耕地损毁程度鉴定技术规范编制说明Word格式.docx

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安徽建筑大学、合肥润田规划设计有限公司

规程起草人

序号

姓名

单位

职务

职称

电话

1

2

3

4

5

6

编制情况

1、编制过程简介

2016年，收到《安徽省国土资源厅关于2016年度省国土资源科技项目立项计划的公告》（皖国土资公告〔2016〕7号）和皖国土资函〔2016〕922号文批准实施后，我中心牵头会同相关编制单位成立规程编制小组，及时开展了编制工作。

规程起草过程：

根据任务要求，我中心于2017年1月成立了规程编制工作起草小组，组织规程编制组织工作，规程编制工作起草小组在2017年2月积极组织筹备和征集规程起草单位。

经过近两个月的征集和筛选，并最终由我中心确定了规程起草工作组的成员名单，成立了规程起草工作组。

规程起草工作组制定了规程编制工作计划、编写大纲，明确任务分工及各阶段进度时间。

同时，规程起草工作组成员认真学习GB/T1.1-2009《规程化工作导则第一部分：

规程的结构和编写》，结合规程制定工作程序的各个环节，进行了探讨和研究。

规程起草工作组开展了全省105个县（市、区）损毁耕地问卷调查和无为县、萧县损毁耕地实地调研，经过技术调研、咨询，收集、消化有关资料，以《农用地质量分等规程》、《土地复垦方案编制规程》等为主要参考依据，于2017年6月编制完成《耕地损毁程度鉴定技术规范》草案稿。

同年申请地方标准计划立项，于2017年7月25日获安徽省质量技术监督局《关于下达2017年第二批安徽省地方规程制修订计划的函》（皖质函〔2017〕321号）文件批准。

2017年11月，规程起草工作组首次会议召开，会议讨论了当前全国各地已颁布的损毁耕地认定办法以及国内外相关文献研究，确定了规程起草的总体框架和主要内容。

规程起草工作组按照会议内容，对草案提出的意见、建议进行了认真分析、理解和总结，迅速开展了规程的初稿编制和萧县、无为等实地调研工作。

2018年4月编制完成了《耕地损毁程度鉴定技术规范》初稿，并同步召开了初稿研讨会，与会专家对规程征求意见稿初稿的内容条款及指标进行了逐条研讨，对规程制定中遇到的相关问题进行了深入的交流并达成共识，确定了规程征求意见稿初稿的内容。

根据会议内容，为进一步确定规程的实际应用性，2018年下半年，规程起草工作组选取肥东县开展了规程实地应用的案例研究，根据应用情况，对规程进行了进一步的修改完善，并于2019年12月编写完成了《耕地损毁程度鉴定技术规范》征求意见稿。

征求意见过程：

2020年1月，由工作组牵头负责通过网站宣传、正式行文等方式公开征求意见，共向约23个有关行业单位、科研院所、大专院校、主管等单位发函征求意见。

截止2020年4月，本次征求意见共计收到了8家单位25条意见，最终16条采纳，9条未采纳。

2020年4月24日，经省厅同意，在安徽省土地勘测规划院四楼会议室组织召开了《耕地损毁程度鉴定技术规范》地方标准论证会，论证专家一致认为标准技术内容符合国家有关法律法规和标准要求，具有科学性、适用性和可操作性，同意《耕地损毁程度鉴定技术规范》通过论证。

会后根据专家提出的论证意见，规程起草工作组进行了全面的修改完善。

形成了规范编制送审稿。

2、制定规程的必要性和意义

必要性：

耕地关系到国家粮食安全，关系到农民的长远生计。

国以民为本，民以食为天，土为粮之母。

耕地是粮食安全的载体。

但是近年来经济发展占用了大量耕地，协调保护耕地与经济发展之间的关系，提高耕地保护绩效是我国政府面临的一个重大课题。

我国受工业化和城市化进程的影响，部分农用地非农化的趋势已经不可逆转，每年净减少的耕地达数十万公顷。

同时，受到水土流失、工业废物排放、农药化肥的大量使用、不合理的灌溉方式、采煤塌陷、人为挖损以及自然灾害等因素影响，我国部分耕地处于质量下降、耕地损毁、破坏状态。

根据相关数据显示，我国每年自然灾害和生产建设损毁土地面积达460万亩（比太湖面积还大），近几年我省破坏损毁耕地的行为也时有发生。

一些地方为了求发展、出政绩，大面积的占用耕地进行深度硬化，肆意在耕地挖砂取土、堆放废弃物或其它物料，严重地损毁了耕地种植条件。

同时，在查处非法占用耕地案件时，司法机关需要对耕地损毁程度进行鉴定，确定能否够得上造成“耕地大量损坏”。

但由于没有鉴定规程，具体化的执法手段难以执行，相关损毁认定的结论缺乏依据，造成耕地损毁认定“形同虚设”，有法难依。

所以制订出台统一规范的操作程序和鉴定规程，科学鉴定耕地的损毁情况，以规程为依据、以法律为准绳，为国土资源管理部门执法提供依据，既是依法、科学执行法律法规的客观需要，也是强化耕地保护、确保耕地资源的可持续发展。

意义：

编制《耕地损毁程度鉴定技术规范》（以下简称规范），针对目前无规程的各种损毁耕地，采用定量分析为主的方法，对损毁耕地进行综合鉴定，有利于自然资源执法部门查处违法破坏耕地案件，打击违法破坏耕地行为，为司法制裁提供直接依据，为损毁耕地高效复垦提供间接基础，从而进一步促进耕地有效保护和合法利用。

3、制定规程的原则和依据，与现行法律法规、规程的关系。

本规范的制定工作遵循“统一性、适用性、一致性、规范性”的原则，以科学、简便、易操为前提，按照GB/T1.1-2009《规程化工作导则第一部分：

规程的结构和编写》给出的规则编写。

本规范以我国相继出台的有关耕地保护的《土地整治项目验收规程》、《土地整治工程质量检验与评定规程》、《暗管改良盐碱地技术规程》、《土壤环境质量规程》、《土壤环境监测技术规范》、《农田土壤环境质量监测技术规范》、《农用地分等定级规程》、《食用农产品地环境质量评价规程》等行业规程、《耕地破坏鉴定制度建设分析与对策》等相关科研和相关地方颁布的损毁认定办法为制定依据，借鉴了相关内容，并把相关指标纳入了本规范中。

使规范内容及指标更加符合实际运用。

本规范制定结合了目前我国在耕地保护方面，出台的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院基本农田保护条例》等多部法律条文，1997年修订《刑法》时，新增的非法占用耕地罪（第342条），规定：

“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，2000年，最高法院的司法解释从数量上明确了罪与非罪的界限，为“基本农田5亩以上或耕地10亩以上”，国家已将耕地纳入到刑法保护的范围内，其根本目的都是为了切实保护耕地、合法利用耕地，确保农业生产稳定。

4、主要条款的说明，主要技术指标、参数、试验验证的论述

主要条款：

本规程的章节由：

范围、规范性应用文件、术语和定义、总则、工作准备、耕地损毁程度鉴定、鉴定技术报告编制、损毁鉴定程序及附录等组成。

本规程规定了以下内容：

（一）适用范围

本规范适用于安徽省耕地损毁结果鉴定。

（二）主要技术内容

1、本规程规定了耕地损毁鉴定的工作内容、工作程序、技术方法、成果要求等。

2、本规程共分9章，6个附录。

主体：

1）范围；

2）规范性引用文件；

3）术语和定义；

“耕地损毁”术语和定义主要参考《土地复垦质量控制标准》TD/T1036中“土地损毁”确定。

4）总则；

5）资料收集；

6）鉴定申请；

7）鉴定受理；

8）损毁耕地鉴定；

第一，损毁耕地调查

开展损毁地块调查，基本情况调查内容包括鉴定地块权属、地块权利人、损毁主体、鉴定地块图斑号、鉴定地块四至等；

损毁地块所在区域状况调查应包括：

鉴定地块区位、损毁前耕地地类、鉴定地块面积、损毁现状、损毁原因及分析、地块区域自然条件、社会经济状况、基础设施状况、地块损毁前耕地等别信息等。

第二，损毁鉴定

a）损毁类型确定

根据调研和问卷调查情况，从人为和自然两个角度开展损毁程度相关影响因素分析，分析得出人为损毁是指由于人类对土地的不当利用而造成的耕地质量下降甚至丧失耕种条件的破坏损毁，其形式主要包括硬化、挖损、塌陷、压占和污染等。

根据人为损毁造成的土地物理、化学性质的不同可细分为硬化损毁、挖损损毁、压占损毁、塌陷损毁、污染损毁等类型。

自然损毁是指由于洪水、滑坡、泥石流等自然灾害导致的耕地破坏，按照损毁原因将自然损毁类型细分为洪水损毁、滑坡损毁、泥石流损毁。

b）损毁程度鉴定指标

指标是鉴定耕地损毁程度的基础，本着简便、易取的原则，针对不同耕地损毁类型选择不同的土地质量变化指标作为耕地损毁程度鉴定指标。

硬化损毁鉴定指标

硬化损毁主要是指在非农建设过程中进行铺路建设或者构筑房屋时需要使用水泥、沙石等物质固化地基，当固化土壤达到一定深度时会造成耕作层固化，导致种植条件损毁甚至无法耕种。

耕地表面硬化会造成耕地与外界的生态系统断绝往来，阻碍地表植物进行光合作用，从而造成土壤的污染和破坏。

硬化损毁主要表现为以下五类：

第一种硬化是指砂石造成的地面硬化，它是形容对地表砂石的碾压而造成的地面硬化，一般存在于乡村、学校和农场。

这种硬化不是很彻底，可以用很小的成本对其进行恢复和开发。

第二种硬化是指路上铺砖或鹅卵石、大理石等造成的地面硬化，这种硬化方式因为砖块或石头较大和较为整体，稍微容易恢复一些。

第三种硬化是指利用混凝土、水泥、沥青等原料进行的硬化，这种硬化密实度极高，影响土壤水分的吸水，且不易整改，所花费的代价太过高昂。

通常包括一般的厂棚建设等造成的地面被压实的硬化，这种硬化极易形成隔绝水汽和空气的隔离层，但是恢复起来比较容易。

还有一类在一些耕地表面建设的高楼等建筑物所造成的固化，它们大多是由水泥混凝土建造的，对耕地造成了严重的损毁，极难恢复，代价太大。

根据硬化损毁对耕地破坏的表现及耕地的破坏特征，从耕地地力损毁方面选择衡量耕地硬化损毁的指标。

在耕地地力损毁中考虑不同材质的硬化对耕地的表象损毁及深层次的土壤内部损毁大小不一，选择硬化形式、土壤容重作为衡量地表硬化程度的指标层；

选择土壤有机质含量作衡量耕作层破坏程度的土壤性状指标层。

挖损损毁鉴定指标

挖损损毁主要是指在耕地上进行垂直挖掘，破坏耕地土壤结构的行为活动。

耕作层和有效土层厚度都是耕地土壤的重要构成要素，都为作物生长提供营养供给，对耕地进行挖损主要有两方面：

一方面是挖掘的深度触及到耕作层，使得土壤的养分及生物性遭到破坏，这对农作物的栽种和成长产生影响；

另一方面是挖掘的深度触及到有效土层厚度，此种情况所谓的耕作层已不复存在，已经影响到耕地本底，此种情况损坏性将难以修复，目前唯一的修复方法只能是异地表土剥离后回填，重新填充有效土层，此种方法需要的成本投入和技术较高，实行困难较多。

主要表现为在非法占用的耕地上挖沙、采石、采矿、取土、开挖地基等，对耕地耕作层造成损毁的过程。

根据挖损损毁对耕地破坏的表现及耕地的破坏特征，主要从耕地地力损毁方面选择衡量耕地挖损损毁的指标。

挖损最直接的影响就是对耕作层和有效土层厚度的破坏，因耕作层和有效土层同为耕地垂直结构表现，在具体选择中采用综合指标挖掘深度作为衡量表土挖掘程度的指标层；

考虑到挖掘后表层土壤的减少，易造成地面坑洼不平，形成积水，故选择积水情况和地面坡度作为衡量土壤性状破坏程度的指标层。

压占损毁鉴定指标

压占损毁主要是指在非法占用的耕地上堆放固体废弃物或其他物料而造成耕地无法利用的过程。

在堆积物压占耕地过程中对耕地产生损毁是因为堆积物压在耕地上，使得耕地不能进行耕种，就造成了耕地面积的减少。

如果长时间对土壤进行压