政府审计在应对金融危机中的作用机制研究Word下载.doc

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本文首先从政府审计的发展历史入手，说明政府审计在保障经济健康运行方面的重要作用；

然后以金融审计为例，分析了目前政府审计在保障金融安全方面存在的不足，并针对这些不足提出相应的改进建议。

研究结论认为，政府审计在经济健康运行方面能够起到重要的保障作用，但在当代复杂的形势下，政府审计应在目标、方式、理念与技术方法上向预警机制方面转变，着眼于预警、提示与防御，更好地完成维护国家经济安全的责任。

　　关键字:

政府审计 

金融危机 

免疫系统 

　　2008年3月，国家审计署审计长刘家义提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点。

认为国家审计作为国家经济社会的免疫系统，首要任务是保障国家安全，即维护人民群众的根本利益，而国家安全包括国家财政、金融、资源、环境和信息安全等。

金融审计作为国家审计的重要组成部分，是保护金融安全，防范金融危机的重要手段。

因此，发挥和完善金融审计免疫子系统功能是本文研究的重点。

面对全球化发展的新形势，特别是近期美国金融危机的发生和蔓延，对深化金融审计工作提出了新要求。

　　一、历史观下的政府审计职能发展

（一）保障经济社会健康运行一直是政府审计的重要职能

　　审计学家理查德.布朗（RichardBrown）对审计起源的问题这样论述，“审计的起源可追朔到与会计起源相距不远的时代……当文明的发展产生了需要某人受托管理他人财产的时候，显然就要求对前者的诚实性进行某种检查。

”政府审计的起源也同样来自于“受托责任”，但不同的是政府审计的委托人是政府（或称国家）。

依据洛克、奥尔森、巴泽尔的国家理论模型，政府审计被认定为三种类型，分别为：

权力监督机制、独裁统治工具以及经济监督机制（廖义刚等，2008）。

虽然这三种的流派差异较大，但共同点都是为了完成国家受托责任，保障经济社会系统健康、安全运行，这一点在我国的历朝历代都得到了证明。

　　多数学者认为，“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”（杨时展，1990）。

春秋战国时期，《管子》提出了“明法审数”的审计原则，要求审计人员必须熟悉相关法律，并且必须清楚国家财政收支情况，才能进行审计。

当时对审计人员的要求体现出了国家对政府审计的重视。

秦汉建立了以封建中央专制集权为基本形态的政治格局，并建立起一套由君主直接控制的监察系统，以实现对全国文武官吏乃至人民的全面监视。

秦汉时期御史监察的审计工作主要有两项：

会计账簿审计与监督各级官府。

此时的政府审计体现出更多的是独裁统治工具。

政府审计的快速发展时期是在三国、两晋、南北朝和隋朝，在三国两晋南北朝时期，出现了专职审计机构——比部，独立于财计部门。

比部主要负责三方面的事务，“第一，对政府和部门经费开支和财务出纳进行财务审计；

第二，主法制，考官吏，定刑赏；

第三，负责传递、存档和保管记书、律令和文书。

”（文硕，1990）在隋朝时代，比部隶属于刑部，显示其司法监督特性。

在这时期，政府审计突出了对国家财政的审计，也突出了其司法监督特性。

到了唐代，比部同样还隶属于刑部之下，审计范围较隋代有所扩大，主要包括三个方面的内容：

财政支出、财政收入与其他收入、公库系统的出纳。

唐代的审计制度也进一步健全，其中对审计人员提出了“明于堪复，稽失无隐，为勾检之最”的准则。

因此，唐代是政府审计兴旺时期，为后人提供了丰富的借鉴经验。

但随后各个朝代，政府审计发展较为缓慢，甚至一度出现了衰退的情况。

回顾我国各个朝代的政府审计发展历程，我们发现，政府审计在各个朝代都得到了充分重视，并发挥了重要的作用，不仅表现在维护统治阶级的独裁统治上，也表现在通过维护国家财政安全，促进经济社会安全运行。

　　二、金融危机的理论综述和发生机理

（一）金融危机理论综述。

从审计角度有效地防范金融危机，首先要分别从理论和实践两个方面认识金融危机，为金融审计免疫系统的构建提供理论依据和实践经验。

国际上金融危机理论发展至今已有三代历史。

从1979年克鲁格曼（Krugman，1979）具有开创性的完全预见能力模型、1994年奥布斯特菲尔德（Obstfeld，1994、1996）、萨斯、托美尔和维拉斯科（Sachs、Tomell、Velasco，1996）的多重均衡和危机的自促成性模型、到1998年克鲁格曼（1998）、Corsetti、Pesenti和Roubini（1999）的道德风险危机模型，Radelet和Saches（1998）、Chang和Velasco（1998a，1998b）的金融恐慌模型、金融系统不稳定性模型以及危机传染性模型等，每一种理论模型都对当时在不同国家发生的金融危机进行了解释和说明。

（二）金融危机发生机理。

从1994年的墨西哥金融危机、1997年的亚洲金融风暴、1998年的俄罗斯金融危机到2008年美国金融危机，乃至全球性的金融海啸，这些金融危机涉及面广、冲击力强、破坏性大而且持续时间长，因此，应仔细分析这些金融危机发生的机理，从中找出防范和化解金融风险和金融危机的有效手段。

尽管每个国家爆发金融危机都有其当时国内外特殊的经济政治原因，但这些金融危机背后都有一些共性原因。

　　首先，发生金融危机国一般对外资依赖程度高、外债结构不合理。

如1992～1994年，墨西哥每年流入的外资高达250亿～350亿美元，而外贸出口并未显著增长，外贸进口占国内生产总值的比重则从1987年的9.4%增至1993年的31%，结果造成国际收支经常项目赤字高达230亿美元。

　　其次，透支性经济高增长和不良资产膨胀使投资者信心受到打击。

如1997年亚洲金融风暴，最先在泰国爆发，其海外投资者对投资项目失去信心，导致大量资本外逃。

当高速增长条件不充分时，为继续保持速度，这些国家转向靠借外债来维护经济增长。

但由于经济发展不顺利，到20世纪90年代中期，亚洲有些国家已不具备还债能力。

在东南亚，房地产泡沫导致大量银行不良资产，挫伤投资者信心。

　　再次，汇市和股市的联动性，金融政策顾此失彼，加之国际金融市场上游资的冲击。

墨西哥金融危机中，政府宣布货币贬值意在阻止资金外流，鼓励出口，抑制进口，以改善本国的国际收支状况。

但在社会经济不稳定情况下极易引发通货膨胀，也使投资于股市的外国资本因比索贬值蒙受损失，从而导致股市下跌。

在亚洲金融风暴中，一些国家的外汇政策不当。

为吸引外资，一方面保持固定汇率，另一方面又扩大金融自由化，给国际炒家提供了可乘之机。

亚洲金融风暴发生时，在全球范围内大约有7万亿美元的流动国际资本。

　　最后，经济全球化带来的负面影响。

经济全球化使世界各地的经济联系越来越密切，但由此带来的负面影响也不可忽视，如民族国家间利益冲撞加剧，资本流动能力增强，防范危机的难度加大等。

金融危机影响极其深远，其暴露了发生经济危机国家经济发展中的深层次问题。

从这一意义上来说，金融危机为健全我国的金融监管、完善审计免疫系统提供了一个契机。

　　（三）我国政府促进经济发展应对世界性经济危机的主要对策。

为抵御国际经济环境的不利影响，我国采取了灵活审慎的宏观经济政策，以扩大国内需求，促进经济平稳较快增长，主要体现在财政政策、货币政策和政府投资三个方面。

在财政政策方面，开始实施积极的财政政策，调整财政支出结构，大幅度增加公共支出，减少税费3000多亿元，其中，全面实施增值税转型改革减轻企业负担1200亿元。

在货币政策方面，实施适度宽松的货币政策，加大金融对经济增长的支持力度，取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，促进货币信贷供应总量合理增长，综合运用存款准备金率、利率、汇率等多种手段，保持银行体系流动性充分供应。

在投资政策方面，出台多项措施强力拉动内需，自2008年底至2010年，中央拟安排1.18万亿元，带动地方和社会投资共计4万亿元，集中安排于保障性安居工程，农村民生和农村基础设施，铁路、公路和机场等重大基础设施，医疗卫生、文化教育事业，生态环境工程，自主创新和结构调整等6个方面和灾后恢复重建。

　　三、政府审计在应对金融危机的战略调整

　　刘家义审计长在讲话中明确了国家审计“免疫系统”功能的形成机理，即国家审计有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进其健全技能、改进机制、牢筑防线。

因此，我们要寻找出构建“免疫系统”功能实现机制的思路，即要建立起风险预警机制，使审计能够更早的感受风险，揭示风险；

建立检查监督机制，促使其更准确发现问题，解决问题；

建立提醒完善机制，在解决问题之后，提出抵制“病害”的机制，促进相关制度健全机能，改进机制，牢筑防线。

　　建立风险预警机制。

审计机关开展的各类审计调查，以及对各类审计项目信息的综合分析，是提高审计风险预警功能的重要途径。

应建立起从微观到宏观的分析评价运行机制。

微观是指行业或专业性的审计分析评价，依托行业或专业性审计和审计调查获取的信息资料进行分析评价。

微观分析评价重点关注一下问题：

行业管理执行国家政策和行业规范的情况；

行业生存发展的共性问题；

行业发展是否与整个经济社会发展相协调。

宏观分析评价是立足于解决宏观和全局方面的问题，分析评价经济社会运行态势是否存在趋向性偏差；

分析评价宏观经济管理的有效性；

分析评价整体经济运行的安全性和实现效果，是否存在潜在的风险、共性的趋向问题和规律性的东西。

通过微观和宏观分析评价，可以帮助国家审计更敏锐地感受风险、发现问题，为经济社会的安全运行保驾护航。

　　建立检查监督机制。

政府审计的一个重要功能就是检查监督。

“免疫系统”功能的确立，丰富了审计监督功能的内涵。

监督的含义不仅仅是查错纠弊和揭露问题，更重要的是要从制度、体制和机制上分析和揭示问题产生的原因，发挥预防、防范和预警的作用；

审计监督的作用点不仅仅是具体的单位和项目，更重要的是在国家安全的全局上有话语权，发挥完善政策、推进改革、规范管理的作用；

审计监督的作用方式不仅仅是对财政财务收支的真实合规和绩效进行审计监督，更重要的是在保护国家和人民利益，推进民主法治建设与和谐社会建设方面发挥作用。

　　建立提醒完善机制。

政府审计具有发挥建设性功能的独特优势：

首先是国家审计的独立性，它独立于具体政策制定和管理部门，也独立于实体经济，看问题比较客观，没有利益上的关联；

其次是国家审计的综合性，审计业务横跨多个领域，纵跨多个层次，可以从不同领域、不同层次的比较和借鉴中，发现苗头性、倾向性问题；

再次是手段的灵活性，可以从日常的审计项目中获取信息，还可以就专门事项展开审计调查，进行深入研究。

　　四、目前政府审计应对金融危机方面存在的问题

　　自审计署成立以来，政府金融审计工作从只审查审计金融机构的财务开支，到以资产质量真实性为中心、重点揭露金融机构违规经营问题，再到关注金融机构重大风险和对效益有重大影响的突出问题，走过三个阶段（张悦，2007）。

由于金融体制的改革，政府审计对象发生变化，信息化的快速发展，政府审计暴露出了一定的不足，主要表现为：

　　1．审计目标仍停留在真实性和合规性上

　　我国政府金融审计对象主要是国有商业银行，目前查错防弊、促进金融机构规范财经纪律仍是其主要目标。

由于我国面临的金融环境日益复杂，这样的审计难以满足保证金融安全的需要。

另外，集中于财经纪律及差错防弊审计与民间审计的职能相重叠，不利于最大化利用审计资源。

目前政府金融审计的业务主要集中于会计核算虚假、人为调节盈亏、隐瞒收入、乱列支出、违规经营等审计业务，而这些业务只是金融安全中的“点”，整个金融体系才是“面”。

相对于金融体系的“面”，“点”固然重要，但不能保证“面”的安全。

　　2．审