预算执行制度改革与中国预算法的完善1Word下载.docx

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有鉴于此，本文抓住预算执行中的几个主要问题展开论述，希望以一孔之见，而奏抛砖引玉之功效。

　　一、强化预算法律效力，严格控制预算的随意变动

　　预算通过生效以后，即具有法律上的执行力。

对于这种执行力，采用立法程序审批预算的国家和地区是通过直接将预算等同于法律的形式而实现的。

其他不采用立法程序审批预算的国家或地区则一般在宪法或预算法中将预算作为一个法律文件赋予其执行力。

如我国《预算法》第9条规定：

“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，此外，该法第6章“预算执行”也分别从预算执行领导部门、收入征收部门、支出划拨部门、拨款使用部门、预算监督部门的角度对预算的执行力作了更细致的规定。

但在预算实践中，由于法律本身的漏洞及不合理性，由于预算编制过于仓促和粗放，也由于预算必须严格执行的观念从未深入人心。

因此，预算执行的随意性非常大，给某些机构和人员滥用权力谋取私利创造了十分便利的条件。

如预算收入执行部门违反法律、行政法规的规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，截留、占用或者挪用预算收入，政府财政部门不及时、足额地拨付预算资金，预算资金使用单位不按预算规定的数额和用途使用资金，甚至将预算内资金转化为预算外资金，或者干脆以“小金库”的形式侵吞预算资金，这些都不是十分罕见的现象。

　　笔者认为，增强预算的执行力不是某一项制度孤军奋战能够奏效的，应当从许多方面加强努力，形成一个系统工程。

如完善预算编制制度、加强预算监督、落实对预算违法行为的法律制裁等都是其中的应有之义。

除此以外，严格控制预算变动更是完善预算执行制度、增强预算执行力的必要举措。

　　从广义的角度而言，预算执行过程中的预算变动大致包括如下情形：

预算的追加和追减。

这是在原核定的总额以外，按规定程序增加或减少收入、增加或减少支出的过程。

增加预算收入或支出数额为追加预算，减少预算收入或支出数额为追减预算。

动用预备费。

预算预备费是指预算中一笔不规定具体用途的备用金，如果在预算年度中发生意外事件而可能使原定预算收支失衡时，即可由政府依程序酌情动用。

科目流用。

科目流用是指在保证完成各项建设事业计划，又不超过原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金用途而形成的预算资金的再分配。

预算划转。

预算划转是指由于企业事业单位隶属关系的改变，以及行政区划的变更等原因，必须同时改变预算隶属关系，及时将相关预算划归新的预算管理部门或接管单位的一种预算调整方法。

　　我国《预算法》认可的预算调整，是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。

即只承认预算追加为预算调整，而追减预算、动用预备费、科目流用和预算划转等不在其列。

　　预算收支内容的变动及项目的调整是否构成我国《预算法》上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。

各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。

中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准。

县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准。

乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。

未经批准，不得调整预算。

而预算其他内容的变动，除追减预算未有法律规定外，都只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定，无需预算审批部门同意。

　　无论是从理论还是从常识进行分析，都不难发现，预算的编制和审批应建立在合理的假定和预期的基础上。

在行政机关组织实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算制定的前提条件不复存在，就不可避免要对预算的内容作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。

目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，以及预算调整的法定程序，都因国体、政体的不同而各异。

一般来说，追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。

如在日本，预备费管理者是大藏大臣，各省、厅长官如要使用预备费时，必须请求大藏大臣批准，并且，当已经支出预备费时，必须在下次国会例会上得到追认批准。

当预备费支出不足，需要追加时，可编制补充预算经立法机关批准。

又如联邦德国，在预算执行中如需调整收支，联邦政府可在9月份提出追加预算报告，要求联邦议会批准执行。

年度终了后，财政决算需经账目法庭或审计局审核，然后才能提交联邦议会审批。

》，中国发展出版社1994年版，第84页。

）

　　笔者认为，为了增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，应当规范预算调整的实体标准和法定程序，并严格其他预算变动的形式和审批。

具体来说，大致包括以下几个方面：

　　首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。

预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。

如果预算调整过于频繁，对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。

目前我国预算法对何谓允许预算调整的“特殊情况”未予深究，这给预算调整的申请和审批都增加了很大的不确定性，因此应当设定更加详尽的标准。

鉴此，预算法中应特别强调，预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的理由，一般情况下不允许调整。

由此，预算调整的理由，一般情况下不允许调整。

由此，预算调整的理由分为两类：

一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；

另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等，并根据两种不同情况设置不同的审批程序。

　　其次，严格预算调整的审批程序。

预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查决议。

人大常委会全体会议半个月前必须将预算调整方案及预算委员会的初步审查决议发给各位委员。

人大常委会审批由全体委员的2／3以上的多数投票通过。

审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。

如果国家发生紧急情况，人大常委会“两月一会”的制度的确无法适应需要。

因此，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。

如可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。

　　再次，取消县级以下政府追加预算的权力。

因为县、乡两级政府级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径予以解决。

　　最后，规范预算变更的审批标准和程序。

我们将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称之为预算变更，包括预算预备费的动用、预算科目的流用、预算划转等。

这些形式虽然不需要权力机关的审批，但在政府机关内部也应该确立明确的标准和程序。

如预备费在平衡预算中的启动顺序究竟是在预算调整之前还是之后；

预算科目的流用时是否对不同级别的科目设置不同的审批程序等。

　　当然，预算执行力的保障除了以上思路的采纳外，还在很大的程度上取决于我国预算编制制度改革的进展。

如果部门预算制度能够大力推广，那么无论是预算调整还是预算变更都会受到很大的制约，其随意性也会随之降低。

　　二、调整预算年度起讫时间，消除预算效力真空

　　预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所应依据的法定期限或预算的有效期限。

世界各国的预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致。

　　一国预算年度的起止日期主要是由该国的国情、历史的原因和传统习惯形成的。

就国情而言，各国的政体影响着预算年度的起止日期，表现在预算年度的确定要考虑立法机构召开会议的时间。

而财政收支的季节因素也影响到预算年度的起止日期，这在那些财政收入长期依赖于农业，受农业收成丰歉影响和决定的国家表现得尤为明显，因而安排预算年度力求与农业收成和种植季节相适应。

就历史原因而言，原来属于殖民地或附属国的国家，其预算年度的起止日期一般受其宗主国预算年度起止日期的影响，因而在独立后仍然采取原来的预算年度起止日期。

　　目前，世界多数国家的预算年度采取历年制，如法国、德国、意大利、挪威、瑞士、荷兰等国。

所谓历年制是指国家预算年度起止时间与年度完全一致，即从1月1日起至12月31日止。

除此之外，也还有不少国家的预算年度采用跨年制，所谓跨年制是指一个预算年度跨越两个日历年度，分跨在两个日历年度的阶段合并起来仍然等于一个日历年度。

世界上采取跨年制预算年度的起止日期主要有三类：

以英国、日本、印度为代表的从4月1日起至次年3月31日。

以瑞典、澳大利亚、喀麦隆为代表的从7月1日至次年的6月30日。

以美国、泰国为代表的从10月1日至次年的9月30日。

　　根据《预算法》第10条的规定，中国预算年度实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日止。

这种规定虽然与国民的日常思维习惯和行为定势保持一致，与工农业生产的季节性也能大体吻合，但是它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接，以至于造成预算效力的断档和真空。

根据相关法律的规定，我国全国人大全体会议一般在每年三月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的四、五月份才召开。

这样一来，在预算年度开始以后的3—5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。

虽然《预算法》第44条肯定这种做法的合法性。

但我认为，这严重影响了预算作为法律文件的时效性和严肃性，也使人们对预算法的约束力产生怀疑，因此必须设法予以改变。

　　毋庸置疑的是，其他国家也有关于预算时效自动延长的做法，但这种延长并不是一种一般的常态，而是在非常特殊的情况下的应急措施。

如西班牙预算法规定，如国家总预算在应生效的预算年度元月1日前未被议会批准，则上年度的预算被认为自动延长，直至新的预算经议会通过并在官方公报上公布为止。

在预算实践中，这种现象一般很难发生，法律的规定只是防范于未然而已。

相比而言，我国《预算法》的规定却是一种每年必然发生的常态现象。

预算的效力在本预算年度是残缺不全的，但却可以在下一个预算年度中延续几个月，这使得预算的年度性或时效性人为地遭到了破坏，预算的计划性也无从体现。

　　故而，要么将人代会召开的时间提前至预算年度开始之前，或者将预算年度由历年制改为跨年制，如以每年5月1日至下一年度4月31日为一个预算年度。

这样才能使各级政府在新的年度一开始就执行被批准的预算。

就法律修改的难度而言，第二种方法较为简便。

但从有利于维持预算传统和符合经济习惯的角度看，改变权力机关的会议时间以适应预算法的需要更具有现实意义。

　　三、统一财政部门的预算执行权，简化拨款程序

　　中国财政机关长期以来预算编制、执行和监督的职能分工界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，逐渐形成了比较严重的本位主义思想。

预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却总是愿意以各种各样的方式显示自己的权威，至于预算监督一般是无暇顾及，即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。

　　在当前的预算改革实践中，财政部门将其拥有的预算编制、执行和监督权分别赋予内部不同的机构行使，这对于加强预算执行是非常有帮助的。

具体的思路是，将预算处的总预算会计职责独立出去，成立总预算执行机构，负责管理财政预算内、外资金账户，办理预算内、外资金拨款，编制财政预算内外总决算，管理部门和单位的人员工资银