征收补偿数额争议之解决Word文档格式.docx

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但事实上,这更是因为我国补偿数额争议诉讼制度自身还存在着根本性的弊病:

该争议之诉被错误地视作行政诉讼,导致其即使进入诉讼、并获得胜诉也无任何实际意义。

通常认为,征收补偿乃是由合法行政行为即征收引起的,它与侵权赔偿完全不同。

而且,确定补偿是行政机关的职权行为。

因而,征收补偿争议自应属于行政争议、纳入行政诉讼。

上述理论看起来顺理成章、逻辑严密、无可置疑,因而一直主导着我国法学理论和法律实践。

然而,这恰恰导致补偿争议无法通过诉讼有效化解。

因为当事人所争议的并非补偿行政决定的合法性,而是补偿数额多寡本身的合理性;

而在行政诉讼中,法院只能对行政机关确定补偿行为的合法性进行形式审查。

但事实上,征收也属于特殊的侵权行为。

即使符合法定要件而排除了违法性,在征收这一连续行为中,征收补偿数额争议的性质,与征收决定争议、征收执行争议也完全不同,属于特殊的民事争议。

因而在主要国家,征收补偿数额争议之诉普遍被视为民事争议、纳入民事诉讼（或实质上相当于民事诉讼）—即使在专设行政法院的大陆法系国家,补偿数额争议也普遍被作为民事诉讼由普通法院管辖,包括将公务侵权赔偿诉讼纳入行政诉讼的法国;

法院在补偿争议诉讼中享有补偿裁判权,甚至补偿裁判权自始即属于法院。

因此,对征收补偿数额争议诉讼的理论反思,对我国征收补偿理论乃至行政法学、诉讼法学的理论发展,会起到一定的作用,从而对我国相关制度的改革具有积极的参考价值。

既有的相关成果或多侧重于对现存问题的描述和梳理,或只涉及补偿金内部分配争议的司法救济,或仍着力于对现行救济体制的策略性、技术性修补,如如何完善补偿争议行政裁决机制、充分发挥审判权能动性等等。

而对征收补偿数额争议的司法救济,无论是对其内在机理还是其制度出路,仍有待进一步研究。

《土地

管理法》修改已纳入全国人大立法规划,征地补偿正是修法的重点和焦点。

因此,从学理上阐明并解决我国征收补偿数额争议司法救济失灵的内在制度障碍,无疑极为现实和迫切。

本文所探讨的范围,限定于不服征收过程中行政机关依据法定补偿标准确定补偿数额的司法救济问题。

而不服有关补偿标准的立法规定本身的救济,虽极为重要,但属于立法的合法性与合宪性审查问题;

补偿确定后补偿金内部的分配争议（主要存在于集体土地征收中）,属于相对次要的“下游”问题,故也不在本文探讨的范围（见图一）。

一我国征收补偿争议司法救济的主要障碍

对于征收补偿数额争议的司法救济,我国《物权法》和《土地管理法》均未予提及,尽管两者都规定了征收应予补偿。

需指出的是,在我国,无论是在集体土地征收还是国有土地征收[11]中,补偿数额都是先由行政机关在征收过程中单方确定—这可称之为行政机关先行确定补偿模式。

若抛开其中具体的程序正当性缺陷不论,这当然也并无不妥。

也许正是基于此种模式,我国学界以及司法界普遍认为:

尽管我国正式的法律并未规定土地征收补偿数额争议的司法救济途径,但当事人在行政机关确定补偿数额之后仍不服起诉的,显然应属于行政诉讼的受案范围。

[12]

20XX年的司法解释指出:

集体土地征收中的房屋等地上物补偿争议,可提起行政诉讼。

[13]20XX年的《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》（下简称〈城市房屋征收补偿条例〉）也规定:

不服行政机关在城市国有土地征收中作出的地上物补偿决定,可提起行政诉讼;

尽管20XX年最高人民法院的司法解释就已明确宣布:

在城市国有土地征收（拆迁）中,就地上物补偿数额争议提起民事诉讼的,法院不予受理。

[14]但征收补偿数额争议之诉应属于行政诉讼,乃是我国现行法。

实践中,就补偿数额争议（主要是在集体土地征收中的补偿数额争议）提起行政诉讼,虽还面临重重障碍,[15]但也绝非完全不能获得受理。

更为根本的问题在于,依我国行政诉讼制度,法院即使受理也只能对补偿决定的合法性进行形式审查,并最多也只能判决撤销并判令行政机关重新作出补偿决定,[16]而无权依法直接确定补偿数额。

迄今为止,笔者所找到的被征收人不服行政机关的征收补偿数额决定,获得受理并胜诉的案例只有一例,即:

“何爱华诉武汉市城市规划管理局、第三人武汉市土地整理储备供应中心行政裁决”案。

该案的主要案情是:

“20XX年10月25日,被告武汉市城市规划管理局根据拆迁人武汉市土地整理储备中心的申请,依照有关行政法规的规定作出武规拆裁字（20XX）036号行政裁决书。

原告认为,该裁决书未能依照法律、法规裁决,其内容侵害了原告的合法权益,应予撤销并依法给原告作出补偿安置”。

法院审理后认为:

被告“裁决遗漏了原告居住的房屋产权共有人在房屋拆迁补偿安置中的合法权益,应予撤销。

并应严格依照《城市房屋拆迁管理条例》和《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》的规定重作。

原告要求被告、第三人依法作出补偿安置的请求,不属于行政诉讼的处理范围,本院不予支持”。

由此法院判决:

撤销被告作出的行政裁决书、限令被告武汉市城市规划管理局依法重新作出行政裁决。

[17]

该案虽发生在现行《城市房屋征收补偿条例》颁布施行之前,适用的是《城市房屋拆迁管理条例》,但两个条例都规定由行政机关在征收过程中确定补偿。

因此,该判决的法理,仍适用于《城市房屋征收补偿条例》实施后的相关案件。

此案一审法院能够受理起诉、并作出上述判决,其实已极为难能可贵,可谓是在现行法的既有规定下,最大程度地保障原告的权利。

然而,即使被征收人胜诉、原补偿决定被撤销,但仍还是由原行政机关再来作出补偿决定;

若行政机关再次作出相似甚至更不利的补偿决定,对此最多也只能再提起行政诉讼,最终堕人循环诉讼的死结。

由此可见,将补偿数额争议纳人行政诉讼,事实上等于将关于补偿数额的民事性争议,错误地转化成了对于行政机关的补偿数额决定的行政争议;

从而实质上导致了补偿数额争议无法直接通过诉讼解决。

这事实上构成了我国征收补偿数额争议司法救济的根本缺陷。

综上所言,加之法院权威有限的现状,就不难理解为何征地补偿争议如此频发和激烈,但又难

见诉诸司法解决的实例。

在这种情况下,被征收人对于补偿数额不服怎么办?

除了忍气吞声,便是诉诸或围堵当地党政机关,甚至是暴力对抗、以死抗争,或者奔波于希望渺茫、充满不确定性的上访之路。

而其结局很可能是:

或者地方政府强硬坚持其补偿决定;

或者是地方政府为息事宁人而给予超法定标准的补偿。

由此而言,党国英先生把我国征地补偿数额称之为“政治价格”,[18]可谓形象至极!

然而,这要么不利于当事人权利保障,要么客观上会鼓励“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的超规则做法,从而损害法律尊严、违背法治精神。

总之,我国征收补偿争议司法救济制度严重滞后于权利保障和纠纷解决的现实需求,亟待改进。

这至少会为破解当下我国极为严重的征收冲突,提供另一条可选择的出路;

从而对推进我国的法治进程,会有重要的积极意义。

二征收补偿数额争议司法救济的法理根据

并非所有争议都可诉诸诉讼;

从理论上讲,某种争议要进入诉讼,必须具有“可司法性”,或曰属于可司法性争议。

[19]补偿数额争议之所以应属于可司法性争议,其理据主要在于:

（一）征收补偿属于特殊的侵权责任

根据通说,征收补偿属于典型的行政补偿,而行政补偿系由合法行为引发的法律后果。

[20]故在我国及大陆法系国家,将征收所造成的损失的弥补与恢复,特称为“损失补偿”,以区别于违法侵权的“损害赔偿”[21]。

但事实上,征收本身也属于侵权行为。

因为私人财产权是先在的、不受侵犯的权利。

[22]所谓征收的“合法性”,只是出于法律上的正当事由即立法授权的公共目的、并通过正当法律程序获得认定,才得以排除其“违法性”;

否则,如果缺乏上述排除违法性要件而强占土地,那么即属于暴力侵权行为—这绝非纯学理的逻辑之辩,还具有实践意义。

[23]而且,即便征收行为符合上述要件而得以排除其“违法性”,其实也只是因此而无需承担补偿之外的违法、犯罪责任;

但是,其性质仍属于特殊的侵权行为,仍需和违法侵权行为一样承担弥补和恢复损害的法律责任。

这其实正是为何在英语世界,征收补偿与违法侵权赔偿共用同一个术语,即“-pensation”,其意皆指“法院判令造成损害者作出支付赔偿金或为其他行为。

在理论上,它使受到损害者恢复到原有状况”[24]。

也即,其同时包含了损失补偿和侵权损害赔偿两重含义,都是指对侵权所造成损失的弥补和恢复。

而在汉语的原初语义中,“损害赔偿”与“损失补偿”的含义也同样是相互定义与解释的。

[25]其根本原因其实即在于,征收补偿本质上也属于侵权赔偿。

此外,我国实务中征收补偿也常被称作“赔偿”。

对此,专业人士可能讥为外行;

但这却恰恰正得其要领。

进而言之,既然法院对侵权赔偿争议享有当然的管辖权并有权裁判赔偿数额,而不因公务侵权或民事侵权而有所差别,那么,具有同样性质的征收补偿争议为何不可呢?

（二）征收补偿数额争议本质上属于民事争议

在学理上,确定和支付补偿通常被视作是行政机关的职权行为;

[26]而且在法律上,补偿数额也是由行政机关先行确定。

从而,补偿争议被视为行政争议并被纳入行政诉讼,[27]法院只能审查该行政决定的合法性。

但事实上,补偿数额争议的对象并非是行政行为的合法性,而是补偿数额的多少,即补偿权利、义务人双方间的财产争议,进言之,补偿数额争议本质上属于特殊的民事争议。

事实上,征收补偿作为特殊的侵权赔偿,本身即意味着补偿数额争议属于特殊的民事争议。

在征收中,国家唯一的特权是强制取得财产,即:

“公家可以强制一个公民出售他的产业,并剥夺民法所赋予他的‘财产不得被强迫出让’的重要权利,这对公家来说,就已经很够了”。

而在补偿数额问题上,国家则和

被征收人完全居于平等地位,即:

“公家就是以私人的资格和私人交涉而已。

”[28]

同时,征收补偿的特殊制度构造进一步凸显和落实了补偿争议当事人的平等性。

需注意的是,所谓的征收乃主权国家的固有权力,[29]其实只是在抽象意义上而言的。

而在具体的征收制度实践中,国家通常并非以其整体人格行使征收权并承担相应的补偿责任,而总要落实到具体的法律主体。

而且,征收唯有符合立法的授权方可排除其违法性,但这需经正当程序的检验。

尤其是补偿数额更直接事关双方当事人重大利益,更应由中立的裁决者来裁断。

而裁决者中立正是正当程序的最基本要求之一。

这就要求将补偿责任的承担者即需用地人独立、明确规定出来,并同时拟制出一个（相对）中立、超脱（尤其是中立于需用地人）的裁决者,以确保有关可否准予征收的决定、补偿数额决定和征收执行决定,能公正地作出。

由此,便在征收的相关方之间形成了一种极为典型的三角结构（见图二）。

再者,公共产品的提供,有时由私人机构承担可能更为有效。

就征收制度而言,这意味着:

征收要达致的公共利益,并非一定要由公共机构承担实施;

所要征收的土地并非一定是给公共机构使用,而也可能是私人机构,进而补偿义务人也可能是私人机构。

[30]

显然,这一制度构造更为明确地凸显出补偿权利、义务人之间的平等地位,以及争议的实体为双方的财产争议,从而更为清晰地表明了补偿数额争议的民事争议性质。

这也决定了,即使补偿数额是由行政机关在征收过程中确定的,表面上,征收决定和补偿数额决定都是行政机关所为的行政决定,而且两者看似密不可分,补偿决定只是整个征收行为的一部分,对两者不服应都属于行政争议,但事实上,其性质却截然不同。

具体而言,（是否）征收决定乃行政机关依法律授权所作出的强制取得财产的单方职权行为,无需被征收人同意—这正是征收权最为典型的特征,[31]当然也无需征收申请人或曰用地方的同意。

因而对征收决定不服,自然属于典型的行政争议。

同理,征收执行决定是征收决定的附随决定（当然,执行决定的作出要满足先行支付补偿或提供补偿担保的要件）,[32]是征收权单方强制性的又一体现,对其不服也应属于行政争议。

然而,补偿争议则在本质上属于平等主体间的财产性争议。

即使补偿数额由行政机关先行确定,其实也只是行政机关对补偿权利义务人间的补偿数额争议的行政裁决;

而行政机关对于特定民事争议的裁决,实质上等于对该争议的“初审”。

[33]对行政机关的裁决不服的,自可请求中立的司法机关来重新裁判补偿数额争议。

因此,征收看似是一个系统的连续行为,但其实对其中不同的行政决定不服所引发的争议,性质却完全不同:

不服补偿数额决定本质上属民事争议;

而不服是否征收决定与征收执行决定,则应属于典型的行政争议（见图三）。

这或可称之为征收争议的二元主义原则。

我国当下把征收补偿的确定权交由行政机关,法院只能对行政机关补偿决定的合法性进行形式审查的做法,实际上意味着在征收中行政机关不仅拥有强制取得私人财产的特权,而且还享有任意决定被征收财产价格而不受实质约束的裁量权。

这其实带有极为强烈的国家本位主义、轻视私人财产权的色彩。

而且,法院只能对补偿数额争议的合法性进行形式审查,也显然不合乎补偿争议的民事争议的本质属性。

不过,行政机关对补偿数额的决定,其实也同样是对补偿权利义务人之间的补偿数额争议的裁决。

尽管现行法并未明确规定补偿义务人这一责任主体—这显然不利于突出补偿权利人与补偿义务人之间的平等地位,并恰恰反不利于明确补偿责任的归属、确保补偿责任的履行—但事实上却仍蕴含着这样的制度含义,[34]补偿数额争议的实体也同样为补偿双方当事人法律上的财产争议。

因此,尽管我国国情有所不同,但征收补偿作为特殊的侵权赔偿、补偿数额争议作为特殊的民事争议的性质却并无不同。

法院在补偿数额争议诉讼中,审理的对象应是补偿数额争议本身,并可依法对补偿数额重新作出裁判。

（三）法治的内在要求

补偿责任作为私产的最根本保障,必须通过法律予以明确规定。

法律的生命在于其实现。

制定法其实仅仅是法的

渊源。

因为法律的含义和效力,只有在法院审理案件中才能最终确定,司法判决构成了法律本身。

[35]

法治还意味着诉讼乃法律争议的最终解决方式。

司法权的本质即裁判权,[36]具有通过适用法律解决争议的裁判性质。

[37]详言之,法院的首要和核心功能是在涉及权利争议的个案中具体地、终局性地作出裁决。

[38]争议解决的方式虽不限于诉讼,但诉讼却无疑是最权威和最终的方式;

司法过程更为公正、规范,法官的恣意会受到严格限制;

[]法院作为专门的法律争议裁决机构,在裁判法律争议上具有更专业、稳定的处理能力。

更何况,行政机关本身可能即征地的受益方甚至本身即补偿义务人,若其既决定是否征收、如何补偿,当事人又无法获得有效的司法救济,岂不明显违背了程序正义?

只有让补偿数额争议由相对独立的法院来裁判,才能保证补偿的公平性与可接受性。

尽管各国制度可能存在着空间上的地域性差异和时间上的阶段性差异,但要实现法治,就必须遵循其最基本的内在机理。

在我国,尽管仍有诸多不足,但毋庸置疑的是,征收的补偿责任已被多个层级的立法所明确、具体地规定。

[40]这首先使补偿数额争议成为一种典型的法律上的争议。

进而言之,它属于典型的利害直接对立的双方当事人即补偿权利人与义务人,就法律上的补偿数额而产生的具体的、现实的利益之争;

它既非无法律利害的抽象的、假定的争论,也不属于非法律性质的政治、社会性争议,也有别于不适于法院判断的学术性、宗教教义等之争。

总之,补偿数额争议完全符合可司法争议的要件。

[41]

而且,要使上述立法规定得以贯彻,就必须使之可在诉讼中适用。

这对中国的法治现状而言尤具现实意义。

它不仅会带来法律观念上的深层变革,而且也是建立一个能自行良性运转的法治系统、解决我国执法难和法律无力困境的关键。

[42]当下我国征收补偿领域“有法不依”现象严重、中央政府几乎每年都要强调征地要依法补偿,即是有力的反证。

再者,我国的司法体制虽有其特性,但“人民法院是国家的审判机关”的宪法规定却至少意味着:

法院是以国家的名义对各类争议进行裁决,是专门和唯一行使审判权的国家机关,是通过审判活动,解决争议、保障个人权利、维护法制统一的专门机关;

[43]这是法院中立裁判争议的根本法依据。

总之,在我国落实征收补偿数额争议的司法救济,无论从理论上还是在实践上都是必要的,也是我国现行法顺理成章的逻辑结论。

实质上,由法院裁判补偿数额争议,与其说是其在行使新的权力,勿宁说是其在行使应有的权力。

三补偿数额争议司法救济之比较

相比之下,法治国家因补偿数额争议而引发激烈社会冲突情况极为少见,[44]首先即在于该争议都可以诉诸法院,由法院裁判补偿数额,从而能较为彻底地解决争议。

（一）法院裁判补偿数额争议的时机

不同国家法院裁判补偿数额争议的具体方式有所不同。

归纳起来,根据其介入的时机,可分为如下模式:

1.自始裁判模式

法国传统观念认为,普通法院才是私人自由和财产的可靠保障。

征收必须由普通法院参与;

特别是补偿数额确定权自始即完全属于普通法院,行政机关无权力。

[45]也即,只要补偿权利、义务人就补偿数额无法协商一致,即可直接由普通法院来裁判补偿数额。

如当事人不服,可向最高法院的第三民事法庭或者上诉法院上诉,由其重新确定补偿价格。

[46]此模式姑可称为法院自始裁判模式。

2.最终裁判模式

在德国,如果补偿权利、义务人就补偿数额达不成一致,则先由征收裁决机关确定;

但若当事人对其不服,可诉至普通法院（而非行政法院）,由其重新确定,不受征收裁决机关裁决的影响。

[47]

与之相似,日本的征收补偿数额也是先由征收裁决机关即土地收用委员会确定;

当事人不服则可提起当事人诉讼。

表面上,当事人诉讼属于行政诉讼,但在此诉讼中法院审理的也并非补偿裁决行为的合法性,而是重新审理和分配补偿权利、义务。

[48]

德、日两国的做法可概括为:

征收补偿数额由征收裁决机关先行确定,补偿当事人不服可诉至法院,法院对补偿数额享有最终确定权。

故此模式可称为法院最终确定模式。

3.混合模式

美国的情况较为复杂。

例如,有些判决认为确定补偿是一种司法职能,或至少是司法性质的职能,一些州宪法更明确规定补偿应直接由法院决定;

当然,也有判例认为,征收过程中确定补偿数额不过是征收程序的一个步骤,故补偿决定权至多不过是具有司法性质的职能。

[49]

但无论如何,法院都有权决定公平补偿的价格。

[50]若当事人对征收程序中确定的补偿数额不服起诉,则上诉法院[51]可以变更—即使依制定法征收程序中补偿金问题是由陪审团决定的;

[52]而且,若上诉阶段是由陪审团审查征收程序中作出的补偿决定,那么原补偿决定便不能作为合格的证据,且不得将原补偿决定所确定的补偿数额告知陪审团[53]—此要求可谓严苛,而其目的显然是为确保在补偿数额争议诉讼中,补偿数额的确定不受原补偿决定先入为主的影响,从而能更为公正地作出。

（二）补偿数额争议适用的诉讼类型

首先,基于正当程序的要求,国外征收法普遍将需用地人即补偿义务人,独立规定出来。

[54]需用地人既可能是公共机构,也可能是私人;

与之相对应的即被征收人,也即补偿权利人。

需用地人在符合立法所授权可实施征收的公共目的情况下,可向征地裁决机关申请征收,由其依法判定是否准予征收、如何补偿,以及是否履行补偿责任并是否准予执行征收决定—当然,针对征收中不同的阶段和事项,裁决机关可能不同。

[55]对此,主要国家立法具有高度的一致性。

这一制度构造清晰地凸显了补偿义务人与补偿权利人在补偿问题上的平等地位,这其实本身也已界定了补偿数额争议的民事性质。

由此便不难理解,即使在专设行政法院的大陆法系国家,征收补偿数额争议也主要是由普通法院管辖。

在德国,尽管补偿数额争议先由征收裁决机关决定,但德国《基本法》即明确规定“关于征收补偿之额度,其争议由普通法院裁判”。

[56]具体而言,如果当事人对征收裁决机关的补偿决定不服的,并非向行政法院提起行政诉讼,而是向普通法院提起民事诉讼,法院有权重新裁判补偿数额,以司法裁断取代行政决定。

而法国则更为彻底,补偿确定权自始即属于普通法院,其审理程序自也是民事诉讼程序;

而与征收本质相同的公务侵权的赔偿诉讼,在法国却适用行政诉讼程序—当然,并非采取传统的行政诉讼即越权之诉的形式,而是采完全管辖之诉,“行政法官的权力近似普通法院法官的权力,诉讼程序也和普通法院的程序相似”。

[57]这似乎说明,在法国的立法观念中,征收补偿争议其实是比公务侵权赔偿争议更为典型的民事争议。

英美法虽无明确的行政诉讼与民事诉讼之分,但从前述补偿数额争议的审理方式来看,补偿数额诉讼显然不属于仅对补偿数额决定的合法性所进行的司法审查,而是重新裁断补偿数额,因而实质上也与民事诉讼无异。

在日本,征收补偿诉讼属于行政诉讼中典型的“形式当事人诉讼”,[58]即:

法院以特定民事法律关系（如征收补偿法律关系）的权利义务主体为当事人,直接就其客观的权利义务（如补偿金额）进行判断,[59]而不必先以行政诉讼排除该行政裁决的公定力。

因此,表面上形式当事人诉讼虽属行政诉讼,但其实却无异于民事诉讼。

[60]

四我国的相关改革构想及其可行性分析

（一）具体改革构想