论我国食品安全监管制度之不足及其完善_精品文档资料下载.pdf

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柔性监管到刚性监管在食品卫生法调整食晶问题的时代，食品质量安全的监管过分偏重于技术标准的控制，而忽视法律制度的构建，食品安全的监管显得柔性十足，监管者为获得自身私欲的满足出现被俘获现象，甚至地方政府为追求本地经济发展和就业而包庇违法的食品生产者、经营者，成为不安全食品生产经营的保护伞。

【1】由于市场经济自身利益的驱动性和监管能力的局限性，难以实现监管机构的高效监管目标，食品安全监管呈现随意性、柔性状态。

自2003年我国确立新的食品质量安全监管体制后，政府重视食品质量安全的程度不断增强，食品监管机构职责重新调整，监管力度的刚性得以彰显。

食品安全法既设置科学合理的食品质量安全标准，又明确规定食品安全的监管体制，理顺各监管机构之间的职责，确立食品生产经营者是保障食品安全的第一法定责任人。

食品安全监管制度具有较强刚性，能有力解决我国食品质量安全中所存在的问题，防止和控制被污染的、有毒的食品对社会公众健康的威胁，预防和消除食源性疾病危害的发生，切实保证食品安全、生命安全。

特别是近些年来出现的食品安全事故不绝于耳，如发生的毒酒案、敌敌畏火腿案、阜阳劣质奶粉事件、三鹿奶粉三聚氰胺事件等，震惊世界的食品安全事故频发会降低公众对食品的满意度。

现在立法者设置了高昂的违法责任成本以削减行为者获取非法利益的机率，监管者加大监管处罚力度，预防、制止和减少食品安全事故的发生，为我国食品安全风险管理提供刚性支持。

我国食品安全法明确规定政府主要领导者和监管部门主要领导者的行政处分措施，成立主要负责者的问责制，并使该制度制度化、规范化和常态化，牢固树立服务型政府、法治政府和责任政府。

【2】我国食品安全法的出台标准着我国食品安全监管已从柔性向刚性转变。

（二）监管范围的扩展：

食品卫生到食品安全作者简介：

丁国峰（1980），男，湖北黄冈人，法学博士，昆明理工大学法学院讲师，联系方式：

15198823587；

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560食品安全法的颁布实施意味着施行近14年的食品卫生法同时被废除，所强调的核心主题“食品安全”取代“食品卫生”。

食品安全中的“安全”即为“远离危险并没有导致危险隐患。

”【3】食品安全法的监管范围已从“食品卫生”扩展到“食品安全”，这不只是两个字的变化，更是监管重心、范围的嬗变，即从重视食品的卫生、干净等外表状况入手，以食品质量安全的外在监管为主，转变为食品质量安全的内部监督为主，深入到食品生产、经营、消费等多领域进行监管，监管范围扩展的主要目的在于解决食品生产、储存、销售等多环节所存在的安全隐患。

对食品卫生的监管无需考察现成食品所造成的生命健康安全的风险评估结果，只要不符合食品卫生条件与标准即可断定食品不卫生，食品卫生的认定标准明显具有封闭性，食品卫生的监管与调控不具有前瞻性，易为不法食品生产经营者留有法律漏洞和管理缺陷。

而食品安全则重视与国际食品质量安全标准接轨的积极举措，食品质量监管更突出“安全”的重要性，其监控重心为社会公众的生命安全、身体健康。

14】食品安全的认定标准具有开放性，经过权威部门审定的食品质量安全标准易于多变，开放性的标准创制方式使其在制定过程中不断与国外先进标准、国际通行标准相衔接、融合，且广泛吸收食品生产者、经营者和消费者等社会主体的合理建议，确保食品质量安全标准具有可行性、进出口食品安全具有有效性。

（三）监管方式的更新：

片面监管到全程监管在食品安全法出台前的食品监管具有片面性，现已废止的食品卫生法及其管理办法不能成为对食品质量安全的执法依据，食品卫生的监管方式非常有限，同时由于食品卫生法缺乏配套的法规，可能造成对某一行业食品质量监管无法可依的局面。

原食品卫生法的监管体制残缺不全，监管职责交叉不清，监管方式较单一，监管者职权的行使常限于取缔违法的食品生产经营资格、查封生产经营场所等事后监管，虽法律已明确规定事前监管的执法模式，但监管实施严重不足，监管执行方式较单一。

而食品安全法则扩大了食品监管者的职权范围，其监管涉及从农田到餐桌的食品生产、消费等整个环节链条，其监管模式既突出分段监督的优势，又重视统一监管的基础。

完善的食品安全法律监管制度，特别是全新的监管模式，能从源头上杜绝有害有毒及受污染的食品进入流通市场。

食品安全法的监管方式比原来食品卫生法的更加完善、更加有力，如，对社会公众存有或可能存有危害身体健康或生命安全的食品，监管者可权要求生产经营者召回，以最人限度降低不安全食品对社会公众的潜在威胁或危害。

食品安全监管方式除事后监管外，更突出事前预防、监控的重要性，在食品安全事故发生前政府、企业应定时开诚公布食品安全信息和食品检测信息，并及时与社会媒体沟通，食品评估机构应通过多种渠道发布评估结果。

睁】我国食品安全法重新整合和构建食品安全法律监管体系，从食品安全的风险检测评估到安全事故的处罚安置，把食品安全的不同阶段要求纳入不同监管部门范围，各监管职能部门应履行好各责任领域的监管职责，在各监管环节上应适当调整磨合，做到协调统一，真正实现各监管部门之间的无缝衔接。

这种新型的食品监管方式无不反映其比原先的食品卫生监管更具科学性、优越性。

二、食品安全监管制度的不足与缺陷

（一）监管立法仍存有不足我国食品安全法本身就存有不完善、不健全的地方，食品安全监管立法更有其不足之处，主要表现为，食品安全的监管范围并不完整，监管目标不明确，一些食品监管法律规范过于分散，难以操作，仅限于一些原则性的规定，对食品质量安全的生产经营缺乏全方位、多角度、整过程的监管立法。

我国食品安全监管立法不完善，缺乏具体的监管实施细则，从食品生产的源头到食品生产链条的各个环节都未制定强制性的法律规范，致使复杂性的生产环节食品质量安全监管负担增重。

政府批准的食品添加剂高达1900多种，但绝大多数食品添加剂并未制定具体的国家标准，而且缺乏规范化、制度化的检测手段和监管方式，目前滥用食品添加剂的事件层出不穷。

美国食品安全监管范围非常广泛，对转基因食品通过特别立法以对其进行全程监管。

而我国转基因食品安全的监管法律处于困境，虽然2002年我国制定了转基因食品卫生管理办法，但对其监管的立法还处于空白状况，对其监管的实际执行更为欠缺。

可见，对新的食品质量安全的监管立法滞后，监管部门的职责不清的局面仍然存在。

特别是食品安全的社会媒体监督、公众监督等方面内容的监管立法建设不够，新食品质量安全的监管立法滞后、监管者的职责不清等一系列弊端也容易滋生监管执法的真空地带。

食品安全监管的实施缺乏完整性、系统性的食品监管法律法规，分散立法的现状使监管法规之间缺乏衔接性，对食品质量安全风险的信息公开、评估与预警以及传达机制、惩罚性赔偿等监管问题缺乏相应配套法律规定。

（二）食品监管体制不完善食品安全法第103条规定国务院可根据现实需要对食品安全监管体制进行相应调整，但食品监管体制变化不大，其还存在明显不完善的地方。

我国食品安全监管呈现多部门管理格局，各监管机构之间职责不清，存在较大的利益争夺和责任推诿问题，导致监管执行过程可能出现监管过度或监督真空的现象，给不法食品安全隐患可乘之机。

我国食品安全监管涉及多部门，主要包括农业、卫生、工商、质监、商贸、海关、食品药品监管局等多部门监管体制。

我国卫生行政部门综合协调食品安全工作，负责食品安全标准和规范的制定，以及组织查处重大食品安全事故。

初级农产品生产环：

常的监管由农业部负责，食品生产加工环节的监管由质监部门负责，食品流通环节的监管由jL商部门负责，餐饮服务消费活动的监管由食品药品监管部门负责。

我国食品安全监管体制是从食品源头的生产经营开始向纵向链条深入，其以责任明晰、分工明确为前提，但在不同环节中、在不同级别政府部门中，分段监管模式难免会暴露出“部门职责交叉、权责不明、监管漏洞等内在缺陷”，嘲三鹿奶粉事件集中反映了分段监管体制的严重弊端，奶站监管权责不明的问题暴露无遗。

不同监管部门负责食品生产经营链条上的不同环节，但政出多门、职责不清、监管矛盾、管理缺位或重叠现象突出。

管理重叠导致食品安全重复检验、多头检测，浪费执法资源，加重食品生产经营者的负担；

多头管理可能导致“都管都管不好”的管理缺位局面，监管扯皮、拖拉现象严重，导致监管不严或出现监管真空地带。

（三）监管食品标准难统一食品安全监管执法较凌乱，源于食晶安全标准的不全面、不统一。

食品质量安全标准的残缺不全难以保障食品安全监管的顺利实施以及监管效率偏低的状态，没有具体明确的食品安全标准可循，食品生产经营者难以确实负担起社会责任，无法扭转其违法成本偏低的局面。

当前我国食品领域有关食品质量安全标准欠缺具体，食品添加剂、农药残留限制、检验检疫562等质量安全标准的制定、修改步伐缓慢，食品质量标准与现有国家标准、行业标准、商业标准等并不统一，相关食品质量标准的制定和发布机关较分散，难以作到同食品同标准，与国际食品质量标准难以接轨。

我国食品质量安全标准的制定凌乱分散，难于集中。

我国当前存在食品质量标准主要包括四个方面：

其一为卫生部门的食品质量安全标准；

其二为农业、轻工业部门的食品标准；

其三为进出口部门的食品检验检疫标准及食品管理与控制标准；

其四为工商部门的流通领域食品质量安全标准。

【7】这四类食品质量安全标准构成我国现有的食品质量安全标准体系，但又成为食品质量安全监管部门之间争夺利益和执法权的依据和阵地。

我国食品质量安全标准虽为强制性标准，但并不是技术法规，同时存在食品质量安全标准的制定机构级别低而导致其实施效力位阶不高，强制性严重不足，特别是在与技术法规相冲突时可能无法适用。

同时，当前我国食品质量安全标准有相当部分低于国际食品法典委员会（CAC）I南I定的国际食品安全标准，我国食品质量安全标准总体采用国外先进标准和国际标准比例约为25，比行业标准的国际采标率更低，总体我国食品质量安全标准采用国际相关食品标准不超过40，这不利于我国食品标准的国际化、统一化。

哺J（四）监管执法欠缺规范性由于我国食品安全法体系融合民法、经济法、行政法、刑法和诉讼法等多领域法律内容，食品安全法针对食品安全问题采用多部门法的调整方法和综合手段，通过市场准入、经济管理、信息披露、惩罚性赔偿和食品召回等多种制度构筑食品安全监控体系，导致食品质量安全监管交叉、重复和乏力，监管执法过程难以合理衔接、难以形成合力。

食品质量安全监管执法长期以来形成重预防、重惩罚的行政监管执法模式，而对司法监管执行的力度欠缺，规范性严重不足，围绕食品安全的行政执法和监管设计技术配置制度是不全面的。

如若食品安全监管行政执法不规范，则难以将食品不安全冈素控制在事故的个体层面或初始阶段，同时食品安全的司法监管不科学，也会导致食品安全风险评估和预警、食品召回、危险因素控制等问题难以合理化解决，可能引发食品安全事故而造成严重社会危害。

食品安全监管环节多。

削减了监管执法的统一性、规范性和有效性。

食品原材料的采集、生产、加工、经营全过程中，都规定了食品生产信息记录、查验制度，分别为食品原材料进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度以及食品经营者进货查验记录制度，但在实际执行食品质量安全监管过程中还存在一些不足，主要表现为监管不严，各种违法食品生产经营事件不断出现，同时按照生产记录、查验制度难以查找到相关责任人，反而加剧了食品质量安全隐患，