村党支部有所不为才能有所作为的领导方式。
规范党支部是领导核心，实施政治领导，思想领导，并享有村务的否决权和建议权，村委会则是村民自治的执行组织，享有村务的决策权和执行权。
党支部要学会通过村民会议、村民代表会议去指导、控制、监督村委会，要保证宪法、法律和党的方针、政策在农村贯彻执行，督促村委会依照宪法和法律的规定实行自治，积极提出村的各项发展规划并通过村民会议或村民代表会议形成决议，监督村委会贯彻落实，监督村委会的工作及村委会干部的行为。
如果党支部认为村委会的某一决议或计划危害了党和国家利益，违背了党的方针、政策或者在村内不够公正，则可以否决这一计划或决议。
村委会则握有村里的一切具体事务权，村委会组织法所规定的自治事项，都应该由村自治组织去办理，但它的实施需取得党支部的同意。
而党支部对村里的日常事务均不直接干预，却可以通过村委会来实现领导意图。
这需要有几项制度保障：
（1）党支部和村委会工作责任制。
按照上述原则，根据各地实际情况，具体明确规定二者的工作职责和工作范围。
（2）“两委会”联席会议制度。
对重大村务由党支部主持召开“两委会”联席会议讨论，然后提交村民代表会议讨论，通过后由村委会组织实施。
（3）党务、村务公开制度。
党支部工作公开，接受党员和群众监督;
村内公共事务，尤其是决策和财务状况公开，接受群众监督。
（4）民主评议“两委会”干部制度。
一定时期内（如每年）由村党支部主持召开党员大会和村民大会（或村民代表会议），分别对党支部和村委会成员的工作情况进行评议，并对提出的意见和问题，落实整改措施，限期整改。
2、实事求是，两委合一。
针对目前许多地方“自治过度”或“自治虚化”的现状，实事求是地承认两委的设置是形式，而且是障碍，大胆地进行两委合一。
这种制度设计在实践中形成了以广东顺德和山东威海为代表的两种模式。
顺德模式是指在村委会民主选举中，充分发挥党组织的领导核心作用，通过法定程序，正确引导，把党组织的意图与尊重民意统一起来，使大多数村支部成员通过合法程序成为村委会成员，实现村党支部和村委会成员交叉任职。
威海模式是将党支部建设与村委会直选相结合的村级干部管理体制改革模式。
其主要做法是提倡村委会主任、党支部书记两个职务一个人兼，党支部成员与村委会成员交叉任职;
要求所有党支部书记和支部成员积极参选，接受广大群众的挑选，一旦支部书记落选，在选举之后，基层党委原则上按照党内选举程序，将是党员的新任村委会主任调整为党支部书记，对于非党员当选村委会主任，上级党组织积极发展其入党。
（徐增阳任宝玉：
《“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗》，《中国农村观察》2002年1期。
）
“两委合一”从节约村内开支和保持两委会一致的角度看是可行的。
从实际情况来看，也是一种各方面容易接受的改革形式。
问题的关键是在这种制度下，如何保障村民的自治权益不受侵害，如何保证不是“党治”，而是村民自治，又如何体现党的领导。
为此，实行这种制度应该有两个前提：
（1）党员发展必须公示公认。
党支部要注重发展那些能干、正直、政治觉悟高、在群众中享有威信的村民入党，注重发展农村青年和知识分子入党，注重把那些在村委会选举中涌现出来的优秀的非党“政治精英”团结到党的周围直至吸收到党的队伍。
党员干部必须真正发挥先锋模范作用，才能在村委会选举中稳获胜利。
（2）把党支部书记置于村民的选举约束之下，体现村民意志。
3、一种全新的村民自治制度设计。
应该说，村民自治发展在中国的历史必然性，已经无庸质疑。
而当前其发展面临的困境也是众所周知的。
要走出困境，惟有改革。
但上述两种制度选择的不能令人满意之处也是显然的。
江泽民同志曾强调指出，要用改革的精神研究新情况新问题。
破解村民自治困境的难题，也应与时俱进，解放思想，大胆探索。
以下是笔者对于村民自治制度设计的一点思考。
笔者的思路的起点是对村民自治条件下党的领导的思考。
我认为不能将党的领导，片面地理解为就是党支部领导，由党支部独占权力，支配一切。
那样，就局限了我们改革的视角。
事实上，在党的领导和组织下合法选举出的村委会，按照法律规定的权限和程序，行使自主管理权，本身就是实现党的领导的表现。
村民自治的实行，意味着我们党对于村级事务的决策权，包括行政执行权、人事决定权等的让出，其领导核心作用体现为政治领导和思想领导，保证村民自治发展的社会主义方向。
而这样的领导作用不是只能在现有的党组织设置条件下才能实现。
这就给了我们一个思维空间。
首先要明确乡镇与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。
要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下的单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。
建立和健全乡镇对村委会的指导监督制度，合理限制和制约乡镇政府的权力，使乡镇政府对村委会的指导监督规范化、制度化。
在此前提下，形成以下制度设计。
（1）在村民代表会议中设立党支部，党支部通过村民代表会议和自治监管委员会来完成上级党组织交给的任务，并实现党的领导核心作用。
这里要尽量吸收“两委合一”的做法，对党员发展工作同样提出更高的要求，同样，党员的素质高，群众威信高是确保实现党的领导核心作用的关键。
（2）村民大会选举村民代表会议、自治监管委员会，未进入村委会班子的党支部班子成员、乡以上党代表、人大代表自动进入自治监管委员会，村委会班子成员则不得进入自治监管委员会。
自治监管委员会是常设机构，但是没有职务报酬，对村民大会负责，对村委会的一切工作以及本村一切公共事务进行监督。
自治监管委员会经费由村委会按照村财政收入的一定比例提供，用以日常工作和聘任专业会计、审计人员，对村委会进行财务管理审计、专项审计、离任审计等。
（3）村民代表会议选举村委会，党员选举党支部成员。
（4）党支部、自治监管委员会、半数以上村民代表、30%以上村民都有权提议召开村民代表会议或者村民大会，对本村重大公共事务提出建议，或对有不同意见的村委会决议进行表决，或对不合格村委会成员进行弹劾罢免。
如果依照法规，党支部认为村委会决议将危害党和国家利益，违背党的方针、政策则可以否决，但需提交上级组织予以裁决。
（5）相关制度的完善。
为了保证上述制度设计的良好发展，需要完善相关制度。
如村委会工作责任制，此一制度由市级以上党组织指导完成，以此来确保村委会的工作符合党和国家的利益，符合法律规定，确保村民自治的发展方向;
党员发展公示公认制度，以此保证党员的素质和群众威信度;
不合格党员退出制度，以此来进一步保证党员先进性和纯洁性，提高党支部的凝聚力和影响力;
党务、村务公开制度，以此来保证监督的有效性和提高党的影响力;
民主选举、评议及罢免制度，赋予村民真正的自治权。
作者简介：
牛力伟（1976年3月出生），男（汉族），黑龙江省桦南县，中共中央党校研究生院博士生，主要研究方向是执政党建设理论。
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